關于我國農村土地流轉模式之實證分析

張婧雯

(西南政法大學,重慶 400031)

關于我國農村土地流轉模式之實證分析

張婧雯

(西南政法大學,重慶 400031)

集體土地承包權;集體土地使用權;流轉模式;變革

對于如何發展農村經濟、提高農民生活質量,在我國,始終是亟待解決的問題。無疑,充分利用農業本身所賴以為系的農村集體土地作為應對上述現實困境的突破口可謂明智之舉。近年來,國家各地政府、經濟組織以及相關學者更是從實務與學理的角度就農村土地流轉問題進行了相應探究,形成了包括轉包制、轉讓制、互換制、股田制、土地股份制等在內共七大模式,為我國土地法律制度立法例的充實與更新以及三農問題的有力緩解提供了積極的理論進路與實踐對策。

如何通過農村集體土地流轉有效促進農村經濟發展、提高農民收入水平,是近年來的熱點問題。與大多數理論上的爭議熱點不同,有關農村集體土地流轉的理論爭論不僅體現在不同學者、政府官員之間,更多地體現在各地的不同實踐中。文章以農民主體角度收集整理并分析各地不同的模式及案例,藉此為理論創新和立法方向提供靈感和指引。對新出現的農村土地交易所、農村土地流轉中心等以政府為主導設立的土地流轉服務模式,暫不在本文展開。

一、農村土地流轉的背景及其必要性

在三農問題愈加為所重視的今天,國家陸續出臺了一些政策,支持農村經濟的發展,諸如鄉鎮企業發展迅速、農業稅費的免除、農村九年義務教育普及、農村合作醫療重建等等。但令人遺憾的是,排除極少數成功案例外,城鄉差距、地區差距、貧富差距已是越來越大,為什么會這樣呢?著名社會學家陸學藝從社會學上的社會理論進行了分析,首先是農業勞動生產率太低,這主要是因為他們的生產資料太少,而非農民自身的原因,很多的農村人口去分配很少的產值,農民不可能不窮;其次從社會結構上看,我國目前經濟結構已經是中期階段,而社會結構還處在初期階段,社會結構與經濟結構的脫鉤正是發生差距、產生矛盾的結構性原因。

上述屬于體制、制度上的問題,僅靠國家一些支持和優惠政策是無法解決的。必須剪除計劃經濟體制束縛農村生產力發展的障礙。障礙最主要的有兩個,即戶口制度和土地制度,本文主要針對土地制度展開討論。本著一廂情愿的態度,部分學者天真地認為土地的問題并非農村問題的核心問題,農村問題的解決就是要對農村有大量的投入,給農民各種權利。但具體應投入多少、賦予農民哪些權利,卻很難回答。一言以蔽之,這些理想化的觀點只能存在于理想國度之中。

凡是認真考究過農村在歷次國家工業發展中是曾經如何付出的學者,都會不禁在心中升起一種城市應回報農村的道德緊迫感。但道德永遠僅屬于道德,仍然會有很多人繼續高舉快速發展國家經濟的大旗要求農村避免索取、繼續支持城市。與此相對應的是,我們依然會看到不在少數的所謂精英經濟學家全方面論證為什么應拒絕接納農民工進入城市、力主其作為一個單獨的群體應繼續保持存在。這是因為,在這些生活在富裕城市的學者看來,中國有無怨無悔的農村、有大量價廉的農民工,這些都是中國經濟發展的獨特優勢,失去了就是損失。

在城市經濟學家把持話語權的境況下,要求國家對農村給予足夠充分的投入、賦予農民足夠多的權利,以確保農村逐步縮小與城市的差距,這無疑成為了一種奢望。那么,在國家給予一定投入、賦予部分優惠政策的情況下,農村經濟要發展、農民生活要提高,最重要的就是利用農村現有的生產資料——土地。而資源只有流動才有可能創造更大的價值,為此,研究農村土地的流轉勢在必行。

此外,根據土地管理法的規定,農村土地所有權歸農村集體所有,但事實上,在實踐中如何在這個集體所有權中體現個人權益卻非常模糊。試想,如果農民連自己如何對土地行使權利都不明晰,又如何利用這一農民僅有的生產資料來發展經濟呢?這也是很多學者呼吁將農村土地所有權明確歸農民所有的重要原因。如果農民對土地獲得了一般意義上的所有權,那么也就不存在繼續討論土地流轉的必要性。但事實上,就目前現實而言,要求歸還農民土地所有權的呼吁略顯超前,國家采納的可能性非常小。在此情況下,如何在18億畝土地紅線以及所有權歸集體的條件下有效利用土地為農村經濟服務,就成為戴著雙重鐐銬的舞蹈,意味著對農民以及關注農村發展的有識之士的嚴重考驗。

二、農村土地流轉的含義

嚴格來說,農村土地流轉的說法并不準確,而應表述為農村土地承包權或土地承包權中土地使用權的流轉。這是因為實際生活中農村土地流轉包含兩種不同情形,一種是“農村集體經濟組織成員”間的土地承包權流轉,可直接稱之為土地承包權流轉,另一種是“農村集體經濟組織成員”外的第三人從集體經濟組織成員(土地承包權人)處獲得土地使用權的流轉,對此可稱之為農村土地使用權流轉。作此兩種分類,可以讓我們從法律關系上更清晰地判斷土地流轉中的不同主題。

那么,土地承包權與農村土地使用權又有何區別呢?對此并無相關規定。筆者認為,二者在實踐中的表現并無明顯區別,理論上可以做的區分是,農村土地使用權來自于土地承包權的部分權益讓渡,但卻無法與土地承包權平起平坐。

三、農村土地流轉的模式及實例分析

筆者曾拜讀過孟勤國教授的物權二元結構說,對孟教授頻頻強調的權利的可收益性印象深刻,這無形中使筆者比一般學者對農民的境遇稍感樂觀,不會因為農民獲得的僅是土地承包權而菲薄。相反,筆者認為可以對土地承包權大加使用,以勉力達到與所有權相當的效果。

對農村土地流轉有哪些方式,農村土地承包法有這樣的規定:通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。按照前述分類,轉包、互換、轉讓應屬于土地承包權流轉,而出租則屬于農村土地使用權流轉。根據前述規定,結合全國各地的土地流轉案例,我們可將農村土地流轉大致分為以下幾種模式:

(一)轉包模式

這種模式是承包方將自己承包期內的土地,經發包方同意,以一定條件轉包給第三者,承包方與發包方仍按原承包合同履行權利和義務。

這種模式在外出務工以及年老體弱農民中較為常見,承包方一般會以較低價格將承包土地轉給其他人使用。

(二)互換(置換)模式

這種模式一般是發生于承包方與其他承包方為了合并土地便于耕種,而與對方置換土地。還發生于出現公益事業占地、村鎮建設占地由集體組織另行補償地塊這種情況。

在部分經濟較發達地區,除了一般意義上的土地互換模式外,還存在另外一種置換的操作方式。即農民以宅基地和土地承包權換取政府提供的定點安置住房、社會保障、補償金。09年12月26日南方周末以此內容報道的“嘉興土改——發達地區城鄉一體化的實驗范本”就比較典型。浙江嘉興市政府實施了“兩分兩換”的土地改革,即農民用承包地換保障、用宅基地換集中居住房,從而實現雙贏,一方面解決了限制該市經濟建設用地的瓶頸,另一方面也同時有力保障了無地農民的生活。但是,總體而言,由于發達地區的土地價格較高,土地流轉的可行性也相應大大加強,且嚴格而言,嘉興的“兩分兩換”并不單單屬于土地范疇,還涉及社會保障、戶籍制度等內容,故此處不再過多討論。

(三)轉讓模式

此種模式,即原承包方與集體組織內部的第三人協商一致,由原承包方協調與發包方解除承包合同后,發包方再與第三人重新確立土地承包關系。

(四)出租與反租倒包

出租是指農民或集體組織將土地使用權有償讓與他人,出租既可以出租給本集體組織內部人員,也可以是集體組織外的第三人,而且一般出租年限較長,有利于吸引有資金和實力的自然人、法人進入發展技術含量較高的農業產業。

除了一般意義上的出租外,實踐中還存在一種“反租倒包”的形式。反租倒包是指鄉鎮政府或村組組織先從農戶或集體組織那里租賃土地,然后進行轉租的行為,轉租可以繼續租賃給農戶,也可以租賃給第三人。嚴格來講,反租倒包與出租并不相同,一般反租倒包后會將租得的土地進行一定的整治,統一規劃、統一建設、統一配套水電路基礎設施,使土地成規模連片,利用價值升高。倒包后的轉租租金在租賃給農戶時可以與原租賃價格相同,也可以相應提高,而鄉鎮政府或村組織亦可從中獲得差價收益。廣西、安徽等全國各地均有比較典型的實例。

反租倒包符合我國相關規定,優點也較為明顯:首先在我國目前農村用地分散的情形下,可以通過反租的方式將土地集中,進行統一規劃、規模經營,適應了現代農業發展的需要;其次,對部分不想繼續農業生產的農民而言,可以藉此擺脫土地的束縛。而且租賃土地被整治后,由此獲得的租賃收益可能還會有所增加。

(五)股田制

應該說,在所有模式中,爭議討論最多的就是股田制的土地流轉模式。這一模式是指農民將其對土地的承包權折價入股公司,通過公司的股權分紅獲得收益。這一制度最引人矚目的實踐是在重慶市。

重慶在2007年6月獲批成為統籌城鄉綜合配套改革試驗區后,重慶市工商局即于當年出臺了《關于服務重慶城鄉統籌發展的實施意見》,提出支持探索農村土地流轉新模式。在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下,允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社;經區縣人民政府批準,在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業的試點工作,積極推進土地集約、規模經營,提高農民組織化程度,加快發展現代農業。該意見明確提出允許以土地經營權入股成立公司。這種以工商登記將土地權益正式轉化為資本的試驗開了國內先河,被形象地稱為“股田制公司”。

這一做法與江浙等其他省市成立的合作經濟體多為非法人組織構成了鮮明對比,優點較為明顯:成立公司后與非法人組織不同,作為法人組織的公司主體更能吸引金融機構的關注并給予融資支持。為了盡量控制風險,隨后重慶市工商局提出了八條實施細則,對新模式的準入門檻、風險控制做了限定。

但從法律上分析,股田制存在以下幾點問題:首先,土地承包權入股后,一旦經過股權轉讓,則非農村集體成員也可能獲得土地承包經營權,這與現行的土地承包制度發生沖突;其次,一旦入股企業破產,土地則可能用于償還債務,農民面臨失地風險,生活來源無法得到保障;還有,按照《公司法》的規定,公司股東不超過50人,而農地入股的公司股東大多超過百人。此外,在基本農田保護這條紅線下,土地升值空間有限,農民入股實際所獲收益也較為有限。

為此中央部委在對重慶進行專門調研后即表示,現階段重慶推行土地入股條件尚不成熟,不宜明確主張農民入股設立公司,亦不宜大規模推廣,但可以在小范圍內試點。實際上基本叫停了重慶市的這一做法。溫家寶總理批示要求先行實施“股田改革”的省市要探索以土地入股發展農民專業合作社。

被叫停后,重慶市出臺政策,要求此前以土地入股組建的公司應采取“變更登記”的方式進行改制,轉變為農民專業合作社。對自愿保留原有公司組織形式的,其農民股東的農村土地承包經營權不得再作為公司出資,對原作價入股公司的農村土地,應改“入股”為“出租”。

(六)土地股份制

股份合作制,即以行政村或村民小組為單位,將集體財產及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織,然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租,農民憑股權分享土地非農化的增值收益。

這一模式比較著名的是1992年的“南海模式”。這一模式于初期見效顯著,三資企業紛紛進入南海市投資,入股農民亦獲得較高回報。但當部分農民對現有收益不滿提出退出時卻發現,他們已無法拿回已變成工業用地的土地。這一模式的代價是,以股權換土地承包經營權。“南海模式”違反了農村土地農業用途的剛性限制等規定,且無法解決虧損后的農民生活保障問題,無法推廣,但卻為此后農民專業合作社的出現提供了重要借鑒意義。

(七)農民專業合作社

2006年國家出臺了“農民專業合作社法”,根據該法規定,農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上,同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者,自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。顯然,土地以入股合作社方式流轉與以土地股份制流轉相比較,合作社是更有效的形式,且遠比人民公社更具時代性。

與股田制和股份合作制不同,農民專業合作社的典型特點在于農民“保留承包權,轉讓使用權”。這樣不僅能夠提高土地的利用率,還能保持農民土地承包權的穩定,保障農民生活;同時,以合作社作為載體進行土地承包權的使用權流轉,由于合作社的民主程序及制度規定,會使使用權流轉更加規范、有序;此外,可以通過合作社整合土地資源、方便集約化生產,還可以使土地逐步增值,而志不在農村的農民,也可以放心無憂地外出打工、創業。

同樣是在重慶市,在股田制被叫停后,重慶市又進行了農村專業合作社方面的積極探索,提出了股權單一、生產要素合作、股份混和、股權轉租及股份參與五種形式的發展模式,目前正在該市部分區縣開展實踐,取得了較好的社會效果。

但是,在目前的規定及制度體系下,農民專業合作社依然存在不少的發展障礙。首先,盡管在“農民專業合作社法”中規定了金融機構要提供資金支持,但實際情況是,基于土地承包權不得用于清償債務、不得作為償還債務后的剩余財產進行分配的限制,農民專業合作社依然存在融資困難的問題。其次,部分“農民專業合作社法”對農民較為有利的規定可能會削弱社會資本參與的意愿,例如該法規定,農民專業合作社的成員中,農民至少應當占成員總數的80%;另外出資或者與本社交易量較大的成員按照章程規定,可以享有附加表決權,但本社的附加表決權總票數,不得超過本社成員基本表決權總票數的20%。。

有學者提出,提高農民收入、發展現代化農業不要都盯在農民的土地上,關鍵是要拓寬思路,這無疑是金玉良言。但在目前農村,能夠進行農業生產之外的農村創業,基本限于部分“農村能人”,除非這些能人起帶頭作用,將自身資源拿出共享,否則農村經濟無法實現快速發展。在此情形下,每個農民都擁有的宅基地與土地承包權自然成為人們關注的焦點。而且,通過良好的土地流轉制度,部分農民確實可以藉由土地承包權獲得更好的生活條件。

然而,我們也同時必須看到,更多地區的農民,由于并不具備經濟發達、地價高昂等種種有利條件,無法通過目前存在的土地流轉模式達到預期的效果;因此,在各地情況復雜的情況下強求各種實踐范本無疑意味著拿農民利益去冒險,而農村人口眾多的現實不容許我們去冒險,更何況在此過程中存在地方政府、社會資本與農民爭利等等不利因素。因此,作為理論研究者,我們所能做到的就是研究分析種種成功案例,以期為農村土地流轉的漸進式改革實踐提供有益的參考意見。

[1]大渡口區農村土地流轉模式的思考.[N/OL].http://www.ddk.gov.cn/post/25192.

[2]重慶“土地流轉”掀波瀾股田制改革被中央叫停.[N/OL].http://news.sohu.com/20081110/n260546783.shtml.

[3]李昌平:中國農村將徹底走上菲律賓.[N/OL].http://www.21cn.com/weekly/view/2008/10/07/5281293.shtml.

[4]成都市:溫江農村土地流轉模式的經驗與啟示.[N/OL].http://www.hefei.gov.cn/n1070/n304634/n307576/11236206.html.

[5]大連日報:20萬畝流轉土地的喜和憂——對我市農村探索中的多種土地流轉模式的調查(結束篇).[N/OL].http://dlrb.dlxww.com/gb/news/2009-03/19/content_2643682.htm.

[6]張照新,張海陽:農村土地流轉問題研究綜述.[J].信陽師范學院報.2006(2).

[7]楊德才:論我國農村土地流轉模式及其選擇.[J].當代經濟研究.2005(2).

[8]周镕基:農村土地流轉的現狀、問題及對策分析.[J].重慶交通學院學報(社會科學版).2004(2).

[9]張紅宇:中國農用地調整與使用權流轉.[J].管理世界.2002(5).

(責任編輯:田 壤)

F301

A

1008-5955(2010)04-0057-04

2010-08-30

張婧雯(1987-),女,四川綿陽人,西南政法大學訴訟法學民事訴訟法方向2008級碩士研究生。