曲靖市推進統籌城鄉發展問題研究

高淑瓊

（中共曲靖市委黨校 經濟學教研室，云南 曲靖 655000）

曲靖市推進統籌城鄉發展問題研究

高淑瓊

（中共曲靖市委黨校 經濟學教研室，云南 曲靖 655000）

統籌城鄉發展，縮小城鄉差距是中國經濟發展新時期的一項重要任務。曲靖作為云南省綜合經濟實力較強、工業化城市化發展較快的市，具備推進統籌城鄉協調發展的良好基礎，但也面臨諸多的矛盾和問題。面向“十二五”，曲靖市應按照中央和省委的戰略部署，明確重點和任務，采取更加有力的措施，力爭在統籌城鄉發展上取得更大的突破。

曲靖市；統籌城鄉發展；面臨的問題；主要任務；保障措施

統籌城鄉發展，縮小城鄉差距是中國經濟發展新時期的一項重要任務。黨的十七大明確提出“統籌城鄉發展，促進社會主義新農村建設”的戰略任務。十七屆三中全會《決定》進一步提出：“堅持改革開放，必須把握農村改革這個重點，在統籌城鄉改革上取得重大突破。”2010年中央“一號文件”對統籌城鄉發展、加快農業農村改革發展提出了更加明確的方向和具體要求。近年來，云南省曲靖市按照中央和省委的戰略部署，在統籌城鄉發展上作了初步的探索實踐；未來還需進一步加大推進力度，力爭在破解城鄉二元經濟結構，解決“三農”問題上取得更大的突破。

一、曲靖市推進統籌城鄉協調發展面臨的主要矛盾和問題

1、經濟總量仍然較小。2009年，全市生產總值僅占全省總量的13.9%，人均GDP14859元，剛超過全省的平均水平，約為全國平均數的60%。經濟總量較小、發展不足、發展不平衡的矛盾仍較為突出，且發展中還面臨著資源與環境約束、公共服務水平低、社會保障壓力大以及體制性障礙等困難和問題，全面建設小康社會的任務十分艱巨。

2、城鄉差距擴大的趨勢尚未得到有效遏制。曲靖市是云南省的人口大市和農業大市，2009年末全市戶籍總人口為616.2萬人，其中農業人口538.7萬人，占全市總人口的87.4%。還有近50萬貧困人口。“十一五”以來，全市城鄉居民收入差距一直處于4倍左右的高位。2009年，全市城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比為3.9：1，高于全國3.3：1的水平。

3、產業結構優化升級進展緩慢。2009年，曲靖市三次產業結構比為19：53：27，與全國三次產業結構11.7：49.2：39.1相比，第一產業所占比例明顯偏高、第三產業所占比例明顯偏低，經濟發展過度依賴第二產業、特別是資源型初加工工業。城鄉產業分割，關聯性弱，市場競爭力不強，經濟發展方式的粗放型特征仍較明顯。

4、影響和制約農業和農村發展的深層次矛盾尚未消除。全市促進農民增收的長效機制尚未真正形成，農村經濟社會發展滯后的局面還沒有根本改變。一是農業發展基礎弱，抵御自然災害的能力不強，綜合生產能力不高。二是農民收入水平低，工農、城鄉差距較大，農村投資消費的拉動不足。三是農村公共事業發展滯后，公共服務產品供給不足。

5、城市的輻射帶動作用較弱。2009年，全市的城鎮化率剛超過全省的平均水平，城鎮規模大多偏小，產業發展不充分，服務業發展滯后，難以吸納農村需要轉移的龐大勞動力，以城帶鄉的發展能力較弱；城鎮就業壓力大，擴大預期消費較難。全市消費市場發展較快，但農村消費明顯落后。

二、曲靖市推進統籌城鄉協調發展的主要任務

1、統籌城鄉規劃建設。統籌城鄉規劃建設是統籌創新發展的前提和基礎。一是要抓緊編制和完善城市群發展規劃。按照城鄉經濟社會發展一體化的思路，以麒麟區為中心，盡快編制完成珠江源大城市發展規劃；有計劃有步驟地引導各類企業和人口向城市、縣城和中心鎮集聚。二是推進規劃體制改革，以城鎮化為核心，以功能互補的城市群為主體形態，打破行政區劃，發展城市間的快速交通網絡。三是做好縣、鄉統籌發展規劃。要以縣、鄉所在地為依托，統籌考慮，科學合理編制規劃，帶動周邊有條件的縣、鄉發展區域型小城市及特色小城鎮，提升城鎮功能，逐漸形成產業帶，帶動當地農業和農村經濟的發展。四是要著眼于城鄉經濟社會一體化的發展，完善城鎮規劃體系。

2、統籌城鄉產業發展。積極推進城鄉產業對接，促進城鄉產業聯動發展。一是在穩定家庭聯產承包責任制的基礎上，用好用活土地流轉政策，引導農民聯合經營，擴大生產規模，形成農工商產業鏈。二是繼續深化國企改革，整合現有資源，構建富有特色、能“引進來”也能“走出去”的競爭力較強的新型工業化產業體系。三是大力發展以物流、旅游、文化產業為主的現代服務業，將社會主義新農村建設與勞動密集型產業的開發、農民增收相結合，在建立城鄉統籌的就業體制中，充分發揮輕工業、服務業對農村勞動力的吸納作用。

3、統籌城鄉公共服務。一是要進一步鞏固提高普及九年義務教育，穩定提高城鎮的義務教育水平。建立和完善中央和地方分項目、按比例負擔的農村義務教育經費機制，推進基礎教育、職業教育、成人教育“三教”統籌和“農科教”結合。二是要加快醫療衛生事業的發展，建立覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療衛生服務體系和醫療保障體系、藥品供應保障體系。三是要大力推進農村公共文化服務體系建設，逐年加大公共文化設施建設，促進農村文化的發展。四是要加強人口和計劃生育工作，加強農村計劃生育服務體系建設。完善農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，進一步激勵農村群眾實行計劃生育的自覺性和主動性。五是要積極推進和諧社會建設，統籌安排城鄉司法、治安整治、社區警務、衛生疫情檢查等設施的投入和建設，促進城鄉基本公共服務均等化的發展。

4、統籌城鄉社會保障。一是要大力推進社會保障制度改革，建立健全城鄉一體、多層次、廣覆蓋、可轉移的社會保障體系，重點解決農村居民，特別是被征地農民的社會保障，并將符合最低生活保障條件的農民納入全覆蓋的保障范圍。二是要擴大失業保險、城鄉居民基本醫療保險的覆蓋面，將農村承包土地經營的勞動力、靈活就業人員、進城務工人員以及城中村和城郊轉戶居民納入覆蓋的范圍；進一步完善城鎮居民最低生活保障制度，建立農村最低生活保障、五保供養、特困戶制度。三是要推進福利事業建設，鼓勵社會資本參與城鄉社會福利事業，加大公共財政對民政事業的投入，實施城鄉福利設施建設工程。建立與經濟社會發展相適應的災害救助制度和大病、教育、住房、司法等專項救助制度，建立健全覆蓋城鄉的新型社會救助體系。

5、統籌城鄉勞動就業。一是以戶籍制度改革為突破口，繼續完善、落實就業促進政策措施，創造公開公正的就業環境。二是大力開發就業市場，積極發展勞動密集型產業，鼓勵創業帶動就業和重大項目帶動當地就業。三是鼓勵階段性就業、彈性就業等新型就業形式，繼續加大對自主創業和中小企業的財政、稅收、貸款、公共服務等方面的支持。四是加強就業服務機構建設，完善就業服務體系，重點建設面向城鎮失業人員和農村勞動力轉移的就業服務體系。五是推進平等競爭、規范有序、城鄉一體的勞動力市場建設。六是建立健全城鄉統一的維護勞動者權益的勞動用工管理體系，實現城鄉平等就業，合理配置城鄉勞動力資源。

6、統籌城鄉建設用地。一是改革征地制度，對于新增的公益性用地，繼續通過征收或征用的方式獲得，并實行國有，對于非公益性用地，在符合城鄉建設統一規劃的前提下，由用地單位通過市場獲得。二是建立統一的城鄉建設用地市場，利用經濟手段配置土地。加強城鄉土地市場體系建設，允許農村集體建設用地進入市場交易，實行國有建設用地和集體建設用地相協調的“統一市場”，逐步達到“同地、同權、同價”。三是改革農村宅基地制度，研究進城定居農民享受城鎮住房政策和農村宅基地政策的銜接，推行宅基地有償使用和有償轉讓，鼓勵進城定居的農民放棄農村宅基地。真正實現城鄉建設用地的增減掛鉤，實現城鄉建設的互動和雙贏。

7、統籌城鄉金融發展。一是不斷深化城鄉金融企業改革，以農村信用社政策性金融服務為引導，逐步建立起農村合作性金融、政策性金融與商業性金融共同支持農村發展的有效模式。二是促進地方金融機構的發展，鼓勵發展適合農村特點和需要的各種微型金融服務，建立多層次信貸供給市場。三是加大農村保險建設，積極發展“三農”保險，擴大農業保險的覆蓋范圍，鼓勵保險公司加大產品創新的力度，開發農業和農村小額保險及產品質量保險，開發適合農業、農村和農民需要的保險產品。

三、曲靖市推進統籌城鄉協調發展的主要保障措施

1、建立組織機構和協調機制，加大政府投入。一是建議成立曲靖市統籌城鄉發展綜合改革試點工作領導小組，對全市統籌城鄉協調發展工作進行管理，集中協調解決城鄉統籌發展中出現的一系列問題。二是要按照建立城鄉一體的公共財政體制的要求，加大對農村的轉移支持力度，圍繞推進基本公共服務均等化，完善覆蓋城鄉的公共財政體系，促進城鄉共享發展改革成果。三是要深化全市財政預算制度改革，強化預算管理和監督，積極探索全市縣（市）區各級政府間財力與事權相匹配的體制，加快形成全市統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付的規模和比例，增加對公共服務領域的投入，不斷增強縣、鄉（鎮）政府提供公共服務的能力。

2、堅持改善民生，把“社會統籌”作為第一保障。一是積極推動建立城鄉統一的勞動就業制度，提高勞動保障服務的能力，促進城鄉就業，擴大社會保險的覆蓋面；完善城鄉一體的勞動力市場，多渠道開拓就業崗位，建立健全城鄉勞動力自由流動、公平競爭就業、平等享有政府提供的公共就業服務的體制機制，促進城鄉充分就業。二是加快推動完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，進一步完善農民工、非公有制經濟組織從業人員、城鎮靈活就業人員以及困難企業職工參保的政策，合理確定社會保險的標準和參保方式，做好參保人員的社會保險工作；認真研究落實農村養老保險和被征地農民社會保障的制度和相關規定。三是加強縣級勞動保障基礎服務體系建設，實現公共就業、社會保險、勞動保障維權一體化、一站式的便捷利民服務，為廣大城鄉服務對象提供優質高效的勞動就業和社會保障服務。

3、堅持把工業反哺農業、城市支持鄉村作為第一要務。一是鼓勵工業企業“嫁接”改造農業、反哺現代農業生產，培育一批生產規模大、科技含量高、帶動能力強、經濟效益好的涉農龍頭企業，提高農產品的附加值，吸納大批富余勞動力就業，實現勞動力就地轉移。二是要以土地流轉實現工農互惠。采取“政府引導、法人投資、企業經營”的辦法，按照“自愿、依法、有償”的原則，在不改變農業土地用途的前提下，引導農村土地承包經營權流轉，加快農業產業結構的調整，促進農業增效、農民增收，實現企業和農戶的雙贏。三是以協會服務提升農業的生產水平。在支持引導工農互動的基礎上，通過建立農業協會和農村專業合作組織變分散經營為組織化、集約化經營，既降低農民的創業風險，又可提高土地的產出效益。四是發揮城市主功能區的優勢，帶動城鄉經濟的發展，按市場經濟規律去經營，實現舊城改造市場化、資金籌措多元化、資源利用商品化，探索城鎮帶動型、企業帶動型、村莊整合型、富戶外遷型等新農村建設模式。

4、建立城鄉統一的公共服務管理體制，推進基本公共服務均等化。一是打破城鄉分割的管理體制，建立由各級各部門齊抓共管的城鄉新型管理體制，形成統籌城鄉發展的強大合力；要以農村新型社區建設為突破口，加快小城鎮建設，引導農民向小城鎮生活和集中居住；借鑒省內外城市管理的經驗，加大對小城鎮和農村新型社區公共管理和公共服務設施的配置；以政府公共資源和社會資源的前期投入帶動居民的后期投入；以公共服務的廣覆蓋帶動居民的自我服務和互助服務；以集體財產管理和公共事務管理帶動基層民主管理；以黨的基層組織建設帶動其他各類基層自治組織的建設。二是深化教育體制改革，創新城鄉學校對口支援工作機制；優化配置農村教育資源，推進城鄉義務教育的均衡發展。三是深化醫療衛生體制改革，促進和強化城鄉衛生資源的均衡配置，加快鄉鎮衛生院和村衛生室建設，不斷完善提高新型農村合作醫療的建設水平，構建城鄉聯網的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系和藥品供應保障體系。四是做好科技、文化事業的改革和建設，推動城市文明向農村輻射。全面實施農產品特色產業科技示范、農產品新品種新科技推廣與示范、星火科技培訓和農村科技服務體系建設，提高鄉鎮（村）文化站（室）、廣播電視“村村通”、信息資源共享、文化服務網絡建設等專項工程的質量和水平。

5、創新城鄉土地開發利用和收益分配政策。一是大力推進土地管理制度創新。要積極有序地推動全市農村集體土地資本化，進一步探索集體建設用地使用權的流轉辦法和健全農村房屋所有權登記流轉制度。穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點。二是規范征地補償標準，改革土地收益分配制度，保護農民對土地的經營權、收益權和處置權。依法對被征地農民進行足額補償，統一將在城鄉發展建設中被征地后失去土地、失業及失去土地財產權的農民納入社會最低保障范疇。對在統籌城鄉發展規劃內重點建設項目所需建設用地，要給予優先安排、充分保障。在保護好耕地的基礎上，提高現有土地的集約利用程度，通過農村集體建設用地退宅還田、置換城市建設用地，協調解決農村群眾改善住房需求和城市發展用地矛盾的問題。

責任編輯：劉建文

C912.8

A

1671-2994（2010）04-0067-03

2010-05-25

高淑瓊（1965- ），女，云南宣威人，中共曲靖市委黨校經濟學教研室講師。研究方向：宏觀經濟、區域經濟。