特區新使命呼喚政府謀劃發展新路徑

張巖鴻

特區新使命呼喚政府謀劃發展新路徑

張巖鴻

胡錦濤總書記《在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會上的講話》中強調“在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的進程中，經濟特區不僅應該繼續辦下去，而且應該辦得更好”，要求“經濟特區要適應國內外形勢新變化、按照國家發展新要求、順應人民新期待，面向現代化、面向世界、面向未來，繼續解放思想，堅持改革開放，努力當好推動科學發展、促進社會和諧的排頭兵，在改革開放和社會主義現代化建設中取得新進展、實現新突破、邁上新臺階”。并明確提出經濟特區未來應該在五個領域擔當起新的使命，繼續“大膽探索、先行先試、發揮作用”。

五個領域的新使命包括：繼續加快轉變經濟發展方式，努力為推動科學發展探索新路；繼續深化改革開放，努力為推動科學發展提供制度保障和動力源泉；繼續加強社會主義精神文明建設，努力為推動科學發展提供良好文化條件；繼續促進社會和諧，努力為推動科學發展營造良好社會環境；繼續推進黨的建設，努力為科學發展、促進社會和諧提供堅強保證。新使命既是深圳經濟特區“取得新進展、實現新突破、邁上新臺階”所不可回避的區域性實踐探索問題，也是我國走中國特色社會主義道路所需解決的全國性事關模式或路徑抉擇的理論建構問題。對此，深圳經濟特區身負重托，責任重大。無須贅言，完成這一新使命需要深圳經濟特區全體建設者的眾志成城和不懈努力，但同樣無庸置疑的是，政府在這一新的歷史使命完成過程中必須始終發揮引領和核心作用。

一、必須從價值層面確立服務型政府理念

胡錦濤總書記要求深圳經濟特區“努力在重要領域和關鍵環節改革上取得突破”，而“重要領域和關鍵環節改革”能否取得突破取決于指導政府運行的是否真的是服務型政府理念。

按照黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》，政府作為社會公平正義的價值體現者、制度設計者，其政策制定、行政層級安排、機構設置、運行程序設定、人力資源配備等都必須在可見、可究、可查、可行意義上真正讓全體社會成員切實感受到其根本利益被尊重、被維護、被保障，而不是只在形式意義上、書面文字里甚或法律條文內被高度關注。因為經過了市場經濟的洗禮、磨礪，當今社會各社會成員的利益訴求更加具體現實，對于政府政策的公平正義感受更加切膚，因此，評判政府行為時更加率直而不加掩飾、更加注重行為而不是動機，并據此形成自己獨立而非被誘導的對政府的信念。正是從這個意義上說，深圳經濟特區政府未來謀劃設計“重要領域和關鍵環節”改革時，貫穿始終及各個環節的不可動搖的價值理念就是服務型政府理念。

二、必須從制度層面堅持社會主義市場經濟的改革方向

胡錦濤總書記強調深圳經濟特區“要堅持社會主義市場經濟的改革方向，抓住制約科學發展的體制癥結”，“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。為此，政府的一系列改革就必須與堅持和完善社會主義市場經濟體制相適應。而要實現二者的兩相匹配，就必須針對社會主義市場經濟體制的特點來設計安排政府行政管理體制的改革重心。

（一）政府必須為公民提供公平、透明、穩定、可預期的制度環境

市場經濟是法治經濟，強調契約、規則、等價交換，強調規則的公平、透明、穩定和行為結果的可預期，為此，政府必須是法治政府，必須要依法行政，必須為公民提供公平、透明、穩定、可預期的制度環境。正如哈耶克所強調，“政府運用強制性權力對我們生活的干涉，如果是不可預見的和不可避免的，就會導致最大的妨礙和侵害。”①因此，政府要保證提供一個一以貫之而非朝令夕“改”的制度環境，即使有“改”，也應是朝社會成員所希望方向的“改”，而不能是朝社會成員所不希望、憂慮甚或恐懼的方向去“改”。比如前段事業單位退休金將向企業并軌大幅下調而公務員退休金改革政策另行制定而引發的爭論和人心惶恐從另一個側面突顯了政府公共政策制定中公平思考的重要性。

（二）政府必須回應社會成員的共性需求

市場經濟強調需求導向，企業會根據市場需求隨時調整自己的產品設計及營銷策略，并為顧客提供突顯個性的差異化產品及服務。因為在消費主義時代，服務必須是量身定做而非批量生產的，服務應與使用者的需要相聯系，而不是考慮生產者的便利。②因此，行政管理體制改革中，政府必須努力回應公民的需求，要從公民角度而不是自身便利角度調整公共產品或服務的提供方式，及其數量和質量。事實上，美國學者戴維·約翰·法默爾早就提醒過，在不知道公共需求總體結構的情況下，專一地只關注完善組織安排以供給某一特殊的政府產品是不會有成效的。③這告誡我們的政府官員們，對于不是社會成員所希望的公共產品或公共服務的提供，純粹的效率改進是沒有意義的，甚至只可稱為是對公共資源的浪費。政府創新的主要源泉應該來自對公民需求的反應。④

（三）政府必須強化監管意愿與監管能力

市場經濟的動力源自市場主體對自身利益的追逐。利益是市場經濟最根本、最原始且最符合人類本性的驅動力。正是在這一驅動力的強力作用下，市場主體會千方百計尋求在既有制度框架下以收益成本比最合算的方式來實現自身利益的最大化。為了能扼制，當然能杜絕更好，市場主體單方面追求自身利益最大化而給其他社會成員帶來傷害，政府的監管意愿及監管能力至關重要。現實中，由政府企業化改革浪潮引發的政府機構精簡、公共服務外包實際上已將政府的監管缺位或不到位問題推到了更加引人關注的地位。而近幾年我國各地頻繁發生的影響范圍不一的各類食品、藥品、環境安全問題事實上不斷提醒政府在轉變政府職能時必須高度關注市場經濟下政府的監管職能配置問題。

（四）行政審批制度改革的實質是要切實給社會成員開放創新空間

市場經濟的活力在于市場主體擁有廣闊的創新空間，政府以禁止性管理方式擔當的是防御性質的被動角色。而計劃經濟體制下，為保證國家計劃的全面精準落實，政府的允許性管理方式客觀上抑制了社會微觀行動主體（包括企業和社會成員）的創新空間和創造積極性。因此，為與社會主義市場經濟體制相適應，政府應遵循邏輯規律，轉變管理理念，加快并完善行政審批制度改革。現實中，雖然目前各地對于深化行政審批制度改革都異常重視，都列為政府的重要改革事項，但這項改革決不僅僅是政府簡化、取消審批事項從而杜絕或抑制權力濫用，當然對于不少地方的政府職能部門，要求它們放棄利益本身已經很難。行政審批制度改革的關鍵是要切實給社會成員開放創新空間。“不審批”不等同于社會成員可以自行啟動原本需要審批的事項，“斷環”設計在很多領域已帶來一系列經濟社會問題。比如，關于網吧的設立問題就曾成為深圳社會的一個治理難題，尤其在深圳的原特區外區域，問題更加突出。

三、必須從規劃層面把握深圳戰略目標間的關系實質

胡錦濤總書記指示深圳經濟特區“面向現代化、面向世界、面向未來”，努力當好推動科學發展、促進社會和諧的排頭兵，這與深圳市第五次黨代會所提出的深圳未來發展目標——建設現代化國際化先進城市完全契合。事實上，2009年初正式實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008～2020年）》早已從國家戰略層面明確了深圳“一區四市”的戰略定位，即“綜合配套改革試驗區、全國經濟中心城市、國家創新型城市、中國特色社會主義示范市和國際化城市”。在“一區四市”的戰略定位中，筆者認為，“綜合配套改革試驗區”是中央賦予深圳的發展利器、手段，“四市”是中央為深圳提出的未來要成就的目標、藍圖。而“四市”戰略目標之間的關系把握顯然對于深圳有效規劃自身的發展、合理配置有限的資源、盡快形成自身的核心競爭力意義非凡。

（一）全國經濟中心城市和國際化城市描述的是城市發展的靜態現狀，是一個結果性表達

如果一個城市的資源集聚力和輻射力的強度和范圍遍及全國，就可稱其為全國經濟中心城市；如果一個城市的資源集聚力和輻射力的強度和范圍擴至一國的疆域之外，就可稱之為國際化城市。而資源的集聚力和輻射力的影響因素眾多，很多非城市本身可控因素的變化，都可能導致城市地位的變遷。雖然城市自身對外部環境的變化保持敏感、前沿追蹤及適時適當調整也異常重要。

（二）國家創新型城市描述的是城市發展的動態潛質，是一個機制性表達

如果一個城市成為了創新型城市，它擁有的是自身的內在能力潛質，它能夠自我學習、自我發展、自我修正、自我完善，從而形成自身的核心競爭力。這種競爭力是動態而非靜態，是主要源于內生而非外注的，因此，它能夠造就城市的全國經濟中心城市地位甚或國際化城市地位，并能將其保持鞏固下去。因此，它是一個城市的魂，是一個城市的根。

（三）中國特色社會主義示范市描述的是一個城市的品德情操，是一個價值觀表達

中國特色社會主義示范市展現的是城市的意識形態導向。它應該體現社會主義的本質，體現共同富裕，體現公平正義。從理論上來講，從國家層面建立中國特色社會主義可行性更強、意義更大，而且更有利于為我國各地的解放生產力、發展生產力提供強大保障，并為各地政府建設中國特色社會主義城市或地區提供前提條件。但在前30年整個國家以“經濟建設為中心”的經濟驅動下，不少地方對于社會主義的本質中“解放生產力和發展生產力”方面做得已比較好、強調的已無可復加，但對于“消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”及“維護社會公平正義”方面卻有許多忽視甚至走偏的地方值得反思探索。深圳有條件有責任在這方面做出自己的貢獻。

四、必須從戰術層面合理設計深圳戰略目標的實現路徑

胡錦濤總書記期望深圳經濟特區“努力當好推動科學發展、促進社會和諧的排頭兵”。而深圳“全國經濟中心城市、國家創新型城市、中國特色社會主義示范市和國際化城市”這四市戰略目標的設計顯然也可理解為深圳“努力當好推動科學發展、促進社會和諧的排頭兵”使命的具體化。固然，“四市”戰略目標間關系實質的把握對于深圳未來發展的整體規劃至關重要，但任何規劃的實現都只有落實到具體的發展路徑設計中才具有現實意義。

（一）深圳戰略目標實現路徑的設計原則

1.政府政策的價值觀必須明確。深圳政府應當以維護社會公平正義和保障市民的基本權益作為自己政策的價值導向。深圳今后在任何時候，在推動建設全國經濟中心城市、國家創新型城市與國際化城市目標時，都要高舉中國特色社會主義旗幟，堅持科學發展觀，以實現中華民族偉大復興為己任，以維護社會公平正義和保障市民的基本權益為根本出發點和考量基礎。

2.政府工作的重心必須突出。深圳政府應當以打造深圳城市強勁有力的動力機制作為自己的工作重心。國家創新型城市成就的是深圳的動力機制。有了它，深圳的未來就掌握在了自己手中，深圳就可以鞏固自身的全國經濟中心城市地位并逐步接近國際化城市目標。否則，缺乏動力機制，或動力機制逐漸衰竭，深圳全國經濟中心城市地位和國際化城市地位的鞏固或實現都可能成為更多取決于偶然性外生因素的不可持續或不可控制事件。

3.政府戰略目標的實現必須量力而行。中國特色社會主義示范市是深圳政府要致力于追求的一個根本目標，但由于國情及市情因素，這一目標的實現路徑只能是分層次分步驟。因為作為一個地方政府，深圳目前無力對所有的在深建設者及其家人提供社會主義本質所要求體現的“共同富裕”及“人民當家作主”權利落實所必須的各項基本生存及權利保障，對此，深圳只能量力而行，而分層次分步驟實現便成了必然甚或唯一路徑。

（二）深圳戰略目標實現路徑的設計重點

按照黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》中所提出的政府職能定位——創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義，結合地方政府應履行的四項具體職能——城市規劃、公共財政、公共政策、政府自身建設，筆者認為，在實現中央為深圳確定的“一區四市”戰略定位中，深圳應充分利用中央所賦予的“綜合配套改革試驗區”工具，按以下思路展開工作。

1.“四市”戰略定位中，建設國家創新型城市應成為深圳未來政府工作的重心。強勁的創新能力有利于深圳全國經濟中心城市地位的鞏固、中國特色社會主義示范市建設的物質基礎積累、國際化城市建設的國際資源市場利用能力提升。

2.建設國家創新型城市中，建設可接納人才的載體平臺是政府的主要任務。第一，企業載體。切實履行城市規劃職能，落實解決城市更新過程的各項政策難題，為增量企業或存量科技含量高企業的引進或擴展解決空間問題；切實提高政府服務企業的工作效率、規程、便利程度，強化電子政府的職能與效率，保證高科技及現代服務業企業有一個良好的營商環境。第二，官方載體平臺。大力加強高等院校、科研院所及各類從事專業技術研究的事業單位建設或擴展其規模，廣建能夠吸納專業技術人才的事業平臺。

3.完善深圳人才吸引的城市魅力。研究建設現實可行且符合科學發展規律的人才保障體系，努力使人才在深圳能夠享受到“勞有所得、住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養、各項基本權利得到公正維護”保障。在目前情況下，戶籍人口的優先保障是關鍵。在企業、事業單位和機關的平衡關系中，應增強企業及事業單位的吸引力，讓更多的人才主動流向創造財富或知識的企事業單位而非政府機關中。

4.政府應致力于完善城市生存環境和質量。要努力建設現代化的基礎設施、優美的城市環境并致力于營造良好的創業安居氛圍等。

5.政府應幫助消除及解決深港合作所遇到的各類制度瓶頸，努力讓香港成為深圳走向國際化的助推器。

6.在可能的情況下，深圳政府可以向中央和廣東省爭取大項目或某些改革發展政策，但打造內功應是深圳政府的主業。

注釋：

①（英）弗里德利希·馮·哈耶克：《自由秩序原理（上）》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1997年，第177頁。

②喬治·伯恩等：《公共管理改革評價：理論與實踐》，北京：清華大學出版社，2008年，第64頁。

③（美）戴維·約翰·法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現代性和后現代性》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第186頁。

④斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯：《網絡化治理：公共部門的新形態》，北京：北京大學出版社，2008年，第28頁。

（作者：深圳市委黨校社會發展研究所副所長、教授）