完善涉嫌犯罪人大代表強制措施人大許可制度

文◎劉 巖王 艷

完善涉嫌犯罪人大代表強制措施人大許可制度

文◎劉 巖*王 艷*

任何人不得享有特權，“法律面前人人平等”是法治社會最基本的要求。近年來，人大代表犯罪問題日益顯現，嚴重損害了人大代表崇高而又神圣的稱號，但在司法實務中，公安司法機關在辦理人大代表犯罪案件時，往往因受制于法律法規的滯后和不健全，不能及時公正有效處理該類案件，某種程度上使某些人大代表成為特權階層，嚴重損害了憲法的平等保護原則，不利于法律統一正確有效的實施，也不利于人大代表制度的健康發展。

一、人大許可制度存在的問題

我國法律規定對涉嫌犯罪的縣級以上人大代表采取強制措施，必須得到該代表所屬的人大主席團或其常委會許可（以下簡稱人大許可制度）。在司法實踐中，對于公安司法機關提請許可對涉嫌犯罪的人大代表采取強制措施和刑事審判的請求，多數人大主席團或其常委會只是形式上審查公安司法機關的手續是否合法、完備，并且一般都予以許可，但也有的人大主席團或其常委會對公安司法機關的許可請求從實體上嚴格進行審查，并在近年逐漸出現了一些不予許可的決定。從目前司法實踐看，我國有關人大許可制度尚不完善，主要存在以下幾個問題：一是人大許可的性質不明。二是沒有明確的審查許可期限。三是缺乏審查許可次數的規定。四是缺乏救濟措施。

二、完善人大許可制度的建議

目前，我國法律關于人大許可制度的規定過于籠統和原則，缺少詳細明確的具體規定，操作性不強，既給司法實踐帶來了困擾和不便，也有悖于制度設立的初衷。因此，有必要從以下幾個方面對人大許可制度進行規范和完善：

（一）人大許可采取強制措施不應包含拘傳、取保候審和監視居住

《代表法》第30條規定，縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。此處在立法語言上規定不是很明確，導致對所謂“其他限制人身自由的措施”理解不一。按照刑訴法規定，強制措施不僅包含了刑事拘留和逮捕這兩種絕對限制人身自由的羈押型措施，還包括了拘傳、取保候審和監視居住這三種措施。但筆者認為，人大許可采取的強制措施應該只是刑事拘留和逮捕，而不應包含拘傳、取保候審和監視居住。這是因為：從現有的相關規定看，僅強調了刑事拘留和逮捕兩種措施。高檢院制定的《人民檢察院刑事訴訟規則》詳細列舉了對人大代表適用的強制措施，其中只規定了刑事拘留和逮捕的具體程序，對于其他強制措施如取保候審和監視居住等并未規定相應的具體程序。拘傳、取保候審、監視居住并不會影響履行代表職務。拘傳、取保候審和監視居住是一種限制性的非羈押型的強制措施，對人身的限制是非常弱的。根據《代表法》第40條規定，人大代表只有因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的，才暫時停止執行代表職務，對涉嫌犯罪的人大代表采取非羈押型的措施，并不會影響履行代表職務。因此，對于公安司法機關對涉嫌犯罪人大代表采取拘傳、取保候審和監視居住，人大許可的意義不大。

（二）人大許可采取強制措施的審查應是事務性的程序性審查

人大許可采取強制措施的審查應是事務性的程序性審查，主要應從以下三個方面進行審查：一是審查公安司法機關提請許可申請是否合法、有關法律手續是否完備，這主要體現的是程序性的方面；二是審查是否有證明犯罪嫌疑人實施了犯罪行為的初步證據，主要是審查公安司法機關是否明顯沒有證據，是否蓄意報復即可；三是審查一旦許可是否會影響到人大會議或人大常委會議的順利進行，體現的是一種人大自身工作開展的事務性審查，顯然也無需實體性審查。具體而言，即只要公安司法機關的許可提請手續合法完備，沒有蓄意報復，不會影響人大相關會議召開的，人大主席團或其常委會就不應拒絕公安司法機關的申請。

（三）人大許可采取強制措施應為一次許可并嚴格規定審查期限

在案件辦理過程中，對某一犯罪嫌疑人所采取的強制措施不可能一成不變，如由拘留變更為逮捕，甚至由逮捕變更為取保候審的均有可能，是否每一次強制措施的變更都要經過人大許可，法學界和實務界也存在分歧。有學者認為“拘留與逮捕是性質不同的強制措施，對人身自由的限制程度也不同，因此，即使人大許可對人大代表拘留并不等于同意逮捕，因此決定逮捕時還需要再次提請許可?！保?］但我們認為，若每一次變更強制措施均要許可，其間的弊端如工作的繁瑣性、操作的復雜性顯而易見，而強制措施的及時性和有效性以及司法效率必將大打折扣；再則，刑事拘留、逮捕在刑事訴訟中是緊密相聯系的，而且刑訴法對逮捕的證明要求明顯高于拘留，既然人大對于證明要求較低的拘留措施都能許可，那么對于證明要求更高的逮捕更不應存在問題。因此，對于人大已經許可的人大代表變更強制措施時，無需再次提請許可。但是在變更強制措施時，批準或決定機關應當及時報告作出許可的人大主席團或常務委員會。

對人大許可的期限問題，由于《代表法》沒有具體規定，因此，在實踐中，各地做法不一。我們認為，我國刑訴法對公安司法機關的辦案期限、強制措施的適用時限均有嚴格的規定，人大許可制度作為刑事訴訟中的特殊程序，也應當有嚴格的時限要求，而且還應當與刑訴法的相關時限要求相銜接，不得給公安司法機關嚴格依法辦案帶來困難，如法律規定檢察機關對于案件的審查批捕時間是7日，如果人大的許可在7日甚至更長時間才作出，顯然會嚴重影響檢察機關的審查批捕工作。因此，在具體許可時限規定上，應當以刑訴法對具體強制措施實施的時限為參考，確定一個合適的時限。為此，根據刑訴法對拘留、逮捕的期限要求，我們建議：對于公安司法機關提請要求對人大代表采取拘留措施的，人大主席團或常務委員會應當在三日內作出是否許可的決定；對于司法機關提請要求對人大代表采取逮捕措施的，人大主席團或常務委員會應當在五日內作出是否許可的決定。

（四）建立對人大主席團或者人大常委會作出是否許可的決定不服的救濟途徑

公安司法機關對于人大主席團或者常委會作出不予許可的決定不服的，應當有權要求人大主席團或者常委會進行復議，如果對復議結果仍不服的，可以請求上一級司法機關提請上級人大常委會復核。因為根據《憲法》第104條規定和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第44條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議。一旦上一級人大常委會經復核后，作出了撤銷下級人大主席團或常委會的不許可決定，即意味著同意許可，此時下級人大常委會應當根據上一級人大常委會的撤銷決定重新作出許可決定。

同樣，作為被提請的對象即相關人大代表，對于人大主席團或者人大常委會作出許可的決定不服的，也有權要求人大主席團或者人大常委會進行復議，如果對復議結果仍不服的，可以請求上一級人大常委會復核。對于人大主席團或常委會因為對該代表采取強制措施會影響人大會議的正常召開而作出不予許可決定的，在人大會議閉會后，公安司法機關可以以相同的事實和證據再次提請人大常委會；其他情形作出的不予許可決定，公安司法機關除了提請復議和請求其上級機關提請上級人大常委會撤銷該決定外，不得再次以相同的事實和理由要求人大主席團或者常委會對該代表采取強制措施。

注釋：

［1］莫紀宏：《縣級人大不許可逮捕涉嫌犯罪的代表如何處理》，載《人民檢察》2005年第4期。

*北京市通州區人民檢察院［101101］