論我國消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制的完善

陳偉

論我國消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制的完善

陳偉

消費(fèi)者在遭遇消費(fèi)糾紛，與經(jīng)營者協(xié)商無果的情況下，會選擇在有關(guān)部門的調(diào)解下解決爭議，但由于我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對消費(fèi)糾紛調(diào)解制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，致使各相關(guān)職能部門的職權(quán)相互交叉，因此處理糾紛效率低下。為更好地保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，有必要建立由單一機(jī)構(gòu)主持的糾紛調(diào)解制度。

消費(fèi)糾紛；調(diào)解制度；消費(fèi)者協(xié)會

一、消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制及其特點(diǎn)

消費(fèi)是在消費(fèi)者與經(jīng)營者之間進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)活動，是商品流通的重要環(huán)節(jié)，但由于商品交易中信息分布不對稱以及商家在經(jīng)營時(shí)缺乏自律，最終導(dǎo)致消費(fèi)糾紛的出現(xiàn)。一旦出現(xiàn)糾紛，就必須予以解決，目前，我國的消費(fèi)糾紛解決方式主要包括當(dāng)事人協(xié)商，消費(fèi)者協(xié)會調(diào)解，行政機(jī)關(guān)調(diào)解和法院訴訟。選擇糾紛調(diào)解是消費(fèi)者利用最廣泛的維權(quán)途徑。

所謂消費(fèi)糾紛調(diào)解，是指由消費(fèi)爭議當(dāng)事人以外的第三方，為促使?fàn)幾h的解決，對消費(fèi)糾紛雙方當(dāng)事人所進(jìn)行的勸說和協(xié)調(diào)活動［1］267。它是消費(fèi)爭端解決機(jī)制之一，是在不訴諸于法院的情況下，通過中立機(jī)構(gòu)，在我國主要是在消費(fèi)者協(xié)會，工商行政管理部門或其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)下，遵循自愿平等實(shí)事求是的原則，順利解決消費(fèi)糾紛的一種方式，與其他爭端解決模式相比，消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制具有如下三個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）主體身份恒定

消費(fèi)糾紛調(diào)解制度的主體固定由消費(fèi)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者協(xié)會或行政機(jī)關(guān)三方組成，即遭遇消費(fèi)侵害的消費(fèi)者向有權(quán)處理消費(fèi)爭端的有關(guān)組織或機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)其審查符合相應(yīng)規(guī)定后受理，并通知經(jīng)營者在規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)參與調(diào)解活動。在整個(gè)過程中，受理部門必須始終保持中立平衡，不偏袒任何一方當(dāng)事人。

（二）程序簡便易行

在某種意義上，消費(fèi)糾紛調(diào)解類似于民事仲裁，兩者都是在中立的第三方主持下完成的，但前者所包含過程卻更為簡單隨意，消費(fèi)糾紛調(diào)解不以爭議雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議為前提，消費(fèi)者可以隨時(shí)向有權(quán)處理該糾紛的機(jī)構(gòu)提出申請，只要符合申請條件，調(diào)解活動可立即實(shí)施，調(diào)解結(jié)果亦可在短時(shí)間內(nèi)獲知。此外，由于第三方通常是由消費(fèi)者協(xié)會或工商行政管理部門充當(dāng)?shù)模哂泻軓?qiáng)的公信力，因此，達(dá)成的協(xié)議雖不具有強(qiáng)制力，但是在一方反悔不予執(zhí)行時(shí)，可成為尋求司法救濟(jì)的依據(jù)之一。

（三）維權(quán)成本低廉

消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制本質(zhì)上是一種非訟處理制度，相比傳統(tǒng)訴訟爭端解決機(jī)制，其擁有巨大的成本優(yōu)勢。由于整個(gè)調(diào)解過程從申請到受理再到達(dá)成協(xié)議都顯得極為簡便，既無需經(jīng)歷繁瑣的訴訟過程，也無需耗費(fèi)巨大的訴訟成本，不經(jīng)法院審理就可解決問題。因此，消費(fèi)者的維權(quán)成本可以被控制在較低水平內(nèi)，低廉的成本促使消費(fèi)者更加樂于去維護(hù)自己的合法權(quán)益，更加積極地同假冒偽劣產(chǎn)品作斗爭。從這個(gè)意義上講，消費(fèi)糾紛調(diào)解制度確實(shí)是一種非常實(shí)用的爭端處理方式。

二、我國消費(fèi)糾紛解決機(jī)制存在的問題

首先，從20多年來的經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)立法實(shí)踐看，我國市場管理的模式仍以行政為主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)在市場經(jīng)濟(jì)活動中充當(dāng)裁判者的地位，過分強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，忽視其他社會組織對經(jīng)濟(jì)活動的協(xié)調(diào)作用，這種九個(gè)指頭和一個(gè)指頭的分權(quán)管理模式，再加上重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)法律價(jià)值觀的影響，直接導(dǎo)致了對非政府性組織行為規(guī)范的規(guī)定過于原則和簡單，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第32條第4款明確規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會可以對消費(fèi)者投訴進(jìn)行調(diào)解，但此條款表達(dá)頗為原則，既沒有具體規(guī)定消費(fèi)調(diào)解的性質(zhì)、適用程序，也沒有確定調(diào)解的效力［1］268，因此，在具體實(shí)踐中，缺乏可操作性。與此同時(shí)沒有相應(yīng)法律法規(guī)的制約，整個(gè)調(diào)解過程會有很大的隨意性，過程的正當(dāng)性從一定程度上決定了結(jié)果的可接受性，重要的剛性環(huán)節(jié)的缺失，使得整個(gè)調(diào)解過程缺乏說服力。

其次，由于我國在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域存在多頭管理的現(xiàn)象，使得本應(yīng)為整體的消費(fèi)市場監(jiān)督管理權(quán)，被多個(gè)行政機(jī)關(guān)瓜分，如《食品安全法》第4條第3款規(guī)定工商行政部門，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督共同管理食品衛(wèi)生安全。其中，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》的規(guī)定，對無需追究刑事、行政責(zé)任的產(chǎn)品質(zhì)量申訴，根據(jù)申訴人或被申訴人的請求，采用產(chǎn)品質(zhì)量爭議調(diào)解方式予以處理。質(zhì)量爭議的調(diào)解由被申訴人所在地的縣、市級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政部門管轄。負(fù)責(zé)調(diào)解的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門征得申訴人和被申訴人的同意，調(diào)查核實(shí)申訴情況，認(rèn)定有關(guān)事實(shí)［2］。

從以上的法律規(guī)定我們不難發(fā)現(xiàn)，多機(jī)構(gòu)職權(quán)相互交叉的后果必然會造成各部門的職權(quán)被人為地不合理分割，行政執(zhí)法效率低下，反映到消費(fèi)糾紛調(diào)解制度上，則表現(xiàn)為消費(fèi)者維權(quán)時(shí)無法確定申訴的機(jī)關(guān)，因?yàn)橄M(fèi)糾紛可能橫跨產(chǎn)品生產(chǎn)—流通—銷售多個(gè)環(huán)節(jié)，多機(jī)關(guān)重復(fù)管理勢必會造成相關(guān)職能部門分工不明，相互推諉的情況出現(xiàn)，不利于調(diào)解功能的有效發(fā)揮。

第三，值得我們關(guān)注的是，經(jīng)過消協(xié)調(diào)解結(jié)案的糾紛，在大多數(shù)情況下，雙方當(dāng)事人都會自覺履約，但不排除有個(gè)別拒不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的“老賴”。出現(xiàn)這種情況的主要原因是：消費(fèi)者協(xié)會是社會團(tuán)體，糾紛雙方經(jīng)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議并不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，調(diào)解主體即便是行政機(jī)關(guān)，仍屬民事協(xié)議，無強(qiáng)制力，也就是說，調(diào)解協(xié)議最終執(zhí)行主要取決于經(jīng)營者的自覺自愿，經(jīng)營者事前承諾采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，但如果事后反悔，消費(fèi)者和調(diào)解機(jī)關(guān)還是無權(quán)強(qiáng)制其履約，使得協(xié)議最終淪為一紙空文，調(diào)解變得如同鬧劇一般，毫無意義，制度設(shè)計(jì)的缺陷不僅無助于消費(fèi)者維權(quán)，甚至影響到了調(diào)解機(jī)關(guān)的權(quán)威，值得我們反思。

三、完善我國消費(fèi)調(diào)解制度的措施

綜上所述，我國消費(fèi)糾紛調(diào)解制度自誕生之日起，就先天不足，要彌補(bǔ)缺陷，需從以下三個(gè)方面著手：

（一）調(diào)解權(quán)主體單一化

由單一組織即由消費(fèi)者協(xié)會統(tǒng)一行使調(diào)解權(quán)，變各自為政為大權(quán)獨(dú)攬，提高糾紛調(diào)解的效率。消費(fèi)者協(xié)會是政府部門主導(dǎo)發(fā)起、并批準(zhǔn)成立的，由消費(fèi)者代表組成的，對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會團(tuán)體，它的主要任務(wù)是保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，提高消費(fèi)者依法維護(hù)其合法權(quán)益的能力，受理消費(fèi)者的投訴，對投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解。我國消費(fèi)者協(xié)會自1994年成立以來，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，發(fā)揮了巨大的作用，深得消費(fèi)者信賴，“投訴找消協(xié)”，幾乎成為一項(xiàng)慣例，消協(xié)分支機(jī)構(gòu)遍布全國各地，基層組織廣泛，便于消費(fèi)者及時(shí)與消協(xié)溝通，反映情況。因此，由消費(fèi)者協(xié)會扮演指揮者的角色再合適不過了，并且，消協(xié)是社會團(tuán)體法人，屬非營利性機(jī)構(gòu)，與被投訴的經(jīng)營者基本無利益瓜葛，可以較好地保持中立，使得調(diào)解結(jié)果真實(shí)可信有說服力。

（二）調(diào)解制度規(guī)范化

基于程序規(guī)范化的需要考量，通過法律手段固定調(diào)解過程，是完善糾紛調(diào)解制度的必由之路。通常認(rèn)為，程序的正當(dāng)性和可預(yù)測性保證了處理結(jié)果的正確性和適法性，我國消法只簡單規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會擁有調(diào)解糾紛的職能，卻無相關(guān)程序規(guī)范可以遵循，因此，制定消費(fèi)糾紛調(diào)解程序規(guī)范就顯得尤為重要，該規(guī)范可參照《仲裁法》的有關(guān)法條，在機(jī)構(gòu)組成、人員設(shè)置、調(diào)解具體程序、調(diào)解協(xié)議效力方面作出詳細(xì)規(guī)定，以便有法可依。

目前，我國某些地區(qū)已經(jīng)開始了積極的嘗試，并取得了良好的社會效果，如四川省通江縣通過在消費(fèi)者協(xié)會內(nèi)部設(shè)立消費(fèi)調(diào)解委員會的方式協(xié)調(diào)糾紛的解決，經(jīng)過不斷摸索業(yè)已建立起一套行之有效的制度模式：一是強(qiáng)化基層消費(fèi)維權(quán)組織建設(shè)，設(shè)立由專人負(fù)責(zé)的消費(fèi)調(diào)解庭，其所聘人員均經(jīng)驗(yàn)豐富、作風(fēng)正派；二是完善各項(xiàng)規(guī)章制度，做到有法可依，有法必依。截至今年4月底，短短10個(gè)月時(shí)間，通江縣消保委人民調(diào)解委員會共受理案件103件，調(diào)解成功98件，調(diào)解成功率達(dá)到95%，履約率達(dá)100%。

（三）調(diào)解協(xié)議法律化

協(xié)議具有強(qiáng)制效力是完善調(diào)解機(jī)制的核心內(nèi)容，否則整個(gè)調(diào)解過程，將因?yàn)闊o法執(zhí)行而喪失意義。調(diào)解協(xié)議從本質(zhì)上屬于民事合同，根據(jù)合同法的相關(guān)理論，只要合同雙方在平等自愿的前提下作出符合法律規(guī)范的意思表示，且這種表示不違法其內(nèi)心真實(shí)的意志，那么該協(xié)議即為有效，對雙方當(dāng)事人都有約束力。這一論斷業(yè)已得到最高人民法院的首肯，最高法早在2002年便以司法解釋的形式予以了確認(rèn)。基于消費(fèi)者協(xié)會的性質(zhì)，調(diào)解的專業(yè)性和調(diào)解人員較高的素質(zhì)，賦予消費(fèi)糾紛調(diào)解協(xié)議以適當(dāng)?shù)姆尚Яκ欠戏ɡ砗头梢?guī)定的。如按照2009年1月1日起開始實(shí)施的《四川省人民調(diào)解條例》規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)，一方當(dāng)事人毀約，另一方當(dāng)事人可以向有權(quán)機(jī)關(guān)請求處理或向人民法院起訴。其中，第32條明確載明：“以金錢、有價(jià)證券為給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人不履行的，另一方當(dāng)事人可以向人民法院請求支付令。”這使得調(diào)解協(xié)議履行難，反復(fù)調(diào)解、糾紛久拖不決的現(xiàn)象得到了根本遏制。

總之，消費(fèi)是生產(chǎn)目的之所在，是生產(chǎn)者、經(jīng)營者獲取利益的原動力，沒有消費(fèi)就沒有生產(chǎn)。切實(shí)維護(hù)好消費(fèi)者的合法權(quán)益，努力建立良好的生產(chǎn)經(jīng)營秩序，是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，符合建設(shè)社會主義和諧社會的基本要求。

[1]金福海.消費(fèi)者法論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[2]胡學(xué)軍.現(xiàn)代消費(fèi)糾紛解決機(jī)制之完善[J].商場現(xiàn)代化，2006（2）.

C915

A

1673-1999（2010）09-0076-02

陳偉（1984-），安徽銅陵人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)（安徽蚌埠233041）法學(xué)院2008級碩士研究生，研究方向?yàn)槭袌鲆?guī)制法。

2009-12-27