稅務稽查工作中存在的問題及對策

宋玲

（1.安徽財經大學，安徽蚌埠 233041；2.廬江縣國家稅務局稽查分局，安徽廬江 231500）

稅務稽查工作中存在的問題及對策

宋玲1，2

（1.安徽財經大學，安徽蚌埠 233041；2.廬江縣國家稅務局稽查分局，安徽廬江 231500）

在“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的稅收征管模式下，稅務稽查在稅收征管中的作用和地位更顯突出。但實踐中稽查工作領域尚存在諸多問題，嚴重制約了稽查效率的發揮。本文將針對上述問題的原因予以分析，并結合安徽省實際提出改進稽查工作效率的具體建議。

稅務稽查；選案；實施；審理；執行

一、當前稅務稽查工作領域存在的主要問題

（一）選案準確率不高

由于選案部門信息采集網絡不健全，渠道不暢通，導致其缺乏足夠的信息資源；此外，稽查信息化利用程度低，計算機選案還處于初級階段，僅限于納稅人報送資料之間邏輯關系上的判斷，而不能根據納稅人的經營管理現狀和歷史信息進行綜合分析，稽查選案基本處于人工為主，計算機為輔的狀態。案源質量不高也進一步影響了稽查的效率發揮。以數據為例：2005年全國共檢查107.6萬戶，有問題戶63.5萬戶，選案準確率為59%；2006年檢查86.11萬戶，有問題戶53萬戶，選案準確率為61.55%；2007年度檢查53.71萬戶，有問題戶36.3萬戶，選案準確率為67.59%。從這些數據不難看出由于選案的不準確造成了近35%的無效勞動。

（二）稽查過程難以深入，查獲率低

實施稽查是整個稽查工作的核心，是依法治稅的實質性階段，直接關系到整個稽查工作的質量高低。但是，目前稅務稽查對案件審查的廣度和深度明顯不夠。

1.稽查面偏窄。2005年度全國稅務檢查面為3.5%，2006年為4%，2007年為5%，實際檢查率遠遠小于可能發生的稅收違法案件率。以筆者所在的安徽省為例，2008年，全省增值稅一般納稅人共57607戶，每月都進行有稅申報的僅占0.56%，增值稅小規模納稅人共申報46.06萬次，其中：零申報22.09萬次，低稅額申報3.89萬次，異常申報率達56.4%；2007年，全省企業所得稅納稅人共7.65萬戶，其中：零申報4.06萬戶，低稅負申報2.38萬戶，企業所得稅異常申報面高達84.18%。數據顯示納稅人異常申報面遠遠大于稅務稽查面。

2.稽查深度不夠。稅款查補率遠遠低于專家估計的稅收流失率。以全國為例，2003年查補稅款292.70億元，僅占稅收總收入的1.44%，而專家估測的稅收流失率為41.92%[1]；2004年查補稅款293.7662億元，占稅收收入的1.2%，而估測的稅收流失率為36.65%；2005年查補稅款285.8629億元，占總稅收收入0.98%，估測的稅收流失率為32.39%[1]。

（三）稽查審理不到位，案件敗訴率高

目前，稅務稽查審理一般只對檢查人員提交的《稅務稽查報告》及其相關材料從被查對象、檢查程序、證據、數字等方面進行審核式審理，然后根據審理結果下達稅務文書，審理質量完全取決于檢查人員的檢查情況，缺乏對納稅人實際經營情況和納稅情況的深入審查，也不能對稽查實施環節進行有效監督。如檢查人員對被查對象進行“放水”，相關稅收違法行為不進行取證，審理人員也無從知曉。另一方面，審理案件如因證據不足出現定性困難，審理往往采用“無罪推定”的原則，偷稅者得不到應有的懲罰。由于審理職能的缺位也導致稅務部門在行政復議中處于被動，案件敗訴率較高。

（四）處罰不到位

嚴厲的處罰有利于發揮稅務稽查的威懾作用，而在實際工作中處罰的力度普遍偏輕，該追究刑事責任的不追究現象大有存在。近年來危害稅收征管犯罪案件在逐步增長，但移送司法機關啟動刑事訴訟程序的很少，這其中有各種內外部因素的影響，如審理人員的素質有限、案件移送程序不夠完善、地方政府的干預、檢察機關對案件移送處理的監督難以有效開展等。

（五）執行不到位

執行直接關系到稽查威懾力的有效發揮。從入庫率看，查補稅款及罰款等名義入庫度很高，達90%以上，但如果將體外循環未入庫的查補收入考慮進去，實際入庫率則不容樂觀。

二、導致稽查效率低下的原因分析

（一）缺乏對稅戶信息的有效監管

1.尚未建立科學有效的稅源管理運行機制，稅源管理質量不高，造成稽查信息采集基礎混亂。主要表現是沒有明確的稅源管理目標，使稅源管理工作步入盲目性的誤區。稅源管理的目標通常包括：掌握稅源的產生、發展及其變化的規律，理清可征稅源的底數，確保征稅努力最大化以及提高納稅人的稅收遵從度等。只有明確了這些，稅源才能得以規范化，稽查工作才能在良好基礎上有的放矢，真正發揮作用。實際工作中稅收管理過于強調申報率、入庫率及一些形式上的規范，忽略了對納稅人的基礎管理，導致稅務稽查工作基礎混亂。

2.內外部協作不夠規范，稅務稽查信息傳遞渠道不暢。從內部看，一方面，納稅人的涉稅資料都保存在征管部門，稽查選案往往得不到較為規范的案源信息資料，致使選案缺乏科學性和準確性；另一方面，稽查與征管部門缺乏溝通。征管部門對征管中發現的問題不能及時向稽查部門移送，稽查部門對檢查發現的問題也不能及時反饋給征管部門，由此造成稽查與征管工作脫節，甚至出現管查相互抵消、阻撓各自職能發揮的現象。從外部看，稽查工作離不開來自金融、工商、公安、司法、房管、計劃等政府職能部門的協作配合。但現實的情況是政府相關職能部門的協稅、護稅功能沒有得到有效的發揮。

（二）稅務稽查內部缺乏有效的監督和制約

1.選案環節存在“想查誰就查誰”的問題。根據《稅務稽查工作規程》，稽查局應當通過多種渠道獲取案源信息，合理、準確地選擇和確定稽查對象，但在實際工作中，計算機選案雖已開發，但由于各部門的涉稅信息不能共享，計算機選案未能發揮真正作用，大多數情況下，選案部門都是根據日常的工作經驗，或結合稅收專項檢查任務，選出案源。選案的來源沒有標準，也就失去了對其監控的基礎。

2.檢查環節存在“想怎么查就怎么查”的問題。目前，檢查實施程序主要法律依據是《稅收征管法》和《稅務稽查工作規程》，但實踐中僅有程序遠不能解決問題。如某一項違法事實的確認具體要取得哪些證據，一個案件必查哪些項目，采取何種方法等都沒有明確規定，檢查人員在工作中具有很大的隨意性，檢查成果的多少在一定程度上取決于檢查人員工作責任心的大小。

3.審理環節存在檢查處理隨意性大的問題。自由裁量權的行使過于寬泛，大案要案缺乏有效集體審議程序。

4.執行環節存在“查后久拖不決”的問題。在執行過程中，一些案件因企業停產、逃走等情況影響執行，且游離于案件管理監控之外。

（三）稽查人員辦案能力有限

1.稽查技術落后。當前稅收違法行為的科技含量和隱蔽性不斷提高，稽查技術落后于納稅人偷逃稅款的技術。從稽查方法上，基本上停留在傳統就賬論賬階段；從稽查手段來看，基本上靠手工方式翻閱企業堆積如山的帳薄，工作效率低下；從技術裝備看，很多稽查部門沒有專門的辦案通訊設備，電腦配置也以硬件為主，軟件不足，且各地之間的裝備水平也有較大差異，這與稽查部門工作要求機動性強以及納稅人會計電算化普及的現狀遠不相適應。

2.稽查手段軟化。從表面上看，國家法律賦予了稅務稽查機構應有的執法權，但在查辦稅案實踐中卻受到極大制約。首先，稅務機關提起的聯合辦案旨在利用公安機關的強制措施彌補自身職權不足，但卻要以公安機關名義進行，由其出具法律文書或采取強制措施，而不能由稅務稽查人員代勞；其次，公安機關提起的聯合辦案，稅務機關則不能依據公安機關對案件的定性直接作出稅務行政處理，還要重新取得相關證據，并依法審理后作出定性和處理。簡言之，稅務稽查機構具有辦理涉稅案件的能力卻沒有強制調查的權力，而公安機關具有強制調查權卻缺乏辦理涉稅案件所必備的專業技能，雙方互相依賴，但聯合辦案又困難重重[2]。

3.稽查人員的數量和素質亟待提高。一是人員數量不夠。目前我國稅務人員總人數中稽查人員比例為13%，與西方發達國家相比明顯偏低，如美國稅務人員中從事稽查工作的比例就達35%；二是人員配置不合理。省、市、縣三級稽查局呈正三角形，缺少應有的人力資源調配機制。以安徽省國稅稽查為例。截至2008年底，全省國稅系統共有稽查人員2327人，占全省國稅人員總數的18.40%。其中：省局稽查局16人；各市局稽查局共有603人，各縣局稽查局共有1708人；從稅源分布情況看，省局重點監控的稅源企業、市局、縣局管理的稅源對稅收的貢獻依次遞減，與稽查人員的分布狀態正好相反。三是稽查人員素質亟待提高。稽查人員中全能型人才較少，專家型人才更是缺乏。

三、提高稅務稽查工作效率的對策

（一）加強稅戶信息監控

1.夯實稅源監控基礎。稅源監控是稅收征管的起點和基礎。當前稅源分布越來越廣，流動性和隱蔽性越來越強，其監控難度也越來越大。建議在稅務機關內部設立專門負責稅源管理的職能部門，制定統一的稅源管理工作流程，理清稅源管理職責，處理好稅務登記等稅收征管基礎環節，準確掌握轄區內納稅人的戶數、地址、經濟類型、經營規模、經營范圍等情況，使各種稅收資料傳遞到位，以便稽查部門針對稅源分布狀況合理調配稽查力量，并為編制可行性稅收稽查計劃及有效選案提供依據。

2.構建協稅護稅信息系統。首先，要在金融交易實名制基礎上，借鑒發達國家經驗，盡快建立起全國統一的納稅人納稅號碼登記制度；其次，完善現有金融法規，要求單位或個人均需憑全國統一納稅識別號開立賬戶，杜絕匿名、假名賬戶，嚴防多頭開戶，禁止賬外交易；再次，納稅人所有與收入有關的活動均須使用納稅識別號碼，并通過計算機聯網匯集到稅務部門，便于稅務機關集中處理并隨時掌握納稅人的收入情況；控制現金交易，推廣貨幣支付電子化，并通過稅銀系統聯網以實施對納稅人資金流動全方位、全過程的管理和監控。

（二）提升稽查工作能力

1.采用先進稽查技術。稽查技術包括稽查方法和稽查手段兩個方面。先進的稽查方法是在稽查中普遍運用各種現代管理的科學方法，如心理學、邏輯學、謀略學等，并將這些方法與查帳法、調查法、分析法等傳統稽查方法結合起來；先進的稽查手段是在稽查中充分運用各種先進工具，包括現代化的計算工具、通訊工具以及交通工具等。（1）改進稽查方式方法。建議采用集約化稽查方式，即在人員統一調配、案源統一管理、檢查統一實施、審理統一組織的“四個統一”前提下，實行分級分類、省市聯動或異地交叉稽查；在檢查方法上應重視資金貨物流向檢查法、生產能力檢查法、逆差套打發票檢查法、電算化查賬方法、項目化檢查法等多種手段的運用。這些方法對于我們審核會計資料的合法性和真實性以及對于偷漏稅行為的定性可以提供寶貴的證據。（2）研發運用稽查軟件。當前要重點研發案源信息管理軟件和電子查賬軟件。案源信息管理軟件是對納稅人申報、征收信息、稅源監控信息、第三方信息進行采集，利用數據模型進行加工、處理，重點是將從外部取得的納稅人交易和收支等數據與納稅人申報資料進行比對，以確定稽查對象[3]；電子查帳軟件以企業的涉稅電子數據為基礎，以稅收的政策法規為依據，將稅務稽查經驗、方法與計算機信息技術相結合，輔助稅務稽查人員完成對不同行業實施稽查的科學高效的信息化查賬工具。

2.提高稽查人員素質。培養造就一支政治素質、業務素質兼優的稽查隊伍是提高稽查效率的核心要素。首先要建立嚴格的稽查人員資格準入制度。建議結合國家稅務總局的執法資格和能級認證制度，明確稽查人員素質標準，堅持逢進必考的原則，通過嚴格的資格認定，將優秀人才選拔進入稽查隊伍之中；其次是要合理配置稽查人員數量。可考慮按照納稅戶數、重點稅源分布、辦案任務等情況，科學、合理地配置稽查人員，增加省級稽查機構力量，保持市級稽查機構力量，大幅縮減縣級稽查人員數，使稽查力量分布與稅收征管的需要相一致；三是建立稽查人員業務等級制度。通過考試和工作實績考核等將稽查人員劃分為若干業務等級，并相應區別其工資待遇，形成權責利統一的激勵機制；四是建立稅務稽查專家人才庫，如電子查帳專家、行業查帳專家等，以提高各類案件的查辦質量。

（三）加大稽查處罰力度

稅收稽查的懲處職能是稅務稽查的基本職能之一，落實懲戒、及時查處稅收違法行為是稅務稽查執法剛性的體現。一是提高針對違法者的查處率，增加違法者的違法風險和成本，控制其違法動機；二是確保對違法者的處罰必須執行到位。在稅務稽查過程中，提高稽查效率的途徑也取決于對稽查結果的處理。稽查部門必須嚴格遵循現行稅法，對違法者的行政處罰堅決執行到位，保證納稅人不遵守稅法的行為得以有效制止。

（四）強化內部監督制約

1.實行首查責任制。對每個案件明確專人負責主查，并由主查人員負責稽查的通知、實施稽查、調查取證及制作稽查報告，保證案件檢查程序合法、收集證據合法、提出的擬處理意見的合法。主查人員須定期向局領導匯報稽查情況，重大涉稅案件由局長親自參與。

2.實行必查項目制。為增強檢查的可操作性，可制定稅務稽查必查項目提綱，列舉納稅人可能出現的偷稅手段及表現形式，以供稽查人員參照。這既從正面指導了稽查人員的具體操作，又增加了稽查工作的透明度。

3.實行案件復查制。對稽查人員查處的案件定期抽取一定比例進行復查，復查的主要內容包括稅務處理決定認定的事實是否清楚，證據是否確鑿，適用法律依據是否正確，程序是否合法，內容是否恰當，是否超越或濫用職權等。對復查中發現的問題及時糾正，并按規定對責任人追究相關責任。

［1］伍云峰.我國稅收流失規模測算[J].當代財經，2008，（5）.

［2］李鵬，白全民.論我國稅務稽查辦案職權行使困境及其完善[J].稅務研究，2009，（10）.

［3］孫玉潔.稅務稽查信息化建設的思考與應用[J].稅務研究，2008，（10）.

［4］潘濤，張凌.構建我國稅務稽查選案體系的探討[J].稅務研究，2008，（8）.

［5］樊行健，等.建立新型稅務稽查立體架構的設想[J]］.稅務研究，2009，（9）.

F810.42

：A

：1672-0547（2010）02-0035-02

2010-02-07

宋玲（1974-），女，安徽廬江人，安徽財經大學財政與公共管理學院在職碩士研究生，廬江縣國家稅務局稽查分局經濟師。