以政府轉型帶動經濟發展方式轉變

卞蘇徽

以政府轉型帶動經濟發展方式轉變

卞蘇徽

轉變經濟發展方式已成為我國最重要的改革戰略，所以從中央到地方都在力推經濟發展方式轉變。但是，我們的政府能有效地推動這種轉變嗎？筆者認為，中國經濟發展方式出現的各種問題與缺陷都與政府轉型滯后有關。政府轉型就是從建設型政府、審批型政府轉向公共服務型政府。政府轉型是國內經濟發展方式轉變的必要前提與根本保證。如果政府不轉型，轉變經濟發展方式就會落空。而政府轉型，需要有正確的路徑選擇。

一、中國經濟發展方式的缺陷與根源

（一）國內經濟發展方式存在的主要缺陷

一是經濟增長過度依賴投資與外需。即在拉動經濟增長的三駕馬車中，投資與出口的作用較大，而消費的作用較小。美國的消費占GDP的70%，中國只占35%。①這使經濟增長缺乏可持續性和穩定性。例如，在投資方面容易出現投資過熱，在出口方面容易受到許多不可預料和突發性因素的影響。李克強在《求是》雜志發表《關于調整經濟結構促進持續發展的幾個問題》指出，長期過度依賴投資拉動的經濟增長是難以持續的。還指出：外需往往受到許多不可預料和突發性因素的影響，其變化不是我們能控制的。所以立足內需是中國持續發展的必由之路。②

二是經濟發展多以低端的制造業為主。這種低附加值的、勞動密集型的制造業，盈利很少，根本沒有可能大幅度地提高工人的工資水平。為什么制造業獲利微薄？郎咸平認為，國內制造企業利潤低的真正原因在于，中國的產品制造業處于國際產業鏈的最低端，是國際產業鏈里利潤最薄的一環。國際產業鏈條有“6+1”環節。“6”是指產品研發設計、原料采購、倉儲運輸、訂單處理、批發、零售。“1”是指制造。國內企業只擁有制造這一個環節，其他6個環節都掌控在國外。顯然這種低端的產業發展模式要以對工人的低薪來維持。

三是高投入、低產出，能源資源消耗大，污染嚴重。國內出現了全方位的環境污染，包括水污染、空氣污染、土地污染，并且污染已經從城市向農村擴散。中國酸雨污染形勢嚴峻，污染程度呈逐年加重趨勢。據最近一項研究指出，中國國內有超過250個城市均受到不同程度的酸雨污染，由此導致的直接經濟損失年平均達到近100億人民幣，其經濟規模相當于中國國內生產總值的3%左右。目前引發農民的群體性事件主要有四方面原因：一是土地征用；二是環境污染；三是移民搬遷；四是集體資產的處置。其中環境污染引發的群體性事件比例還在增多。

四是經濟與社會發展失衡，經濟增長得很快，社會保障、公共教育、公共醫療發展不足，并且社會貧富差距日益嚴重。目前，國內的貧富差距已經逼近社會的容忍紅線，基尼系數已達到0.47。我國城鄉居民收入比達到3.3倍，國際最高在2倍左右③。根據世界銀行的最新報告，美國5%的人口掌握了60%的財富。而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富，財富集中度遠遠超過了美國，成為全球兩極分化最嚴重的國家之一。④

（二）經濟發展方式缺陷與政府轉型滯后有關

為什么貧富差距擴大？是因為政府只注重把蛋糕做大，沒有把蛋糕分好，致使社會貧富差距擴大問題嚴重。而貧富差距擴大就使社會的矛盾與沖突增多，社會對政府的抱怨增多。政府之所以未能履行好公平分配的職能，是由于政府的職能重心是經濟建設，而不是公共服務。

為什么出現了上學貴、看病貴、高房價？這是由于政府職能錯位，把一些本該政府承擔的公共服務職能推向市場，如教育市場化、醫療市場化、住房市場化。其結果是，政府在公共服務上投入嚴重不足，公共教育、公共醫療的投入沒有達到世界平均水平。中國的公共教育經費只占GDP比重的3.28%，低于世界各國5.1%的平均水平，甚至低于發展中國家4.1%的平均水平。教育投入占GDP的4%的目標已提出16年，至今還未實現。

為什么企業長期處于國際產業鏈的低端地位？為什么制造企業難以轉型升級？這個問題有企業自身的原因，有國際競爭的因素，也有政府轉型滯后的原因。由于政府是建設型政府，不是公共服務型政府，所以政府難以為制造企業轉型升級提供良好的公共服務。企業科技創新需要良好的外部環境，而良好的外部環境只能由服務型政府來提供，建設型政府無法做到。

以上分析都說明，由經濟增長模式所帶來的問題、矛盾與沖突都與政府轉型滯后有關。遲福林認為，改革開放以來，中國逐步形成了一個“經濟建設型政府”模式。政府長期主導資源配置，并將掌握的資源主要運用在經濟領域，這使政府充當了經濟建設主體和投資主體的角色。經濟建設型政府有幾個嚴重的誤區：一是政府長期作為經濟發展的主體力量，起主導作用，難以有效發揮市場配置資源的作用，難以發揮企業的作用；二是解決不了政府、國有企業與國有商業銀行的結構性矛盾，致使政企分開一直成為改革的難點；三是重視經濟建設的投資回報，嚴重忽視社會事業投入的巨大經濟、社會效益；四是不恰當地把一些本應由政府提供的公共物品和公共服務推向市場、推向社會。由此導致經濟與社會發展失衡、經濟發展和生態的失衡。這些失衡都與建設型政府模式有直接、內在的聯系。所以從經濟建設型政府轉向公共服務型政府，是中國市場化改革的必然選擇。⑤然而這種轉型一直未能及時進行，致使國內經濟發展方式的缺陷日益嚴重。所以必須加快政府轉型才能推動經濟發展方式的轉變。

二、政府轉型的路徑選擇

政府轉型就是要從經濟建設型政府轉向公共服務型政府；也是從管制型、審批型政府轉向公共服務型政府。政府轉型是一個系統的政府改革工程，需要做好如下事項：

（一）樹立服務型政府理念

“服務型政府”這一概念是中國學術界在對西方政府公共服務理念進行研究的基礎上提出來的。⑥它最初是被地方政府所采用，并對中國地方政府改革產生了積極的影響。例如，2001年以來，國內許多省市提出了創建服務型政府的口號，包括北京、上海、南京、大連、深圳、武漢、蘇州、珠海等城市。從創建城市之多這一點看，中國地方政府廣泛接受了服務型政府理念，并把這一理念用于指導本地的政府改革實踐。

2006年10月，中國共產黨第十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。自此，服務型政府第一次被寫入執政黨的指導性文件當中。2007年10月15日胡錦濤總書記在中國共產黨第十七次全國代表大會的報告中再次把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內容而予以強調。

但是，從我國政府管理的實際看，一些政府人員并沒有真正樹立現代的服務型政府的理念。雖然接受了服務型政府的口號，但在心靈深處并沒有真正接受。一個典型案例是，媒體曝光的某官員對一采訪記者責問道：“你是替黨說話還是替人民說話”。這一責問，很典型的暴露出一些政府官員在心靈深處是把權力置于人民之上。而服務型政府則是把人民置于權力之上。“服務型政府就是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務為宗旨并承擔服務責任的政府。”⑦只有樹立了這樣的理念，才能從靈魂深處把人民置于權力之上。“人民至上”是服務型政府的根基。

（二）轉變政府職能重心，構建公共服務的制度體系

只樹立了服務型政府理念是不夠的，還必須將其變為制度體系。為此必須轉變政府職能重心，即將政府職能重心從經濟建設轉向創造良好的經濟發展環境上。而要創造良好的經濟發展環境，必須構建好公共服務的制度體系。

一是構建好公共服務的政府組織機構。當代公共服務型的政府組織機構有一些重要特征：其一，公共服務部門占相應比重，其機構人員編制較多。其二，決策與執行分開。其三，決策部門是大部制。其四，執行機構是專業機構，數量較多。其五，政策執行（含公共服務機構）主體多元化，除政府機構外，還有法定機構、半官方機構、非政府組織承擔執行職責。目前我們的政府機構還不具備這些特征，需要改革政府機構。例如，十七大以來，從中央到地方都進行了大部制改革，但是還不徹底，如決策與執行分開制度還未真正建立。而決策與執行不分，既不利于科學地制定政策，也不利于有效地執行政策。深圳2009年7月嘗試了決策與執行分開的機構改革，建立了7個委員會——主要承擔制定政策、規劃、標準等職能；18個局——主要承擔執行和監管職能；6個辦公室——主要協助市長辦理專門事項、不具有獨立行政管理職能。這項改革的重要意義是將決策與執行分開制度化了。目前國內大多地方政府仍是決策與執行不分。要真正實行職能有機統一的大部制，需要對深圳決策與執行分開的經驗進行總結、完善與推廣。

二是建立科學與民主的決策程序。雖然我們大力提倡科學民主決策，但卻很難真正做到，因而造成許多錯誤決策與不當的決策。我們需要運用法律程序建立起行政決策的科學程序與民主程序。最有效的途徑是，通過人大立法將公眾和專家參與決策制度化、程序化、規范化，以建立具有剛性制約力的科學民主決策機制。

三是加快社會保障制度建設。社會保障，這是公共服務型政府的最重要的職能。許多國家的經驗證明，社會保障制度是社會發展的穩定器與安全網。政府履行好社會保障職能可以減輕或抑制市場經濟帶來的貧富差距擴大，減少社會的矛盾與沖突。我們要建立廣覆蓋、公共服務均等化的全民社會保障制度，解決好老百姓看病難的問題；解決好教育的公平問題；解決好國民的養老問題；解決好中低收入人群的保障性住房問題。對于民眾抱怨的高房價現象，政府不應該單純地抑制房價，應該建設好中低收入人群的保障性住房制度。世界各地都有許多行之有效的保障性住房的制度與經驗，如香港政府為保證中低收入的家庭有房住，政府負擔了50%的住房。1999年，政府所提供的廉租和經濟適用房高達49%，2004年51%，2009年53%，過半數的房屋都是政府所提供的。重慶正在建構四千萬平方米的廉租屋、經濟適用房，這已充分說明，中低人群的保障性住房問題不是不能解決，而是政府想不想解決。如果把保障性住房問題上升到國家的和諧與穩定、黨的執政地位穩定的高度，就一定會解決好。

四是建立公共財政制度。公共財政是公共服務型政府的職能體現。公共財政的重要標志是將財政支出的大部分用于公共服務，發達國家一般至少把財政支出的70%用于公共服務。目前我們還做不到，其主要原因是經濟建設費用與行政成本這兩項開支，大大擠壓了公共服務資金，致使教育、醫療、社會保障等公共服務的投入嚴重不足。還有，中央和地方的財權與事權關系未能理順，從1994年實行分稅制以來，財力很快從地方政府上移到中央政府，但很多領域卻是中央政府出政策，地方政府出錢。這給地方政府造成了很大的財政壓力，致使地方政府通過土地出讓增加財政收入。有學者認為，中央的財政是“大馬拉小車”；地方的財政是“小馬拉大車”。要改變這種狀況，就需要調整中央地方之間權責配置：其一是中央政府應當向地方放權，讓地方政府擁有更大的財稅權，使得地方政府有足夠的財權來履行公共服務職能。其二是中央政府把一些現在由地方政府擔負的責任也收上來，由中央執行這些政策。在地方層面要改革與完善地方人大對政府財政預算的審查制度、公開制度、預算執行的監督制度。還要建立公共財政預算的評估指標體系。

五是改善經濟發展環境。改善經濟發展環境必須破除一些阻礙經濟發展的體制障礙，例如要進一步改革政府審批制度。目前政府審批事項依然較多，雖然中央與地方都多次減少審批事項，但是對中小企業和民營經濟的限制仍然較多，這些限制都是以行政審批的形式存在著，需要進一步清理與減少。同時需要進一步簡化辦事環節，建立便民、快捷的辦事流程。在減少審批的同時要加強市場監管。許多問題不是由于審批不嚴造成的，而是由于后續監管不到位造成。例如三聚氰胺奶粉問題、地溝油問題，單靠嚴格審批是不能杜絕的，應該通過有效的市場監管來解決。目前食品安全的市場監管漏洞很多，有政策法規不健全的因素，有審批不嚴的因素，還有政府食品監管職能設置缺失、機構設置缺失、執行方式缺失等因素。因此減少審批后要加強這些方面的改革和完善。

改善經濟發展環境，還需要建立起政府、企業和員工共贏的矛盾協調機制。在民主選舉的國家，執政黨為贏得選票，就一定要協調好政府、資方與勞方的關系。因為既不能得罪資方，也不能得罪勞方，兩方的選票都需要。我國政府沒有這種選票的壓力，這致使一些地方政府為追求GDP指標，而過分地討好資方，忽略勞方的利益。正如有學者所批評的那樣，“政府親商有余，親民不足。尤其是為GDP增長服務的地方政府，為了招商引資，過度壓低各種資源價格。許多地方政府和資本的關系過于緊密，往往總是站在資方一邊，拼命壓低勞動者工資和福利水平，而對保護普通勞動者的尊嚴和合法利益則置若罔聞。”⑧令人欣慰的是，一些地方政府已經認識到，不保護好工人的利益，經濟發展環境同樣受到破壞，所以，開始承擔起保護工人利益的職責。今年6月26日，中共深圳市委、深圳市人民政府出臺《關于加快轉變經濟發展方式努力構建和諧勞動關系的若干意見》⑨，這項決定意味著，深圳政府開始承擔起改善勞資關系的職責，如提出構建和諧勞動關系的長遠思路和當前舉措，強調以人為本，把關心人、注重人文關懷作為轉變經濟發展方式的重要內容，并引導企業轉變經營理念，更加注重人性化管理，改變工資偏低、超時加班，重物輕人、少數企業欠薪等現象，努力形成企業和勞動者雙贏的局面。深圳的這項決定意義深遠，希望能取得良好的實施效果。

注釋：

①郎咸平：《誰在拯救中國經濟》，東方出版社出版，2009年，第12頁。

②李克強：《關于調整經濟結構促進持續發展的幾個問題》，見2010年第11期《求是》。

③《內地貧富差距逼近社會容忍紅線》，《經濟參考報》2010年5月10日。

④夏業良：《中國的財富集中度超過美國》，《國家財經周刊》2010年6月8日。

⑤遲福林：《全面理解“公共服務型政府”》，《理論參考》2006年第6期。

⑥程倩：《服務行政：從概念到模式——考察當代中國“服務行政”理論的源頭》，《南京社會科學》2005年第5期。

⑦劉熙瑞：《服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，《中國行政管理》2002年第7期。

⑧鄭永年：《罷工潮與中國的轉型動力》，載《聯合早報》2010年7月6日。

⑨見《深圳市人民政府公報》2010年第23期。

（作者：深圳市委黨校教授）