論建設節約型機關的幾個關鍵環節

傅小隨

論建設節約型機關的幾個關鍵環節

傅小隨

建設節約型機關不僅是降低行政成本、提高行政效率的一大途徑，也是公共部門在低碳環保方面率先垂范，為形成資源節約和環境友好型社會作出榜樣的必然選擇。政府及其他公共部門的公務用車、辦公用房和辦公設備等是資源能源的消耗大戶和低效率使用大戶。因此，節約型機關建設既能夠帶來直接的經濟和管理工作效率，更能夠帶來無價的社會效益。但是，如若沒有在關鍵環節上采取強力措施予以推進，節約型機關建設就只能產生一些隔靴搔癢的效果。所以，是否抓住關鍵環節，是判斷節約型機關建設實質和成效的根本點。本文認為，所謂關鍵環節，主要是以下五大方面的工作。

一、正視人性和體制的雙重弱點，杜絕把一切工作都當成形象工程的形式主義工作方式

機關浪費是一個比較普遍的現象，而且歷來遏止的功效甚微。它之所以成為一種難以治愈的常見病，從各國的實際來說，根源在于兩大基本因素。其一是新自由主義經濟學再次采納的人性假設，即把一切正常的社會人假定為有限理性經濟人，他們的共同行為原則是追求個人利益最大化，所有的行動選擇都從這一個角度做出。由于人的理性不是完美無缺的，難免會出現信息失真、計算差錯、判斷失誤和選擇錯誤，因此這個追求只是一種有限理性基礎之上的追求。在交易行為中它驅使人們追求利益最大化，而在機關工作中，利益最大化受到限制，它轉而變為追求個人效用最大化，包括規避責任、貪圖享受、懶惰散漫和事不關己高高掛起等等想法和做法。公職人員同樣是有限理性經濟人，因此追求個人效用最大化是他們共同的人性弱點，使他們不可能像私人老板對待自己的企業和家庭主婦對待自己的家庭那樣對待機關工作。這必然造成機關浪費。既然這是共同性的人性特點，那么制度設計就不能夠建立在寄望所有人都自覺自愿節約的基礎之上，而應該以更細致的工作規范和懲戒措施嚴格約束機關工作行為，比如辦公場所面積和能耗、水耗等等的關系規定,以及紙張、油墨的購買或領用量與使用結果之間的登記、檢查、評比等等。雖然應該進行節約觀念的強化灌輸，但制度本身必須以“人人都可能是浪費者”作為前提來設計。這一理念是否確立和執行，是決定能否建成節約型機關的一個關鍵。

其二是體制本身的浪費鼓勵。這也是我們需要不斷反省并清醒認知的一大問題。形式主義是浪費之源。機關的許多浪費都是因為自己所做的大量無用功造成的，而大部分無用功來源于形式主義的工作方式和內容。我們之所以說體制具有浪費鼓勵的特點，是因為迄今為止我們的體制仍然是一種權力過度集中的體制。權力過度集中必然引導所有的工作都圍繞著權力中心而展開。所有工作部門和工作人員必然都以得到權力中心的認可和獎勵為自己追求的目標，而其前提就是千方百計使自己的工作被權力中心所看見。達到這一目的的最佳途徑則是把自己的工作動靜鬧大，成績凸顯。由于權力中心精力有限，而外圍部門則眾多，所以，想要吸引到權力中心的眼球就需要大動干戈，特別需要在形式上做足文章。工作的實際效果可以淡化甚至不顧，社會和群眾的真實需求也可以不予考慮，做好面上的工作才是最重要的。所以，各地不僅出現了荒蕪的機場、空蕩蕩的開發區、仿白宮和天安門的辦公樓等等，更有靠層層開會表態、層層發重復性文件來表示自己在工作、在服從和在配合的海量虛耗性動作，目的都僅僅是為了讓權力中心知道自己努力工作。因此，連日常的會議、活動、調研和辦公等首先考慮的也都是規格和場景布置而不是實效。如今有一個奇怪現象，進行權力和利益分配的嚴肅的政治性會議經常被當成慶典來辦，會場鋪滿鮮花掛滿彩帶。研究重大工作的會議也經常掛出巨大鮮艷的條幅和彩旗，在一片花的海洋里進行。這種獨特的中國現象，就是體制對浪費的鼓勵使然。體制對浪費的鼓勵還包括支出控制型預算促使各部門盡力做大預算、年終突擊花錢等被戴維·奧斯本和特德·蓋布勒深刻批評過的典型現象。

所以，節約型機關建設并不只是算算小賬這樣的局部問題，其實質折射出深刻的制度和人性背景。節約型機關建設首先必須抓住這些根本問題，探討從根源上促進解決這些問題的途徑，將其與政治體制和行政體制改革緊密結合起來，以求產生真正效果。

二、用預算紅線和明細賬目審查與公開制度遏制機關運行費用虛高，并用標桿比較方法倒逼機關浪費大戶

如果將問題朝向具體方向推進一步，我們可以發現預算控制是至關重要的一個環節。如今，我國的預算管理水平雖然有了相當的進步，但在控制浪費方面卻仍然顯得軟弱無力，這是節約型機關建設的一大軟肋。支出控制型的預算管理理論上說通過細化本來是可以較好達到這一目的的，但是實踐中由于經濟人假設的前提，以及至今仍然是政府自己而不是立法機關管理預算的實際傳統導致其并不能像在發達國家那樣產生法律性約束力，而是經常被任意突破，客觀上卻很少給當事部門帶來什么責任問題。明顯的揮霍浪費、為部門私利所挪用的現象比比皆是。如果政府部門不啟動行政問責，人大不啟動質詢程序，審計結果公布之后事件不了了之，那么節約型機關建設就將失去一個重要制度基礎。

因此，節約型機關建設需要推動立法機關設立相關的預算紅線，對凡因突破紅線而造成損失浪費者堅決啟動責任追究程序。在深圳，生態控制紅線遏制了大量企圖蠶食水源保護地和生態林地的項目投資企圖，即使犧牲一些經濟增長也堅決固守，在所不惜，因而已經基本上制止了這類行為，將整個城市將近一半的土地成功保留下來，成為價值無比的生態屏障。在這里，生態紅線起到了法律的作用。預算就是法律，在立法機關不行使追責職權的情況下，通過信息公開，至少要推動行政問責機制的運行。這一點，紀檢監察部門是可以大有作為的。80年代英國的雷納評審通過一針見血的賬目細查方法挖出了高成本、高浪費的政府部門，并查出了原因，采取了相應措施。我們也可以通過類似的對比方法，把具有可比性的機關工作及其運行成本進行細致分析，樹立節約標干，將嚴重浪費行為通過對比暴露出來，施加解決問題的壓力，直到結果得到改善。

三、建立節約型機關建設評價指標體系，實行按部門計算的行政成本管理目標責任制

從純粹機關內部管理的角度來說，采用一套通用或適合自身特點的節約型機關建設評價指標體系，并實行按部門計算的行政成本管理目標責任制來督促機關節約行動，應當是必須的和有效的。對于一級地方的各類公共部門來說，由黨委和政府設立起來并推動執行的細化考核，各部門都會高度重視并勉力達標甚至奮起爭先。因為這種考核不是自我工作匯報總結那樣光用虛化美妙的言辭描繪就可以向上級展示自己工作成績的。這些精確的量化考核指標都是所謂的“硬杠杠”，又是由專門考核部門加技術部門再加群眾共同評價的。如果黨委和政府認真將其當做評判部門工作人員成績表現的重要內容，它就一定可以發揮重要指揮棒的作用，迫使各部門自己努力查找浪費行為，特別是能耗水耗等大漏洞，并設法進行堵截，同時也會促使機關工作人員注重從日常工作的各個環節上減少浪費，避免使自己成為拖本單位考核后腿的典型。這樣一來，節約型機關建設就自然成效可期。

當然，評價指標設置的科學性顯得十分重要，它尤其要能夠考核實質，督促機關動真格、下狠手降低消耗、提高效率，而不是可以用東堵西漏、面上對付、數字游戲等手法蒙混過關的。如果那樣的話，評價就不僅是無效的，而且其本身就成了形式主義的擺設，平添巨大浪費而不如不做。這要求我們做機關管理工作的部門認真研究機關工作的規律和特點，運用科學先進的評價技術，制定實實在在的評價指標體系。2007年開始試行的深圳市政府績效評估指標體系在四大類一級指標中就設置有行政成本一項，其下設置有3個二級指標，“部門預算支出、財政績效檢查評價、財務收支的真實合法性和效益”等8個三級指標，其中包括人員支出情況和項目支出情況等等。①這些考核指標在實踐中發揮了一定作用，但由于沒有單位標準，考核方法也是本部門縱向比較，應該說，還遠沒有發揮出促進建設節約型機關的功效。換言之，這種考核還不夠精準、不夠硬，還需要更專業、更細化并能夠真正點中死穴的考核體系。

在這樣嚴謹科學的評價指標體系出來之前，可以先從實施建設節約型機關目標責任制入手，將責任人確定為各部門主要負責人，在單位成本約束和縱、橫向比較的基礎上，考核一個目標大數，也可以產生一定效果。

四、重塑機關文化，改變公務消費和職務消費模式

用公款吃喝玩樂、追求所謂高檔次公務享受，雖然是人性弱點的一種表露，也無不是特定機關文化塑造的結果。在官僚制體系中，循規蹈矩、墨守成規是一種文化。等級崇拜、唯上是從也是一種文化。而與此相伴的，最容易生成的還有這種比氣派、比闊氣、比場面、比公務消費的風氣。這是官僚體系之中固有的制度文化。因為在這個體系里面，一切都是在既定運行規則之中按部就班進行著的，沒有暴富的可能性，也不能自由放任，都必須嚴肅認真對待工作。可比較可追求的就是在公務消費和職務消費的范圍之內盡可能提高標準，達到享受效用最大化。這才成為機關揮霍浪費的文化心理之源。如果沒有嚴格硬性的約束辦法，它一定會促使這種浪費向登峰造極的地步發展。所以，節約型機關建設就應該從文化改造入手，盡可能淡化這種風氣的影響，并以積極健康的機關文化覆蓋之，并且要持續不斷，保持良效。

公務消費本來是工作過程中的正常消費，是為工作所必需的購買和使用物品的行為。如果堅持以工作所必須為原則，堅持勤儉節約、艱苦奮斗工作方式，從實效出發只選對的不選貴的，就可以設法降低采購成本，把節約下來的經費用在更重要的領域，特別是改善民生和社會管理等等方面。當年雷納評審中所查出的問題其實揭示出一個重要的秘密：同一只實驗小白鼠某一個部門采購成本為2英鎊，而另一個部門采購成本卻高達32英鎊，足足比前一個部門高出15倍。②這個巨大的價格——成本差異，如果其中沒有腐敗因素的話，就主要是由于公職部門人員不計成本、隨意揮霍行政經費所致，同時也揭示出節約型機關建設所包含的巨大潛力之所在。類似的問題我國不僅同樣存在，相信在某些方面也并不遜色于雷納所查出來的結果。所以，公務消費模式改革是根治機關浪費頑癥的必走道路，這個于80年代和90年代曾經被強調提起的問題，在今天仍然具有顯著現實意義，因為這個任務還遠遠沒有完成。

職務消費通常是指“根據國家公職人員（主要是黨政領導干部）的行政級別的高低，享受不同檔次、以實物分配形式為主的待遇如住房、小汽車、各種通訊工具、勤務人員乃至公務宴請的額度”③等等與職務緊密掛鉤的公款消費。職務消費的特點是以級別高低和權力大小進行，是社會再分配的一種特殊表現。這個特點說明它不完全是按照真實的工作需要來安排的，而是帶有明顯的個人等級享受的色彩，它也是公共部門人員追求職級上升的重要動力。合理安排的職務消費正常情況下是可以理解和接受的。某些情況下職務消費的不合理之處在于，它常常與工作需要脫節太遠，逐漸演變成為一種比較純粹的個人級別享受型消費，發揮著扭曲的導向作用，從而成為鼓勵浪費的機關文化的一個重要組成部分。

從文化和心理的角度看，更高一個等級的消費享受總是在誘惑著下級機關人員，久而久之成為一個定勢或者固定風向，沒有達到上一個等級的人也想通過其他途徑得到高一級別的享受。所以，很多地方的政府機關辦公大樓總是當地最豪華氣派的建筑。這種現象就非常生動地詮釋了這個傾向性。再以配車來說，所謂越級超標配車為什么會成為一個普遍現象，其中的根源也不言自明。在經濟發達地區，權力部門和直接掌握財力分配的部門，配車超標情況已經十分嚴重。普通業務科長們人手一輛中級車已經不是罕見現象。如此計算下來，其行政成本高到驚人地步也就不足為怪了，談論節約型機關建設就成了一句欺騙話。另一方面，公款吃喝之所以占據巨額財政經費，既是公職人員追求口舌享受的結果，也是身份權力炫耀的產物。這說明，機關工作人員價值觀顛倒，榮耀與恥辱的標準也是顛倒的。低碳和環保節約沒有在思想觀念上樹立起來。如果機關文化建設能夠通過持續不斷的影響弱化這種扭曲的價值觀和榮辱觀，把整天在酒樓吃喝視作一種巨大的恥辱，把整天開著公車在奔忙私事卻做不出什么工作成績視作良心不安，那么節約型機關建設就會產生文化保障。從目前昌盛的攀比風氣來看，改變的難度之大超出想象，由此也可見出機關文化改造的緊迫性和意義所在。

五、普及機關物業管理、推廣低碳技術、推進電子政務，走技術節約之路

建設節約型機關還要從技術入手，把先進的管理和科技手段運用到日常的機關運行之中，于細水長流中處處節約、時時節約，把各種消耗和整體機關運行成本降到盡可能低的程度。

其中，在機關普及物業管理是重要途徑之一。目前發達地區包括許多中央機關都實行了物業管理。但許多條件欠佳的地區和中、基層機關還沒有選擇這一做法。機關物業管理是典型的公共部門購買專業服務。這個購買雖然是一筆不小支出，但它的最大好處是清晰可查，消費水平固定，不存在隨意性帶來的“無底洞”現象，和機關自己養人養車養設備做內勤服務相比，更顯節約，并且其廉潔規范的意義和節約意義并存，同時減輕了各部門日常工作的一項細微但卻頗為費神和糾纏精力的大負擔，使機關更能夠專心致志履行自身職能，而不會經常陷于自我服務的瑣碎事務中不能自拔。所以，綜合起來看，機關普及物業管理不僅是合理的，也是非常合算的，是建設節約型機關的一個良好選擇。當然，要想達到這個目的，必須要通過市場手段選擇質優價廉的物業管理企業。

有了質優價廉的專業物業管理，機關就可以運用這個便利渠道大膽采用低碳技術，設法不斷降低各種日常消耗。比如，可以引進蓄冰空調以大大降低電費，節約率可達30%以上。可以引進太陽能熱水設備、照明設備以降低能耗，通過屋頂綠化和其他位置的立體綠化以降低夏季辦公大樓的溫度，減少空調的使用強度和時間等等。在沒有引進物業管理的情況下，這些事務需要機關自己的專職隊伍和人員以較低的效率來處理，而專業物業公司則可以根據機關的服務需求對其進行高效率地實施、檢查和日常維護。臺風大雨時檢查門窗關閉情況以減少損失，每天定時檢查電路電器和通風、供排水管道的運行，特別是下班后電源水源的關閉情況等等，都是節能減排降耗的穩定措施。政府機關在低碳方面的率先垂范將非常有利于建成“生態型政府”，并“逐步把整個國民經濟轉變到生態市場經濟和循環經濟軌道上來”。④

電子政務是機關節約的另一大途徑。無紙化辦公只是直觀節約的方面，而更重要的方面則是其對工作方式和流程的改變，減少了車輛和人員的使用需求，減少了大量的車輛和人員往返運輸過程，降低了公務時間成本，減少了各種手工操作過程中精力的損耗，和由手誤的不規范性帶來的損失，提高了辦事效率，因此也大大帶動了公共管理工作社會成本的下降。目前我國的電子政務總體水平不高，由分散投入、多頭管理、互相封閉和觀念阻塞等原因造成的空洞、形式主義、缺乏精細和實用性開發等問題比較嚴重，電子政務的巨大優越性還很少得到發揮，反而在投入上造成不小浪費。這也更加說明，我國通過發展電子政務建設節約型機關的潛力十分巨大。

注釋：

①深圳市政府績效評估委員會辦公室：《深圳市政府績效評估指標體系》2007年。

②周志忍：《當代國外行政改革比較研究》，國家行政學院出版社，1999年，第58頁。

③黃衛平：《“不拖延一代或者兩代以上”-公職人員職務消費探析》，《深圳商報》1998年7月，第129期《探索》欄目。

④徐汝華：《生態型政府的模式選擇與推進策略》，《行政論壇》2009年第2期。

（作者：深圳市委黨校行政管理教研部主任、教授）