完善農村社會養老保險基金的運營與監管

江俊

（安徽經濟管理干部學院，安徽合肥 230051）

完善農村社會養老保險基金的運營與監管

江俊

（安徽經濟管理干部學院，安徽合肥 230051）

農村社會養老保險基金積累不僅依靠籌集手段，還必須依靠有效的基金運營來實現增值，才能不斷擴大基金規模，提高支付能力。同時，農村社會養老保險基金的有效管理是農村社會養老保險事業能否健康、安全運行的關鍵。文章在分析了現階段我國農村社會養老保險基金運營中存在問題的基礎上，提出了規范基金運營管理以實現基金保值增值的基本途徑，同時強調建立起科學、合理的監管體系，防范農村社會養老保險基金運營中的風險，確保基金安全運營。

農村；社會養老保險基金；運營；監管

一、農村社會養老保險基金運營中存在的問題

（一）基金的管理不夠規范與完善

社會養老保險基金的有效管理是農村社會養老保險事業能否健康、安全運行的關鍵。長期以來，我國農村社會保險制度是在未立法的狀態下運行，主要借助于社會主義國家政府的公信力與組織能力，這不能不說是政府在政治責任上的缺失。[1]按國際上通行的做法，社會養老保險基金應遵循征繳、管理和使用三權分立的原則，互相制衡，從而保障養老保險基金的安全性、流動性和收益性。目前，大多數地方的養老保險基金是由當地的勞動或民政部門獨立管理的，征繳、管理和使用三權集于一身,缺乏有效的監督和控制，而這些部門又直接受制于當地的政府，當地方政府出現資金周轉困難或因建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農村養老保險基金。因而擠占、挪用和非法占用農民養老基金的情況時有發生，基金的安全得不到保證，從而給整個農村社會養老制度的運行留下極大隱患。

（二）基金保值增值困難

農村社會養老保險是由政府組織實施，采取儲備積累模式的社會保險。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，實現保值增值。”但在實際運營中由于缺乏合適的投資渠道和專業人才，基金經辦機構通常選擇存入銀行。[2]但養老保險從投保人繳納保險費到領取養老金，時間跨度長達幾十年，易受物價上漲和通貨膨脹等因素的影響。實際情況是自1996年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹的因素，農村養老保險基金要保值已相當困難，更不用說是增值。

（三）基金管理規則缺乏規范性和統一性

目前，我國農村社會養老保險的法律制度建設明顯相對滯后，雖然我國政府從上世紀80年代開始，嘗試建立了我國農村社會養老保險制度。但從現階段實際來看，我國專門規范農村社會養老保險的最高層次的規范乃是兩個部門規章，即民政部的《縣級農村社會養老保險基本方案》和農業部的《鄉鎮企業職工養老保險辦法》，其他的主要是地方性法規、地方政府規章和政策的層面上，在運行中，大多是以政策、通知、會議等形式進行落實。農村社會養老保險這樣一個涉及面廣、關系重大、保障主體特別的保障項目，常常需要許多部門和領域的協調和配合，沒有一部較高層次的法律規范而僅憑部門規章這樣低階位的規范去調整，對于許多問題往往會鞭長莫及。這使得各地在推行農村社會養老保險的過程中大多是自行摸索，各行其是。一些地方處于不同利益群體的考慮，以及各地經濟發展水平的不平衡，制定的規章制度存在著強制性不夠、社會統籌和城鄉銜接缺位等諸多問題。[3]由于缺乏全國統一立法的保障，目前全國各地試點的農村社會養老保險制度五花八門，在基金管理上也由于缺乏規范性而漏洞百出，基金違規使用現象時有發生。

二、規范基金運營管理，實現基金保值增值

（一）確定適格的基金投資運營主體

我國農保基金的運營主要建立以政府為主導集政策制定、基金監督和基金經辦于一體的基金管理體系，政府擁有對個人帳戶基金管理和投資的決策權，由政府的基金經辦機構來負責基金的運營，保證基金的安全與實現增值。從我國農保基金投資運營實踐看，承擔基金運營的經辦機構主要有三級，分別為省級經辦機構、設區市級經辦機構以及縣級經辦機構。從效果看，運營的層次超高，效果越好，反之，效果越差。因此，為克服對農保基金低層次運營中管理能力差、基金的獨立性不易保證與基金的規模小等弊端，政府應賦予省級社會保險經辦機構基金投資運營的主體資格是現實的要求，既能降低基金運營風險，保證基金安全，又能實現基金的有效增值。

（二）采用商業銀行托管下的委托管理方式

傳統的委托管理方式就是將基金直接委托給金融機構負責運營管理，以期實現基金保值增值。它有效的克服了自營方式的不足，但由于缺乏監督，這種運營方式也存在受托方為片面追求高效益而選擇高風險的投資品種，也會給基金帶來很大的商業風險。[4]為克服傳統委托管理的不足，我們應當建立在商業銀行托管下的委托管理方式，基金投資運營與監督管理由不同機構負責。受托的專門金融機構負責基金投資運營，實現保值增值；商業銀行負責對基金運營進行監督，確保基金安全；經辦機構負責選擇投資管理人和托管人，淘汰不合格的管理人和托管人，選擇新的管理人和托管人，實現基金安全的前提下收益最大化。

（三）有限度允許基金進入資本市場

近年來有關政策表明，社會養老基金的投資范圍有不斷放寬的趨勢，所以筆者認為應在政策條件和相關投資市場狀況許可的前提下，進行投資資本市場的探索。從投資工具來看，以下投資渠道可供未來我國農村社會養老保險基金投資運用：

國債及企業債券。債券投資同時具備安全性、收益性和流動性它是養老保險基金的重要投資渠道。除了通常的國債，可提供一些特種債券供養老保險基金投資。比如定向農村社會養老保險基金發行特種地方建設債券，按年計息，同時保證收益率不低于物價上漲率。此外，還可允許農村社會養老保險基金投資于大型中央企業的企業債券。

貸款。農村社會養老保險基金可在限定的比例內用于信貸，可少量的對有可靠保證（有擔保）的中等規模以上的素質和效益良好的企業進行貸款。另外，委托商業銀行貸款，委托貸款利率可按市場機制實行自由化利率，利息收益要高于銀行存款利息，但應當委托授權時對貸款期限、貸款用途等方面做出嚴格限定。[5]

新股認購和配售。由于我國的股票市場目前所具有的獨特供求特征，新發行股票上市交易以后往往會獲取到原發行價50%～100%的收益，新股配售是直接向養老保險基金配售一定數量的新股，所達到的效果與新股認購相同。從安全角度來看，新股申購與上市交易差價收益近乎是無風險套利，至少在目前來看，新股上市即跌破發行價極為少見。

不動產投資。隨著經濟的發展，人們對房地產需求日益增強，因而投資于房地產的收益率較高。但是房地產投資是一個連續性的過程，基金投資規模大、投資期長以及基金流動性較差。農村社會養老保險基金可以采取合適的方式將一部分基金投資于不動產，這樣一方面可以分散基金投資的風險，有利于基金的保值增值，另外一方面，也可以推動房地產業的發展，從而促進國家經濟的增長。

股票投資。隨著我國資本市場的不斷發展和成熟，國家可允許一定比例的農村社會養老保險基金投資于股票市場。股票投資收益率較高，但其風險也相對較高，因此，要將基金投資于股票，基金管理人必須是具備專業技術較強的專業人才，并對其進行科學的投資預測和投資分析，不能片面追求投資高效率，從而在盡可能低的風險下獲得較為穩定的投資收益率。

三、加強基金監管，確保基金安全

農村社會養老保險基金監管，是指為了確保養老保險基金運行的安全由國家有關部門、組織和個人依法對農村社會養老保險基金的運行過程所進行的監督管理。在推進農村社會養老保險制度過程中，基金的保值增值是一個關鍵，為了實現保值增值必然要引入市場機制，因此養老金的運營不可避免地會存在風險。盡管現階段我國農村社會養老保險基金基本上都是存入銀行或用于購買國債，基本上談不上基金的投資運營，即便如此，基金的管理也非常混亂，致使有限的基金被擠用、挪用和占用。勞動保障部會同國家審計署、財政部對全國社會養老保險資金進行清查,清查結果表明，十多年來僅基本社會養老保險資金就被挪用達100億元,其中已核準損失2000多萬元。[6]因此，建立完善的監管制度是一種必然的選擇。

（一）確定農村社會養老保險基金監管主體

監管主體是對農村社會養老保險基金的運營管理依法享有監督管理權的國家機關、組織和個人。國家機關主要包括：國家立法機關、有關國家行政機關(社會保障主管機關、財政機關、民政部門、公安部門等)、司法機關、審計部門。對農村社會養老保險基金享有監督管理權的組織有：證券監督管理機構、銀行業監督管理機構、保險業監督管理機構、基金托管人、基金受托人、會計師事務所、審計事務所、律師事務所、有關農民權益保護組織和媒體等。對農村社會養老保險基金享有監督管理權的個人主要是參保的農戶。

（二）明確農村社會養老保險基金監管的內容

農村社會養老保險基金監管的內容主要包括：一是基金的日常監管。基金的日常監管一般通過強化對基金管理人和受托人資格的認定和審批，審核各管理人和受托人提交的財務會計報告、資產負債表、審計報告和精算報告來完成。通過定期的評估和檢查，發現問題及時提出整改意見，同時通過事前、事中和事后監管，及時解決基金運營中存在問題，確保基金安全，提高基金運營效率。二是基金的投資監管。制訂科學規范的基金投資監管規則且加以嚴格實施，注重基金投資規模和結構限制，規定投資方向，規范投資限額與投資組合工具的運用。嚴格審查基金投資決策人員的資格條件，制定投資決策的評價標準，同時限定投資的最低收益率目標。三是對基金投資運營風險的監管。確保基金的安全是農村社會養老保險制度得以健康運行的核心，加強對基金投資運營風險的控制是農村社會養老保險基金投資運營的一項重要任務。

（三）完善農村社會養老保險基金監管體系

1.強化立法監督。作為最高國家權力機關和立法機關，全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會可以考慮設立專門負責社會保障事務的“勞動與社會保障委員會”，以加強包括農村養老保險基金在內的整個社會保障基金的立法監督；

2.優化和整合行政監督。從體制上將養老基金行政職能與養老基金具體事務管理職能徹底分開，具體來講，養老基金的管理事務應由法定的專門機構和組織如養老基金管理局、投資公司等負責，勞動和社會保障部門只對養老基金的運營行使管理和監督職能；

3.完善社會監督，拓寬監督渠道。一是建立一個由農民代表、農民權益保護組織、政府代表及有關專家組成的監督機構，[7]并在農村社會養老保險立法中明確規定其對基金經辦機構的法定監督權，并對監督方式、途徑做出具體規定。二是明確規定參保農戶有權對養老基金的征繳、管理、投資與支付等事務享有查詢、批評、檢舉、控告和要求賠償的權利。三是賦予社會媒體對養老基金的運營進行監督的權利，充分發揮社會輿論的監督作用。

4.建立和完善基金管理專門制度，提高監督效率。一是建立養老基金投資市場準入制度。對養老基金投資運營機構的主體資格、基金的投資領域、審批體制等方面進行明確規定，只有具備法定條件，經過申請注冊程序才能獲得基金的運營管理權。二是建立養老基金專項審計制度。審計部門應定期或不定期地對基金進行有針對性的專項審計，并通過正式渠道及時向社會公開審計結果。三是建立風險準備金制度。風險準備金是由基金投資管理機構提供的風險補償，當基金投資實際回報率低于最低投資回報率時，由風險準備金來彌補。四是完善養老基金司法救濟制度。建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權益受不法侵害時獲得有力的司法保護。[8]五是建立基金預警機制。有關部門或機構應當根據GDP指標、CPI指標、通貨膨脹率及平均工資等國民經濟發展水平指標體系建立科學的基金收支預警模型，確立基金預警線，及時收集有關基金預警信息，以便有關基金管理部門及政府能及時采取相應的調控措施。

［1］左菁.中國農村養老保險法律制度的反思與重構[J].河北法學，2007，(4).

［2］趙建國.農村養老保險制度的反思與創新[J].法學雜志，2004，(7).

［3］王國奇.我國農村養老保險相關立法評價及建議[J].湖湘論壇，2008，(3).

［4］米紅.農村社會養老保障理論、方法與制度設計[M].浙江：浙江大學出版社，2007.

［5］韓玉堂，管誼.中國農村社會養老保險基金投資運營問題探討——以東部沿海省區市場經濟較發達的城郊農村為例[J].中國海洋大學學報(社會科學版)，2004，(4).

［6］張德元.關于擴大基本養老保險覆蓋面問題的思考[J].中國勞動保障報，2004，(8).

［7］張新民.養老金法律制度研究[M].北京：人民出版社，2007.

［8］徐智華.完善我國養老保險立法的再思考[J].河南省政法管理干部學院報，2005，(5).

F840.67

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2010-02-19

江俊（1972-），男，安徽潛山人，安徽經濟管理干部學院講師，碩士，研究方向：經濟法。