總結經驗 深入推進依法行政

杭州市國土資源局

總結經驗 深入推進依法行政

杭州市國土資源局

自2006年以來，我市國土資源系統按照省廳的統一部署要求，堅持內外齊抓，多措并舉，較好地完成了《國土資源管理系統全面推進依法行政規劃（2006-2010年）》各項任務和要求。

一、《規劃》實施工作扎實有效，取得豐碩成果

近五年來，我局以科學發展觀為統領，以全面實施《規劃》為契機，堅持“有法可依”與“有法必依”相結合，堅持制度建設與制度執行一起抓，全面推進依法行政工作，取得明顯成效。

1、政策法規體系不斷完善

五年來，共起草地方性法規修改草案1部，起草市政府規章送審稿3部，制定局發規范性文件15個，清理局發和市發文件57個，對5件規范性文件和2部政府規章進行了制定后評估。經過多年的努力，除國家和省的法規和規章外，我市逐步形成了以《杭州市土地管理規定》等2部地方性法規為基礎、以《杭州市土地儲備實施辦法》等7件政府規章為主干，以《杭州市市區征地綜合補償標準》等71件政策性文件為補充的地方性政策法規配套體系，國土資源規劃、保護、管理和利用的各個方面都已基本做到有章可循，有據可依。制度建設不僅步伐加快，而且質量也明顯提高，五年來，沒有發生因制度不健全或不合理而引致的信訪和訴訟事件。

2、集體決策制度逐步健全

制定并完善了《局長辦公會議制度》、《集體會審制度》和《重大事項集體決策制度》。政策法規擬訂、土地出讓合同變更、較大額度的財務開支、重大行政處罰決定等提交局長辦公會議集體決策。對專業性較強且經常發生的招拍掛地塊出讓起價確定和其他地價確定，則由分管領導主持地價集體會審會，集體研究決定。此外，編制或者修改土地利用總體規劃、擬定或者修改基準地價等對經濟社會發展有重要影響的事項，列為重大集體決策事項，按照專門程序進行討論和決策。2006至2009年共舉行局長辦公會議121次，討論事項834件，舉行地價集體會審會議43次，討論事項1566件。

3、審批制度改革成效明顯

按照合法合理、提升效能和積極穩妥的原則，精簡了審批事項、優化了審批流程、壓縮了審批時限。對內設機構的設置作出調整，使行政審批職能盡量向一個處室集中；將審批層次設定為審查、審核和審批三級，對備案項目和常規性項目，原則上設定為審查和審核兩個層次，以減少環節。市局行政審批的總辦理時限總縮減幅度為21.1%；其中，大宗地登記、單套住宅土地登記、地質災害危險性評估成果備案等5項行政審批項目實現當場辦結。桐廬縣局設立行政許可科，提供“一站式”審批服務，審批速度提高50%以上。

4、自由裁量規則發揮作用

針對市、縣兩級國土資源部門自由裁量行為主要集中在行政處罰領域的實際，制定了全市范圍統一執行《國土資源行政處罰裁量基準》，對行政處罰中的自由裁量權特別是涉及罰款數額的確定進行具體化和約束性規定。主要是將各類國土資源行政處罰中的自由裁量權，分成3大部分和13小類進行規范。根據用地規劃、土地用途、違法面積、破壞程度等情形，將103種違法違規行為的法定罰款額度作具體劃分，制定相對應的275種處罰基準。要求辦案人員嚴格按照基準進行處罰，無特殊情形處罰額度不作調整。

5、權力陽光運行形成機制

一方面。我們按照市政府統一部署構梳理了行政職能、制定了權力清單、構建了權力行使流程，通過市陽光辦的網絡予以公開。另一方面結合本局工作實際積極推行政務公開，辦事內容、辦事程序和時限、稅費標準、申辦必備資料和辦理結果在辦事大廳電子屏上及局門戶網站全部公布。制定和實施《行政審批事項歸檔材料及公開方式指導意見》，對15類行政審批事項的歸檔材料及其公開方式作了分門別類的規定，明確了主動向社會公開、對一般申請人公開、對有利害關系的申請人公開、對行政管理相對人公開等公開方式的條件和程序，做到既保守國家秘密、商業秘密和個人隱私，又保障群眾的知情權和監督權。

6、行政執法監督水平提高

制定《重點審查崗位督查辦法》，對許可、審批、驗收、處罰等重點崗位進行全方位監督。針對薄弱環節加強專項監督，五年來開展了包括耕地保護、土地礦產秩序整頓、征地拆遷等在內的20余次專項監督檢查，及時發現和糾正存在問題。發揮行政復議的層級監督作用，五年來收到以分局、縣（市）局為被申請人的行政復議申請45件，審理43件，維持16件，撤銷1件，發出法律意見書5份，對發現的問題予以指出和糾正。自覺接受人大、政協的監督，2006至2009年，辦結人大議案、建議、提案132件，反饋件滿意率為100%。自覺接受人民法院的審判監督和復議機關的復議監督，2006至2009年，應訴行政訴訟和行政復議673件，無一敗訴。

7、履行法定職責能力增強

協調推進資源保護、用地保障和權益維護。2006年到2009年，全市通過土地開發整理補充耕地12.33萬畝，連續13年實現耕地占補平衡；查處國土資源違法案件4319件，涉及土地面積41718畝，追究刑事責任31人。全市供應各類土地8709宗，20357公頃。全市出讓10646公頃，出讓價款17935621萬元，其中，招拍掛出讓面積和價款分別為7007公頃和17030438萬元，分別占出讓總面積和總價款的65.82%和95%；全市共出讓采礦權389個，累計收取采礦權出讓所得（或價款）78866.6038萬元。農村建設用地指標單列，農村土地確權登記發證加快，集體所有土地發證率達到100%；信訪總量呈現總體下降趨勢。干部職工服務意識和服務能力增強，局窗口先后獲得共青團中央授予的全國“青年文明號”，全國婦聯授予的全國“巾幗文明崗”等16項榮譽稱號。

二、《規劃》實施工作積累了豐富經驗，為深入推進依法行政提供了重要啟示

我局五年來的依法行政工作，緊緊圍繞《規劃》確定的轉變管理職能、創新管理方式、規范管理行為的總要求，牢牢把握維護公民權利、約束行政權力、提升服務質量的總原則，目標明確，領導有力，措施嚴密，層層推進，取得明顯成效和不少經驗。

1、四個主要特點

一是領導有力。局黨委從全局高度長遠角度謀劃依法行政工作，從人員配置條件支持等方面強化依法行政工作基礎。儲根榮局長親自擔任“五五”普法領導小組組長，每年都召集會議專題研究部署依法行政工作。《規劃》實施啟動之年，經爭取市編委同意，單設政策法規處，專門負責牽頭依法行政等工作。在全局辦公經費總體平穩下降的情況下，依法行政和法制宣傳工作經費不減反增，從2006年的74.59萬元增加到2009年的107.4萬元，各項依法行政工作都有經費保證和條件保障。依法行政工作機制建設得到加強，形成了法規處牽頭，辦公室、人事處、監察室和機關黨委參與實施的依法行政工作格局。

二是措施嚴密。根據《規劃》要求，結合我市實際，制定了《杭州市國土資源系統依法行政實施意見》，細化了內容、措施和要求。每年都制定和實施《依法行政工作計劃》，有步驟地落實《規劃》任務。2008年8月，在全市系統開展依法行政和“五五”普法中期檢查，表彰了15個先進基層單位和30名先進個人，發現和糾正了存在問題。為確保《規劃》全面落實，制定和實施了《行政執法責任制實施方案》、《實施行政許可工作制度》等49個依法行政工作制度，制定和實施了《機關效能建設八項制度》、《工作效能督查懲戒辦法》等25個廉政效能建設制度，這些制度相互協調配合，形成了促進和保障《規劃》依法行政的較為嚴密的工作制度體系。

三是層層推進。從我市實際出發，突出重點，層層推進，環環相扣。2006年著重梳理行政執法職能，為全面推進依法行政打下基礎；2007年著重清理規范性文件和由我局實施的政府規章，為推進依法行政優化制度環境；2008年著重規范行政處罰自由裁量和推進政府信息公開，實現依法行政工作難點突破；2009年著重實施行政審批事項精細化管理，依法行政工作向縱深邁進；2010年著重開展《規劃》實施驗收和“五五”普法驗收，查漏補缺，總結提高，全面推進依法行政工作。

四是成效明顯。五年來的依法行政工作，基本實現了提升法治意識、完善政策法規、規范權力運行和提升服務質量的目標，取得明顯成效。我局依法行政工作得到了部、省廳和市政府的充分肯定，先后被國土資源部評為“依法行政工作實績突出的市縣國土資源局”，被省國土資源廳評為“依法行政先進集體”，被市政府確定為首批“杭州市依法行政示范單位”，還被確定為全國和省政策法規聯系點。

2、三點工作體會

我局依法行政工作能夠取得一些成效，得益于部和省廳的正確領導，得益于《規劃》的科學引領。同時，我們還有以下幾點體會：

一是，制度建設必須以維護群眾權利為重心。近年來，我局制度建設理念實現了從重行政權力到重群眾權利的轉變，無論是在制度建設項目的選擇上，還是在制度建設內容的設計上，抑或制度建設的調研論證上，都突出以民為先和以民為本，使政策法規在起草階段就做到反映民意，集中民智，全面提升了制度建設質量。實踐表明，運用制度手段推進資源管理方式和利用方式的根本轉變，必然會涉及錯綜復雜的利益關系，只有以維護群眾權利為重心，制度才會有生命力和影響力，才能成為改革發展穩定的平衡器。

二是，依法行政必須以規范行政權力為重點。近年來，我局按照“五個具有”和“五個不發生”的要求嚴格規范行政行為，努力防止不作為、亂作為、濫作為和慢作為，在改進改進服務、提高效率等方面取得明顯收效。實踐表明把規范權力運行作為依法行政工作的重中之重，是依法行政的本質要求。國土資源管理是行政權力較為集中的領域，涉及廣大公民和法人重要的財產權利，是社會關注的焦點，必須牢固樹立制約權力、加強監督、方便群眾、服務社會的管理理念。

三是，訴訟復議工作必須以促進社會和諧為目的。近年來，我局認真做好訴訟復議工作，沒有發生敗訴案件，但我們并沒有把追求勝訴率作為最終目標，而是努力通過訴訟復議工作發現行政管理行為中存在的問題和不足，并認真加以改進，最大程度地維護群眾利益和促進社會和諧。實踐表明，行政訴訟和行政復議作為解決行政爭議的重要形式和必要渠道，其功能在于監督行政機關依法行政，保障群眾合法權益，滿足群眾合理訴求。既要運用法律手段解決問題，又要大力弘揚“和為貴”的傳統文化，努力調節好各種利益關系，正確處理好各種國土資源矛盾。

三、對進一步推進依法行政工作的建議

《規劃》對全系統依法行政工作指明了目標和路徑，產生了巨大的指引和推動作用。建議在總結《規劃》成功經驗的基礎上，制定實施新一輪依法行政五年規劃，在規劃目標、任務、要求和步驟的設計上進一步突出科學性、可行性和約束力。同時，提出以下幾點具體建議 ， 供決策參考。

1、培育資源法治精神

隨著依法行政的深入推進，法治精神和法治文化的培育和弘揚日顯重要。培育和弘揚法治精神和法治文化，比宣傳和實施一部法律法規難度更大，任務更艱巨，具有全局性、根本性和長期性，值得我們全力謀劃、投入和推進。建議新一輪依法行政規劃把培育和弘揚法治精神和法治文化，列為重要目標和任務，要求各級認真研究國土資源法治精神和法治文化的構成要素和基本要求，努力把法治精神、法治意識、法治觀念融入頭腦、指導工作，努力創造“遇事找法、議事依法、決事用法”的法治氛圍，形成具有濃厚國土資源特色的法治文化。

2、完善政策法規體系

加快《土地管理法》修改,健全和完善嚴格的農村土地管理制度，鞏固和提升城市土地招拍掛出讓制度，特別是把土地掛牌出讓這個實踐中行之有效的做法上升為法律規定，使招拍掛制度不因房地產市場的波動而有所動搖。加快制定《征收集體所有土地房屋拆遷條例》，明確土地征收與房屋征收的相互關系，統籌好城市化建設與農民權益保護。加快制定和完善國土資源信息公開、土地出讓合同訂立履行、土地開發整理等方面的法規規章，為解決難點熱點問題提供法律依據。

3、深化執法體制改革

按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》要求，減少行政執法層次，適當下移執法重心；對與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政執法機關實施。要求各級積極探索相對集中行政許可權，提高審批效率，完善審批監督制約機制。要求各級完善國土資源行政程序，行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由，以行政處罰為切入點，全面推進說理性執法。加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。

4、加強法制工作指導

加強對下級特別是市縣國土資源部門法制工作的指導和監督。市縣國土資源部門直接面對社會和群眾，直接擔負發展和穩定，法制工作尤顯重要，國務院專門下發《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對市縣政府及其部門的依法行政工作提出了很高要求。建議指導市縣國土資源部門提高工作人員特別是領導干部的依法行政意識和能力；指導建立完善體現科學民主公開要求的行政決策機制，提高決策質量和透明度；指導做好規范性文件的合法性審查和定期清理；指導做好征地拆遷工作和政府信息公開工作，提高服務水平和化解行政爭議的能力。