以政策調整深圳人口結構

路云輝

以政策調整深圳人口結構

路云輝

人口結構是制約深圳社會和諧發展的基礎性問題，并直接演化為城市發展對人的需要與人口現有結構間的矛盾。如果不能通過有效的途徑優化人口結構，變人口壓力為人力資源優勢，深圳的人口與土地、資源、能源、環境的矛盾將日益加劇，由這些矛盾引發的社會群體之間的矛盾也將加劇，深圳經濟社會的后續發展將是一個大問題。

一、加快現代產業體系建設，實現人口結構的優化

產業結構與人口結構具有聯動特征。產業結構的優化，會帶來人口結構的優化。現代產業體系具有高科技含量、高附加值和自主創新能力強的特征。建立現代產業體系，有利于調整和提升現有產業結構，完善人口結構，增強對人才的聚集效應，緩解人口壓力，提升深圳的城市承載力，激發深圳經濟社會發展的內在活力。

（一）要以產業升級為基礎，以區域合作為契機，對高勞動密集度、低附加值、低市場占有率，居于產業鏈中下游地位的產業，實現產業轉移，進而帶動人口轉移。

2008年末，深圳初中及以下文化程度的人口占全市常住人口中的比例依然近6成（59.5%）。非戶籍人口中，初中及以下文化程度的人口在470萬人以上，占到70%以上。這些低文化素質的人口與深圳的低端產業、低端消費相互依賴而存在。隨著全國經濟中心城市和國家創新型城市目標的提出，深圳產業結構升級換代的要求日益緊迫，對人口文化素質的要求也不斷提高。大量的低文化素質人口由于不能滿足高端產業發展的要求，必然會成為深圳產業升級的制約因素。因此，通過產業轉移實現人口的轉移，可以一定程度上減輕低文化素質人口的比重，提升深圳人口的文化素質，實現產業結構與人口結構的良性互動。

（二）加大對優勢傳統產業的技術改造力度，保持深圳勞動力供給的相對穩定性，提升人口素質。

深圳是一個年輕的移民城市，2000年“五普”的年齡中位數25.37歲。2008年15～59歲的勞動適齡人口占總人口的88.3%，其中20～39歲的人口占總人口的63.5%。大量的年輕的勞動力是深圳充滿活力的重要因素。深圳要保有這種發展活力，必須保持對勞動力人口的吸引力。傳統優勢產業的技術改造與提升，一方面可以通過對已有勞動力的再培訓提升其技術能力，提升人口素質；另一方面可以通過產業的延續保持勞動力供給的相對穩定性，避免產業與人口的突然斷裂而影響深圳的經濟發展速度。

（三）繼續發展壯大以電子信息產業為主導的高新技術產業，使之成為深圳人才的聚集地。

2008年末，深圳全市各類專業技術人員98.58萬人，其中具有中級技術職稱及以上的專業技術人員為34.38萬人。前者占常住人口的比重僅為11%,后者所占比例更少，僅占3.8%。縱觀北京、上海、天津、廣州等國內城市，由于歷史的沉淀以及高等院校數量上的優勢，人才數量及質量對深圳仍保持較大優勢。而以產、學、研結合為基礎的高新技術產業，既能創造較高的經濟價值，擴大就業，又能聚集受教育程度較高的高素質人才，這部分人才是深圳未來社會發展的重要力量，他們應當成為深圳人才競爭的基礎性力量，深圳應當大力促使其戶籍化，并在科研經費、住房、子女入學等方面給予穩定的政策，解除其后顧之憂。

（四）發展現代金融、物流、服務、文化產業，不僅可以使深圳產業結構更加現代與合理，而且可以使深圳的人才結構、人口結構更加合理和優化。

近年來，深圳人才有流失趨勢，人才優勢降低，這既與我國整體經濟社會的普遍發展，各地加強了對人才的吸引力度有關，也與深圳的人才政策有關。長期以來，深圳的人才理念存在明顯的功利主義傾向，“拿來主義”和“實用主義”盛行，對人才重引進、使用，輕培養、培訓；重自然科學人才、技術人才、專業人才，輕社會科學人才、管理人才、復合人才；重不惜重金的外來領軍人才的引進，輕人才梯隊和本地人才的利用，人才合力和人才生存必需的學術環境無法形成。

在發展現代高新技術產業的同時，大力發展現代金融、服務、物流、文化產業，既可以一定程度上緩解深圳人口的就業壓力，拓寬人才口徑，又可以借以吸引相關專業與技能的人才流向深圳，優化人才生長環境。政策上在積極促進其成為戶籍人口的同時，通過提供培訓、再學習機會、搭建人才交流的平臺、解決人才住房、子女等家庭生活問題等方式，給人才留下來的理由和空間。

二、大力發展社會事業，構建和諧的人口群體關系

社會事業是社會發展的重要途徑。社會事業發展的好壞，不僅關系人口的生活質量，而且關系不同人口群體的相互關系，是社會和諧與人口幸福的重要手段。

（一）深圳人口結構具有風險人口結構的特征。

深圳是一個移民城市，具有風險人口結構的特征。深圳人口可以劃分為眾多的人口群體，各群體有各自的特征和需求。從人口身份來說，深圳人口長期存在戶籍與非戶籍人口兩大人口群體，而且這兩大人口群體多年來呈“倒掛”特點。非戶籍人口在就業、收入、子女教育、社會保障、對城市的認同度等方面與戶籍人口有明顯差異。從人口收入來說，據深圳市于2006年開展的農民工基本勞動保障情況的調查，深圳農民工工資1521.14元/月，而同期的在崗職工平均工資為2925.58元/月。從不同的行業人口群體來說，2008年，在國民經濟20個行業部門中，工資水平最低的是住宿和餐飲業，在崗職工年平均工資為24588元，金融業在崗職工年平均工資為132066元。從不同學歷人口群體的收入來說，初中及以下者平均月薪為1563元/月，高中(含中專)為2119元/月，大專3113元/月，本科為4318元/月，碩士及以上則為7958元/月。從文化認同角度來說，深圳人口結構復雜，既有來自大陸本土各省的人口，也有來自港、澳、海外國家的人口。深圳還是繼北京之后全國第二座匯聚齊56個少數民族的大城市，少數民族人口總量達到60.37萬人。這些人口群體的地域文化、民族信仰各有特色，在文化背景與生活方式上有很大差距。

深圳這樣一種差距大的人口群體結構，不僅會導致人口群體之間矛盾叢生，人口發展風險加大，而且會導致人口發展與經濟社會發展的不協調，影響社會發展的可持續性，因此，有必要通過發展社會事業，縮小人口群體之間各方面的差距，使人口群體之間的關系保持和諧。

（二）政府發展社會事業要突出其特有的公益性質，保證公共資源和服務在不同人口群體之間相對公平地分配。

社會事業是政府應盡之責。政府要盡可能減少盈利的社會事業，適當增加公益性和“準公益性”的社會事業，保證政府提供公共服務的公益性質。政府提供公共服務，開展公共管理要本著促進社會公平的原則，保障不同人口群體能夠相對公平地獲取公共資源，享受公共服務。

在教育方面首先要繼續加大政府投入。按照政府公布的數據,教育占今年預算支出的8.5%左右,而香港去年預算支出中教育所占比例為25%,對比而言深圳對教育的投入太少，因此要繼續擴大教育投入。其次，在剛性執行“1+5”政策的前提下，進一步落實義務教育“雙免”政策，增加免費項目，擴大免費對象范圍，對公、民辦學校實行統一的免費補助標準，保證流動人口群體的子女與戶籍人口子女享有平等的教育權利。最后，進一步加強師資隊伍建設，樹立尊師風氣，切實落實《教師法》，保障教師合法權益不被侵犯。

深圳的衛生事業長期滯后于經濟和其他社會事業發展。以2008年管理人口數1264萬人計算，深圳每千人口醫院床位數為1.58張，明顯低于全國平均水平。每千人口執業醫師1.59名，每千人口注冊護士1.19名，剛達全國平均水平，資源總量不足的矛盾仍然存在。深圳醫療保障發展滯后，居民醫藥費用負擔較重，區域衛生發展不協調，特區內外以及不同人群之間的服務質量、服務水平和可及性差距大。

為滿足人口的公共衛生服務需求，必須發揮各級政府在公共服務和社會管理方面的主導作用，堅持以社會效益為中心，進一步完善體現衛生事業公益性質的財政經費保障機制，改革以藥補醫機制，加強醫療保障建設，積極推進特區內外衛生事業一體化發展，同步發展區域衛生中心和基層衛生網絡。落實基本醫療衛生服務的公益性質。

（三）發展社會組織，拓展不同人口群體的利益訴求渠道。

不同人口群體在對公共服務共有的利益訴求外，還有特定的利益訴求。社會組織是政府與不同人口群體信息溝通的重要渠道。為了更好地掌握和滿足不同人口群體的利益訴求，政府要逐步轉換既是投資者，又是管理者、經營者的多重身份，積極引導社會力量參與社會事業的舉辦，培育和發展一批能夠承載并促進社會事業發展的社會公益性民間組織，通過民間組織的專業化運作，提高社會事業發展的質量。

發展社會組織要體現以人為本與構建和諧深圳的要求。政府要從深圳特有的復雜的人口結構和公共服務的需求出發，利用深圳特區立法權，率先完善社會組織的法律法規。比如，不斷推進社會組織登記管理體制改革，完善向社會組織購買服務制度，培育社會自治功能。擴大社工項目試點領域與范圍，實現政府購買方式由當前的崗位購買向項目購買為主過渡。要加強對社會事業組織的財務監管，實現社會事業組織的規范運作。整合社區各種服務資源和項目，構建跨部門、跨領域社區綜合服務平臺，完善社區服務體系等。

（四）培養社會事業人才隊伍，完善深圳人才結構。

社會事業發展強調奉獻精神、專業性、規范性，這一事業的發展不僅有助于專業化的社會事業人才隊伍的成長，提升社會事業質量，而且有助于完善深圳人才結構，帶動人口綜合素質的普遍提高和城市現代文明程度的普遍提升。

在大力推進社會事業專業人才隊伍的建設方面，要建立科學合理的社會事業人才培養、評價、使用和激勵機制，完善社會事業崗位設置和社會事業人才配置機制，建設具有專業知識和技能的社會事業人才隊伍，完善深圳人才結構。

要特別重視對專業社會人才的實際使用和宣傳，使其為社會各人口群體所熟悉、認可、支持，要充分發揮專業社會人才的作用，使其成為社會各人口群體積極參與城市社會建設的領頭羊。

三、針對深圳復雜的人口結構，分層適度推進深圳社會福利化水平

深圳人口規模大，流動性強，人口群體復雜。戶籍人口與其他常住人口群體之間，黨政機關、事業單位、企業的不同群體之間差異明顯的社會福利，加大了深圳的社會福利、社會保障事業的壓力與處置難度；社會福利市場化、企業辦的做法的加強，加大了人口的生活壓力，降低了城市戶籍對人才的吸引力。因此，應針對深圳復雜的人口結構，在發展適度普惠型社會福利基本目標的基礎上，分層制定切實可行和合理的社會福利政策，為深圳人口發展創造良好的福利環境。

（一）以常住人口為重點，推進社會福利向適度普惠型發展。

深圳在我國的經濟社會發展中走在前列，可以也應該率先由“補缺型”社會福利向普惠型社會福利轉變。但從深圳人口規模和人口群體的現實狀況來說，深圳的社會福利事業只能采用適度普惠型的方式。“普惠”旨在保證社會福利在人口群體之間分配的公平，有利于不同人口群體對深圳的認同度，減少被剝奪感。“適度”則既有益于政府集中主要財力用于城市經濟社會發展，又有益于激發城市人口自我奮斗、拼搏的活力，避免等待政府、社會救助的懶惰心態。

服務對象范圍的大小，是城市社會福利發展水平的基本標志。深圳人口規模巨大，尤其因為缺乏必要的人口準入機制，盲目流入的人口多，這使得深圳適度普惠社會福利只能以常住人口為主，這既有益于擴大社會福利的覆蓋面，又有益于減輕政府的財政壓力。

（二）有針對性地提高戶籍人口的福利水平，形成對人才的戶籍化吸引。

要吸引人才、留住人才，充分發揮現有人才的積極性、主動性，必須改變過去在人才使用上的功利主義做法，通過使其入戶的方式使其在深圳扎根。但就目前人才入戶的情況來看，由于社會福利的市場化發展，除機關單位的戶籍人口群體的社會福利享有特定的政府保障外，大量的戶籍人口的福利水平并不高，尤其是在住房、子女教育、養老等方面沒有特別的政策，這使得入戶對人才的吸引力降低，許多已入戶的人才因社會福利低而不得不選擇離開深圳。因此，要有針對性地提高戶籍人口的福利水平，使人才能夠安居樂業，提升戶籍對人才的吸引。

（三）制定靈活的適用于不同人口群體的社會福利政策。

對常住人口中的低收入人口群體，制定有彈性的最低生活保障標準，并對其提供醫療保險、就業援助、住房救助、教育救助等專項救助。對遭遇生活意外的人口，主要通過組織、協調社會募捐等活動滿足其需求。對老年人口和孤殘兒童等特定人口群體，完善相應的扶持政策，比如，在社會資金創辦福利機構方面，給予稅收減免的優惠。在資金投入方面，由單一的福彩公益金向政府財政預算資金、社會資金等多元渠道拓展。在服務方面，大力發展社區養老服務，構建社區養老平臺；積極推進社區居家養老服務，完善相應制度；引進專業社工，形成以社工帶動義工的方式，在促進養老福利機構社會化的同時，提高相應機構的服務水平。

（作者：深圳市委黨校副教授）