相關情況規則中的實際控制效力研究——從國際法院司法判例角度

張衛彬

（安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030）

迄今為止，世界上多數海洋邊界爭端尚未解決。長期以來，公平原則作為一般國際法，并沒有規定可預期的劃界規則；而且，由于國際法院在裁判劃界案件的過程中一度表現的過度靈活性更是提高了持“等距離原則”主張的反對者批評的聲音。但實際上，國際法院一直努力使得公平原則向著確定性方向演進。尤其在2001年卡塔爾訴巴林海洋劃界與領土爭議案中，國際法院正式提出了“公平原則及相關情況規則”（equitable principles/relevant circumstances rule）。[1]111此后，在2002年喀麥隆訴尼日利亞陸地與海洋劃界案[2]441、2007年尼加拉瓜訴洪都拉斯領土與海洋爭端案[3]，以及在2009年羅馬尼亞訴烏克蘭黑海劃界案中又相繼確認了這一具體規則及其適用方法[4]。與此同時，國際法院在海域劃界過程中涉及領土主權歸屬的“雙重性爭端”時，將實際控制的效力視為適用公平原則時需要考慮的一種“相關情況”。顯然，這對海洋法發展與各國海洋維權實踐的影響，以及對存有同鄰國海域劃界爭議的國家的借鑒作用，值得高度關注和進行及時、深入的法理評析。

一、實際控制在領土爭端和海域劃界中的效力

實際控制是指一國對爭議領土和海域必須采取切實的措施實施有效的控制，而非僅象征性或宣示性地主張其主權或主權權利。它在領土和海域爭端中的效力最早可以追溯到1928年帕爾馬斯島案。在該案中，仲裁員胡伯認為，雖然早在16世紀西班牙就發現了該島，但是它并未有效行使權利，而荷蘭自1677年起持續地實際占有該島，并在關鍵日期1898年兩國發生爭端時依然如此，因此，判帕爾馬斯島為荷蘭所有。而且，胡伯依據時際法指出，權利的創造和權利的存在并非同一概念，西班牙的“發現”只產生初步性權利，而在其后相當長的時間內沒有有效行使國家權力，因而不足于證明其主張的合法性。[5]54

隨后，常設國際法院在1933年“東格陵蘭島案”中，提出了有效統治理論。即有效統治必須滿足兩個條件：一則，實施國家主權的目的和意愿；二則，國家行為的表現。[6]45就后者而言，需要符合四個條件：和平、持續、實際、充分。在該案中，常設國際法院明確界定實際控制是國家行為的一種具體表現，并一再強調，“發現”一塊領土僅產生初步權利，必須經過相當長時間持續、和平的實際控制才能產生主權。

聯合國國際法院成立后，借鑒了既往司法判例中島嶼主權確認的基本規則及適用方法，在有關的個案中，一再強調實際控制的效力。如1953年英國訴法國明基埃和埃克荷斯群島案中，由于國際法院難以通過國際協議判斷其主權歸屬，就將重點轉移到雙方過去行使主權行為的層面。國際法院認為，自19世紀以來相當長的時期內，英國對這兩個島嶼進行了有效行使國家權力行為，包括行政管理、司法管轄等。因此，國際法院全體法官一致判決，這些島嶼的主權屬于擁有實際控制權的英國。[7]31-32

晚近以來，國際法院在解決有關陸地和島嶼主權歸屬案件上已經初步確立了一套具體的規則和一般程序。首先，國際法院分析有關領土在爭議發生以前是否有令人信服的證據證明其主權的歸屬。如果經證明存在確定的主權所有者，則不論實際控制權在任何一方。如在2002年喀麥隆訴尼日利亞案中，國際法院根據占領地保有法律（Uti Possidetis Juris）判定，它們過去的殖民地宗主國英國和法國已經通過1931年亨德森-弗勒瑞爾換文（The Henderson-Fleuriau Exchange of Notes of 1931）確定該區域主權歸屬于喀麥隆，從而駁回了對爭議地區擁有實際控制權的尼日利亞的主張。[2]454-458在該案中，尼日利亞對相關區域的實際控制，以及是否長期、和平與公認的占領已經不是本案的劃界關鍵，因為1931年亨德森-弗勒瑞爾換文已經將兩國的邊界完整地確定了。

實際上，國際法院在以往的判例中存在以殖民邊界條約作為依托進行判案的例證。甚至，國際法院將一些未經批準的條約賦予法律性功能。如在2001年卡塔爾/巴林海洋劃界與領土爭議案中，國際法院在判決卡塔爾對祖巴拉擁有領土所有權時認為，條約已經簽署，雖未經批準，仍構成當事方在簽署時明確的意思表示；并且，卡塔爾酋長當年在祖巴拉的行為可以視為其在自己的領域內權力的行使。[1]68-69顯然，由于對未經批準的條約效力的認定，法院才有可能避免一個棘手的問題，即在《聯合國憲章》生效以前，以武力方式占有領土所引發的國際法上的領土所有權問題。由此可見，國際法院在有關個案中，賦予殖民條約或未經批準的條約以法律效力，其意在涉及領土主權的至關重要的因素是穩定原則，從而不去破壞長期以來當事國所形成的領土的處置格局。這在占領地保有法律中得到了具體體現。雖然，國際法院的判案依據是難以令人信服的，但這種趨勢值得對存有類似領土主權爭議的國家密切關注和深入研究。

其次，如果國際法院對所涉領土在爭議發生前未能通過審查有關的國際協議進行確權，則對當事國所提供的對爭議領土有效行使國家權力的證據進行比較，以確定主權歸屬。如在1953年英國訴法國明基埃和埃克荷斯群島案中，與法國提供的證據大部分是初始性證據相比，英國除了提供中世紀的初始性證據外，更多提供了其實際控制的證據。值得注意的是，國際法院以爭議領土的有效統治理論作為判案依據，并且將爭議領土判給擁有實際控制權的當事方的新近趨勢日益明顯。

如在2002年印度尼西亞和馬來西亞的利吉丹島和西巴坦島案中，國際法院在比較雙方提交的有效統治證據以后認為，印度尼西亞并沒有有效的證據以證明其前宗主國荷蘭及本國海軍曾在這兩個島附近進行過巡航；相反，馬來西亞不僅在該國的國內法中明確提到了利吉丹島和西巴坦島，而且其對這兩個島嶼進行了有效的管理，因此最后國際法院將它們劃歸給擁有實際控制權的馬來西亞。

在2007年尼加拉瓜訴洪都拉斯領土與海洋爭端案中，對位于該爭端區的博貝爾礁、薩凡納礁、羅亞爾礁和南礁等島礁的主權問題，國際法院首先得出的結論是：無論是洪都拉斯還是尼加拉瓜，都未能證明此前自己依照占領地保有法律而擁有對這些島礁的所有權。法院進而通過查明在其獨立后行使有效管轄情況，認定這些島嶼的主權屬于洪都拉斯。[3]62因為有證據顯示，洪都拉斯已在這些島礁上適用并實施了其刑法和民法，管轄了移民事務、漁業活動和建筑活動，并行使了其在公共工程方面的權威。

在2008年的馬來西亞訴新加坡案中，國際法院根據新加坡在白礁島的實際控制活動，包括插上軍旗、大興土木、在附近海域巡邏等，宣示新加坡對該島的主權；相反，盡管馬來西亞首先“發現”該島嶼而享有初始權利，但其在過去100年并沒有開展相應的主權活動，因而判決主權歸新加坡所有。[8]顯然，在該案中，新加坡實際控制的效力優于馬來西亞歷史性“發現”的權利，再次體現了1928年帕爾馬斯島案所確立的“時際法”原則。

最后，關鍵日期成為各方實際控制效力的重要考慮因素。一般來說，關鍵日期對邊界問題和領土問題有著重要關系。關鍵日期理論強調權利的固有性，在確定關鍵日期后，無論其后各方的行為如何，都不能改變先前的權利狀態。在2009年黑海劃界案中，雙方的行為如石油和天然氣開發、捕魚活動和海軍巡邏等實際控制活動是否可以作為劃界的“相關情況”考慮的因素，成為爭議的焦點。烏克蘭認為，國家在相關區域活動可以作為一個相關情況考慮，如在1993年、2001年和2003年它在其所主張的大陸架和專屬經濟區頒發有關石油和天然氣開發許可，羅馬尼亞在2001年前并未表示任何反對。但是，羅馬尼亞認為，作為一項法律原則，有效性和國家活動并不構成劃界考慮的因素。而且，三份許可證之中有兩個是在1997年補充協議簽署的關鍵日以后頒發的，羅馬尼亞對此不斷地表示反對。因此，雙方并不存在一種默契，烏克蘭所提到的有效性并不能否定一條“事實上存在的線”。至于烏克蘭報告的漁業活動和海軍巡邏，同樣是在1997年關鍵日期以后作出的，這些均應與劃界目的無關。[4]58-59對于兩國的這些爭執，總體上，國際法院依據關鍵日期理論支持羅馬尼亞的主張，雖然在劃界過程中考慮了這些“相關情況”，但最后并沒有調整臨時等距離線。

但是，在具體的個案中關鍵日期的確定往往并非易事。為此，國際法院在1953年英國訴法國明基埃和埃克荷斯群島案中強調，法院決定關鍵日期不應排除各方后來行為的考慮，除非其目的在于改進有關各方的法律地位。在1967年阿根廷和智利邊界案中，法院指出，在本案中關鍵日期并沒有多少價值，而且法院已經審查了所有證據，而不問這些證據有關行為的日期，顯然，在該案中，法院假定關鍵日期僅是簡單地關于對證據的認可與否，并非作出裁決的實質考慮的因素。[9]150由此看來，關鍵日期并非國際法院在確定主權歸屬的惟一因素，僅是審慎地予以考慮的重要因素。換言之，即使確定了關鍵日期，有關各方的前后行為均應一并考慮。

概言之，國際法院根據“陸地主宰海洋”原則，在涉及解決爭議領土主權時，國際法院判案大致步驟如下：首先通過考察爭議領土在該爭議發生以前，各方是否有確切國際協議證明其已有主權歸屬，即使一些國際條約存在瑕疵法律行為；如果經考察具有確切的證據證明了其主權的歸屬，則不管現在領土由任一當事方實際控制，爭議領土應當歸屬于合法權利所有者；否則，國際法院依據有效統治理論界定爭議領土的最終歸屬。

二、實際控制的證據問題

證據問題關涉到領土主權的歸屬。國際法院在有關個案中，確立了一套證明力的具體規則，即國際協議證明力優于實際控制證據證明力，實際控制證據證明力一般優于初始性證據證明力，官方行為證明力一般優于私人行為的證明力。國際協議包括生效的國際條約、未生效條約、臨時默許協議等。實際控制的證據一般包括行政管理和司法管轄等行為，如立法行為、官方巡航等行為。初始性證據則涵蓋“古代權利”、“最先發現”、傳統漁業活動等。與私人的漁業活動、居住等私人行為相比，官方的行為包括立法、升旗、設立主權碑、設立行政機構，等等。具體而言，這些證據比較規則可以從以下國際法院及其前身常設國際法院的有關個案中得以體現。

1.國際協議證明力優于實際控制證據的證明力。國際法院在既往的司法判例中，一直將國際協議的證明力置于優先的地位。國際法院的這種判案的依據源自于1933年東格陵蘭島法律地位案。在該案中，常設國際法院認為，如果一國不能提出更具優越性的主張，那么法院將不得不信服于即使是很少領土主權的實際行使，即確立了比較證據證明力規則。對于東格陵蘭島的法律地位，挪威認為，在格陵蘭島非殖民化地區應當屬于無主地，并指出本國人在該島東海岸一直享有捕魚和狩獵等歷史性權利，以及探險者和部分挪威人也在此沿岸定居。同時，挪威強調在有關的商業協議中格陵蘭島并非地理意義上的概念，它實際上僅指丹麥所實際控制的西海岸區域。但是，根據“誰主張，誰舉證”原則，挪威并沒有提出令人信服的證據。

與之相反，丹麥則詳細地從一些國際協議、相關的立法和司法行為以及日本和意大利等他國承認等角度論證了其對整個格陵蘭島享有主權。常設國際法院在考慮了兩國提交的證據以后，還重點對1814-1819年兩國結盟期間所達成的協議及其后的雙邊協議進行了分析，得出了如下結論：挪威在結盟期間及其后協議中曾承諾不對丹麥對格陵蘭島的全部主權提出異議，根據禁止反言原則，丹麥取得了該島的全部主權。[6]45-49

晚近以來，國際法院在有關陸地和島嶼主權爭端案中，繼續遵循了1933年東格陵蘭島案所確立的相關規則進行判案。如1994年利比亞和乍得領土爭端案中，國際法院確定1955年條約對兩國的邊界進行了明確規定，從而排除了無主地、有效統治等國際法原理在本案中的適用。在2001年卡塔爾訴巴林海洋劃界與領土爭議案中，在涉及哈瓦爾群島的主權歸屬問題上，盡管卡塔爾提供了地圖證據，包括各國制作的地圖（如比較可信的英國作戰地圖），都證明了卡塔爾對該群島具有歷史性權利，而且許多歷史文件也確認了這一權利。但是，國際法院在最后的判決中并沒有提到這些地圖證據，并認為1939年英國的決定具有法律效力，從本質上是正確的。在2002年喀麥隆和尼日利亞陸地與海洋劃界案中同樣如此。國際法院最后以13票對3票判決巴卡西半島（Bakassi Peninsula）的主權已經由1913年的《英德協定》確定，其應歸屬于喀麥隆。[2]455-456

2.實際控制證據證明力一般優于初始性證據證明力，官方行為證明力一般優于私人行為的證明力。根據時際法原則，在18世紀后半期以前，“發現”就具有初始性權利，但此后國際法開始要求“有效占領”。即一國對于“發現”的領土必須進行和平、持續的實際控制，包括立法、行政管理等行使主權的行為。如在2002年印度尼西亞和馬來西亞利吉丹島和西巴坦島案中，印度尼西亞聲稱其漁民曾在這兩個島附近進行傳統的漁業活動以及提及過去荷蘭和印尼海軍船舶在該地區進行巡航的事實。但是，國際法院認為，一方面，由于這些海軍活動次數有限，且不能就此推斷出印度尼西亞對于這兩個島嶼具有主權以及對其附近水域享有主權權利；另一方面，如果漁民的捕魚活動不是基于正式的規章制度或以政府權力的名義加以進行，就不能視為有效的官方管理行為，而屬于私人行為。與之相比，馬來西亞不僅在其國內法中明確提到這兩個島嶼，而且它在該島上進行了有效的實際控制活動，包括1930年前后一些證明由馬來西亞管理當局解決島上的海龜蛋采集爭端的事件以及其后的當局根據1930年土地法令宣布西巴丹島成為鳥類自然保護區的事實等。[10]

顯然，在國際法院看來，印度尼西亞所提出的證據不足于證明其擁有這些島嶼的主權。而馬來西亞的相關實際控制活動具有立法和行政性質，屬于主權宣示行為。不過，國際法院的這種判案部分依據是令人費解的。實際上，在1953年英國訴法國明基埃和埃克荷斯群島案中，國際法院曾公開宣稱：一國國民的私人存在可能意味著或涉及該國的先占，對位于兩國邊界的土地，這種私人行為尤為重要。[11]9由此可見，國際法院在新近的司法判例中，其對私人行為證明力的態度發生了變化。即盡管國際法院承認對于一個地方或島嶼的“發現”是事實問題，公共代理人或私人均可。但它強調私人行為應經過一國政府的正式授權或對該私人行為進行追認，才能成為其取得主權的明確證據，否則，當事另一方實際控制證明力將優于純粹的私人行為證據。無疑，這說明了國際法院對于實際控制效力的日益重視，相對減損了歷史性證據的效力。

綜上所述，國際法院在司法實踐中初步確立了一套證據規則，并強調國際協議在解決領土爭端中具有優先的證明力。但是，國際法院的觀點在當事國以及國際法學者間存在較大爭議。這說明該規則雖然初具雛形，但有時存在矛盾與反復（如地圖和殖民管轄措施的證明力等），仍不成體系，需要進一步在司法實踐中予以完善。

三、對中日釣魚島嶼爭端解決的啟示

釣魚島列嶼自古以來就是中國的固有領土，這是無可爭辯的事實。根據最新史料清朝《浮生六記》記載，1808年，沈復經釣魚島赴琉球途中，對釣魚島周邊情形及方位進行了詳細描述，這比日本宣稱古賀辰四郎在1884年發現該島的時間早了76年。根據國際法中的“先占原則”，該島嶼主權理應屬于中國。但不可否認的是，日本目前實際控制釣魚島列嶼。與中國的外交聲明和國內立法相比，長期以來，為了達到占有釣魚島列嶼的目的，日本采取漸進蠶食的策略，以官民相結合的方式不斷強化所謂“實際控制”，宣示所謂“日本主權”。如日本在釣魚島豎立“界碑”、以國家形式“租用”釣魚島列嶼、建燈塔、插上木制日本國旗、設置“小神社”、涂寫標語、在釣魚島海域駐扎可搭載直升機的PLH型巡視船，等等。

毋庸置疑。從本質上而言，日本的這些實際控制的活動是非法的、無效的，并不能改變中國的歷史性主權。但是，也應當密切關注實際控制效力在國際法院解決領土爭端中的發展勢態。雖然國際法院并非國際立法機構，但往往充當準國際立法機關的角色，對國際法的發展和編纂起到重要的促進作用。實際上，雖然國際法院始終承認“發現”一塊領土產生先占權利，但它強調這僅是初始性權利，根據時際法的原則，持續、和平的實際控制才能進一步鞏固一國主權，否則可能發生權利的轉移，2008年的馬來西亞訴新加坡白礁島主權歸屬案即是典型的判例。顯然，國際法院的司法判例值得我國借鑒。

鑒于在國際司法判例中，適用相關情況規則與實際控制的效力已有密切關聯，而我國釣魚島列嶼正遭到日本竭力蠶食，因此，我國除了在外交層面積極交涉以外，可以借鑒國際法院在劃界司法實踐中采納的“實際控制效力”，加大對釣魚島列嶼的宣示主權行為，積極采取某些必要的體現實際控制的措施，如經常派遣公務船只巡航，加大在該島海域海洋經濟、科研活動的力度，以及促進海峽兩岸的聯手動作等，以切實維護我國主權及海洋權益。

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［3］ICJ.Case Concerning Territorial and Maritime Dispute be?tween Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea,pa?ra.271[EB/OL].國際法院網站，(2007-10-08)[2009-06-20].http://www.icj-cij.org/docket/files/120/14075.pdf.

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［11］趙理海.海洋法問題研究[M].北京：北京大學出版社，1996.