農村基層民主建設視閾下農民制度化政治參與研究

張 璐 周定財

（徐州師范大學 管理學院，江蘇 徐州 221009）

農村基層民主建設視閾下農民制度化政治參與研究

張 璐 周定財

（徐州師范大學 管理學院，江蘇 徐州 221009）

農民制度化政治參與對推進農村基層民主建設具有重要意義，是推進社會主義民主建設的基礎性工作。當前，農民制度化政治參與存在很多制約因素，如制度缺失、城鄉二元結構、部分農村基層干部行為失范以及農民文化素質偏低和參與能力不高等。要完善農民的制度化政治參與，就必須完善農民政治參與的相關制度，大力發展農村經濟，優化農村基層干部的領導能力，提高農民的文化水平和政治素養。

農村基層民主建設；農民；制度化政治參與；制約因素；完善途徑

當今中國正處于經濟社會轉型期，占全國人口絕大多數農民的政治參與程度、方式和水平，正成為衡量中國政治民主發展的一項重要指標。根據政治參與是否符合法律或制度規定的程序，農民的政治參與分為制度化政治參與和非制度化政治參與。其中，農民制度化政治參與是指農民在法律和制度允許的范圍內通過正當合理的渠道進行有序的政治參與。探討擴大農民制度化政治參與的有效途徑，引導農民進行有序的政治參與，有利于推進社會主義民主建設的基礎性工作，推動社會主義農村基層民主建設的進程。農民制度化政治參與和農村基層民主建設相輔相成，相生相息。實現農民制度化政治參與能夠從真正意義上為農村基層民主建設提供環境基礎、精神動力和素質保障，在落實農村“自我管理、自我教育、自我服務”有效治理模式的過程中推進農村基層民主建設的順利進行；而農村基層民主的順利推進又為擴大農民制度化政治參與清除障礙，為農民實現制度化政治參與提供新的機遇。

一、當前制約農民制度化政治參與的因素

從農民制度化政治參與在推進農村基層民主建設中的作用來看，實現農民制度化政治參與勢在必行，然而，在現實生活中卻有各種因素制約著農民制度化政治參與的實現。

1、農民有效政治參與的制度缺失是關鍵因素。完善健全的制度是承載有效政治參與的平臺，在制約農民制度化政治參與的諸多因素中，相應制度的缺失是問題的關鍵。就目前而言，農民政治參與的制度保障主要有人民代表大會制度、村民自治制度以及信訪制度等。這些制度原則上是力圖拓寬農民政治參與的途徑，但是，由于制度自身的缺陷，使得它們在現實中的效果不盡如人意。就人民代表大會制度而言，農村的人大代表在數量上明顯少于城市人大代表，這使得農民倡導自身利益的呼聲不夠強烈。而且，在人選上，農村人大代表多集中在村干部或農民企業家身上，這就使得普通農民的實際利益難以得到充分準確的反映。就村民自治制度而言，作為村民自治最高決策機構的村民會議，在實際生活中卻很少發揮作用，村民委員會也在不同程度上出現了“職能異化”，事關農民切身利益以及農村整體利益的各項事務，仍然在很大程度上掌握在鄉鎮或村干部的手中，農民鮮有決策權和決定權。也就是說，村民自治制度并沒有真正給農民帶來民主與自治，該制度的落實不僅沒有保障和增進農民參與政治的民主權利，而且，在一定程度上損害了農民對政治參與的信心和熱情。就信訪制度而言，同樣存在著制度的不完善以及重視程度不夠的問題，農民通過書信反映的問題往往遲遲得不到妥善的解決，而在上訪申訴維權的過程中，多遭到拒絕，甚至受到了身體上的侵害和精神上的侮辱。總之，保障農民有效政治參與的制度，不僅在運行規則和實際落實方面存在著不同程度的問題，而且，在種類和層次方面都存在著明顯的不足。因此，除了完善和修正現有制度外，更重要的是要根據農村的現實情況和農民的實際需求，提出更加合理有效的制度，保障最大多數農民的政治參與權利。

2、城鄉二元結構所造成的不平等是根本因素。由城鄉二元結構所產生的“身份地位的不平等、經濟收入的巨大差距和社會保障機制的不同等因素，都會引發農民的強烈不滿情緒與心態失衡，并迫使他們為生存等因素鋌而走險，這是造成我國農民非制度化政治參與的最根本的深層次原因”②。著名政治學家王浦劬在論述政治社團的利益表達方式時指出：“有權勢的社會團體通常愿意并且有能力使用正常的利益表達方式實現自己的利益要求，但有些政治社團卻無權無勢，這些政治社團雖然也愿意運用正常的方式去實現自己的利益要求，但往往力不從心，于是，它們便轉而采用非正常的具有一定強制性質的利益表達方式。”③從目前的實際情況看，農民的非制度化政治參與，在很大程度上與農民在當今社會中較低的身份地位和較弱的經濟實力有關，“人微”則“言輕”，很多時候農民無法通過正常的渠道來表達自己的呼聲，或者通過正常渠道所表達的利益無法得到重視，因此，農民在迫不得已的情況下，大多采取了諸如越級上訪、打擊報復、暴力圍攻等不合法的甚至是非法的政治參與方式。雖然“非制度化政治參與是一種非常態的政治參與，它占農民政治參與的很小一部分，但它帶來的危害是多方面的。”④如何引導農民政治參與由非制度化向制度化轉變，改變城鄉二元結構，實現農民在社會地位、收入水平等方面的改善，無疑成為最根本、最有效的途徑。

3、部分農村基層干部素質不高和行為失范是重要因素。有調查顯示，“在農民政治參與的取向中，排在首位的是‘辦事公道’和‘人品好，不貪污’，這表明農民有很強的公平要求和正義訴求；排在第二位是‘有文化、明道理’和‘敢為村民說話’，表明農民十分看重知識文化以及敢為平民利益鼓與呼的‘包公精神’；排的第三位的是經濟能人……值得注意的是，在農民的選舉取向中，黨員排在倒數第一，僅有不到20%的人選擇‘黨員’。”⑤在現實生活中，農村基層干部中黨員占很大的比例。而這項調查數據卻反映出農民對黨員干部的認可度并不是很高，這從側面提出了要求農村基層干部提升素質、能力水平和作風等各方面的主張。有些農村基層干部或是缺乏法律意識、或管理能力和水平不高，在實際工作中不能有效地維護和實現農民的合法利益；或是大搞形式主義、官僚主義，以權謀私，嚴重脫離農民群眾；或是行為方式不當，服務態度欠佳，工作方法欠妥，引起了農民群眾的普遍反感，甚至導致農民對農村基層干部喪失信任感。這是引發農民尋求非制度政治參與途徑實現自身利益訴求的一個重要原因。

4、農民文化素質偏低和政治參與能力不高是又一制約因素。由于歷史和現實等多種因素的作用，我國農民一直是一個文化素質偏低的群體。由于農民文化素質普遍低下，作為文化素質一個重要組成部分的政治素養也在很大程度上受到了影響，與政治素養相適應的政治參與能力的發揮也因此受到了很大的限制。文化素質及政治素養的普遍低下，使得農民無法對相關的法律、法規、政策、制度形成全面的認識與了解，掌握維護自身合法權益的各種渠道以及提出自己的政治主張，對于廣大農民來說，更是“難于上青天”。與此同時，由于封建傳統政治心理的消極作用仍然存在，重禮俗而不重法制等傳統心理定勢的影響，使得農民對于政治普遍表現出淡漠與不了解，再加上黨委政府在政治參與常識方面宣傳力度的不足，農民在很大程度上沒有形成對政治參與的正確認識。

二、農村民主建設視閾下完善農民制度化政治參與的途徑

1、完善農民政治參與的相關制度。“只有健全農民的政治參與機制，才能滿足農民政治參與的愿望和利益表達要求。”⑥因此，建立和完善有助于農民進行有序政治參與的相關制度，擴寬農民意見表達的渠道以及政治參與的有效途徑，是實現農民制度化政治參與的關鍵舉措。從人民代表大會制度來看：第一，要適度擴大農民代表在總代表人數中所占的比例。這有助于擴大農民在各級人民代表大會中的地位和發言權，使農民的呼聲得到應有的關心和重視。第二，要優化農民代表的構成成分，僅由村干部和農民企業家擔任農民代表并不能全面真實有效地反映農民整體的利益和要求，要合理增加貧困農民的人民代表數量，以此來增加農民代表構成的合理性和真實性。從村民自治制度來看：第一，要切實完善村民自治組織，如村民會議和村民委員會的職能，切實落實村務、政務公開制度，保障農民在農村中的主人翁地位，引導農民對村領導干部進行有效監督，培養農民的政治參與意識，提升農民有序政治參與的能力。第二，要增強村民自治組織的獨立性。村民自治組織要正確定位自身在農村基層民主建設過程中的地位和作用，保證自身在處理日常事務中的獨立性，合理避免村干部的不當干預。從信訪制度來看：第一，要充分尊重農民群眾，保障他們的合法政治權益，對諸如威脅上訪農民的生命財產安全、對農民進行人身攻擊和人格侮辱的行為嚴懲不貸。第二，要暢通農民的意見表達渠道，提高對農民所反映問題的處理速度。總之，加強有利于農民意見表達的相關制度的建設，可以增加農民對政府及政策制度的信任度，進而引導農民通過制度化的政治參與途徑來實現自己的利益訴求。

2、大力發展農村經濟，提升農民的經濟社會地位。只有大力發展農村經濟，增強農村的經濟實力，才能從根本上打破城鄉二元結構的限制，才能消除身份地位低下以及話語權缺失等諸問題給農民所造成的不便與困擾。農民身份地位得到提高，農民合法權益和利益訴求得到重視，農民制度化政治參與才可能實現。同時，經濟基礎決定上層建筑，農村經濟實力的增強，一定程度上能促進農民政治參與意識的覺醒。隨著農民政治參與能力的提升，農民制度化政治參與定將得到有效推進。要實現農村經濟的快速發展，第一，加強農業產業結構的調整，適當增加第一、第二產業的比重，多方面吸納農村富余勞動力，多途徑提高農民的生活質量。第二，加大農業的科技含量和創新力度，從根本上提升農村的經濟實力和競爭力。第三，深化稅收、財政等政策制度方面的改革，大力發展農村教育，為農村經濟發展創造更加寬松、有利的條件。

3、增強農村基層干部的領導能力。提高農村基層干部的領導能力和思想素質，是實現農民制度化政治參與的有效途徑。正如上文所述，農村基層干部的能力不足和思想素質低下，會在很大程度上降低農村基層干部在農民心目中的形象，甚至導致農民對基層政府的不信任，并喪失對有序政治參與的信心與熱情，進而才引發了非制度化的政治參與行為的出現。因此，加強農村基層干部的能力建設和思想素質建設，是消除農民非制度化政治參與現象，引導農民實現有序政治參與的又一關鍵所在。第一，要加強對農村基層干部的思想教育，敦促他們樹立對農民、農村工作重要性的正確認識，端正工作態度，尊重廣大農民群眾，對于玩忽職守的基層干部要依法給予制裁和處罰。第二，要加強農村基層干部領導能力的建設。通過對基層干部進行關于先進工作經驗與方法和法制教育，提升科學文化水平等途徑，切實加強農村基層領導干部的領導能力，增強其對農村各項工作的統籌規劃水平，引導農民進行有序的政治參與。

4、提高農民的文化水平和政治素養。農民政治參與的深度、廣度與參與主體的文化素質、受教育程度和基本素養密切相關。因此，要提高農民的文化知識水平，提升農民的政治素養，培養和提高農民政治參與的能力，實現農民的制度化政治參與。第一，提高農民的文化知識水平。通過采取加大對農村教育的投資力度，改善農村的教育條件，提升農村教師的整體水平，普及小學、初等教育等措施，基本消除農村中的文盲或半文盲。第二，培養農民的政治參與知識。通過對農民進行政治基本常識方面的宣傳和教育，幫助農民對自身享有的合法政治權益及利益實現渠道形成正確的認識，引導農民自覺關心公共問題，增進農民對政治參與的了解，培養對政治參與和管理農村事務的興趣，以此來提升農民的政治素養；提高農民主動參政議政的意識以及社會交往、書面和口頭表達等方面的能力。第三，為農民政治參與建設良好的文化氛圍。通過鼓勵農民積極主動地關心農村各項事務，適時反映村務工作中的問題，敢于對村干部進行監督和批評指正等方式，為農民有序的政治參與營造良好的文化氛圍。讓農民在切身體驗與參與中，增強主人翁的意識，提高政策分析、價值判斷、理性思維等方面的政治參與能力。

注釋：

①王家運.《當前村民自治中農民非制度化政治參與問題探析》，《理論建設》，2009 年第 4 期。

②章榮君：《當前我國農民非制度化政治參與走向制度化的對策思考》，《云南社會科學》，2004年第1期。

③王浦劬著：《政治學基礎》，北京大學出版社，2006年版，第236頁。

④李銳：《現階段中國農民非制度化政治參與行為的思考》，《理論導刊》，2004 年第 7 期。

⑤郭正林：《當代中國農民政治參與的程度、動機及社會效應》，《社會學研究》，2003 年第 3 期。

⑥王增杰：《影響農村民主政治和諧發展的障礙性因素及對策思考》，《中共鄭州市委黨校學報》，2009年第3期。

⑦魏增：《當代中國農民政治參與的制約因素與對策研究》，《遼寧經濟管理干部學院學報》，2009年第5期。

責任編輯：劉建文

D621.5

A

1671-2994（2010）05-0175-03

2010-08-15

張 璐（1989- ），女，江蘇揚州人，徐州師范大學管理學院學生。研究方向：行政管理。

周定財（1979- ），男，湖北襄樊人，徐州師范大學管理學院講師、碩士。研究方向：基層政府理論。

*本文系徐州師范大學社科基金項目《鄉鎮治理轉型過程中農民有序政治參與研究》（批準號：09XWY06）的階段性研究成果之一。