提升政府自然災(zāi)害危機治理能力的思考
——以西南干旱為例

何永軍

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221008）

提升政府自然災(zāi)害危機治理能力的思考
——以西南干旱為例

何永軍

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221008）

伴隨著人類文明的進步，自然災(zāi)害對人類造成的損失也越來越大，日益暴露了國家管理的弊端.治理理論應(yīng)運而生，彌補了國家管理的失靈.政府通過強化綜合自然災(zāi)害風(fēng)險管理；積極地培育第三部門，構(gòu)建完善的社會參與機制；加強信息的交流和溝通等措施有效的減少了自然災(zāi)害對人類的破壞.

自然災(zāi)害；危機治理；提升；政府

人類的生存環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩個部分，他們共同構(gòu)成了人類的“生存系統(tǒng)”.在經(jīng)濟現(xiàn)代化進程中，人類以前所未有的速度與生態(tài)環(huán)境在互動過程中進行物質(zhì)和能量交換，人類行為一旦突破某種臨界值或閾值時，超過了生態(tài)系統(tǒng)自身的平衡能力并改變原有的結(jié)構(gòu)與功能，必然會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡，導(dǎo)致自然災(zāi)害的發(fā)生.

1 治理理論的啟示

自從世界銀行在其1989年的世界發(fā)展報告中首次使用“治理危機”這一概念以來，“治理”概念便迅速進入政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)視野中.不同領(lǐng)域的學(xué)者從各自的學(xué)術(shù)背景出發(fā)解釋和運用“治理”一詞.全球治理委員會1995年發(fā)表《我們的全球伙伴關(guān)系》報告認為，治理是指各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的之和，它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程.這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排.[1]

歷史經(jīng)驗表明，國家管理看似滴水不漏，實則嚴(yán)而不厲.僵化的國家管理經(jīng)常導(dǎo)致公域之治目標(biāo)落空，暴露出國家管理的失靈：一則，國家管理能力不足.二則，國家管理效果不佳.三則，國家管理的正當(dāng)性受到質(zhì)疑.[2]鑒于國家管理失靈的一個基本缺陷就是一元化管理，因而迫切需要在政府應(yīng)急管理實踐中植入現(xiàn)代治理理論，作為構(gòu)建國家根本性的、長效的危機治理體系的支撐性理論框架和根本性指導(dǎo)理論.治理并不必然專門由政府來操縱.私營公私、公司聯(lián)盟、非正式組織（N G O s）、非政府組織聯(lián)盟都可以參與治理，并且它們常常與政府機構(gòu)合作，共同實施治理；有時它們在沒有政府權(quán)威的情況下實施治理.[3]因此，治理理論不再單一強調(diào)政府或市場，而是試圖通過“新的組合”來對公共資源的整合和對公共事務(wù)的協(xié)調(diào)管理以促進公共利益的最大化.

2 提升政府自然災(zāi)害危機治理能力的路徑突破

2.1 擺脫地方政府經(jīng)濟發(fā)展模式的路徑依賴?yán)Ь常⒁跃G色G D P為核心的地方政府考核和監(jiān)督機制

路徑依賴（p a t h d e p e n d e n c e）是西方新制度經(jīng)濟學(xué)中的一個名詞，它是指一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部偶然性事件的影響被系統(tǒng)所采納，便會沿著一定的路徑發(fā)展演進，而很難為其它潛在的甚至更優(yōu)的體系所取代.[4]一旦一個特殊的（制度的或生物的）系統(tǒng)被建立起來，它就趨于自我維持.[5]我國現(xiàn)階段，衡量地方政府官員政績的制度是“經(jīng)濟目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型體制”這就決定了地方政府官員要實現(xiàn)自身利益的最大化，必須完成上級政府確定的經(jīng)濟目標(biāo).而我們經(jīng)濟發(fā)展模式[6]：一是走產(chǎn)品便宜的路線、二是走產(chǎn)業(yè)鏈的低端、三是我們經(jīng)濟增長模式過度依賴外需.這種經(jīng)濟發(fā)展模式已暴露了各種弊端.因此，作為制度安排應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對經(jīng)濟發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)，以及對干部的選拔標(biāo)準(zhǔn).不能以簡單的G D P為指標(biāo)，而是應(yīng)該包括社會和諧、公平正義、民主法制、教育等一系列指標(biāo)的綠色G D P為標(biāo)準(zhǔn).不僅要看G D P的數(shù)量，而且也要看G D P的物質(zhì)承擔(dān)者.西南大旱主要的成因固然是大氣環(huán)流等自然因素，但是，西南地區(qū)無序的水電開發(fā)、西南江河的污染、缺少以灌溉為目的的水利設(shè)施、桉樹和橡膠大規(guī)模人工林的種植等因素，對旱情的影響也不容回避.[7]

2.2 強化綜合自然災(zāi)害風(fēng)險管理

綜合自然災(zāi)害風(fēng)險管理是指人們對可能遇到的各種自然災(zāi)害進行識別、評估和評價，并在此基礎(chǔ)上綜合利用法律、行政、經(jīng)濟、教育與工程手段，通過整合的組織和社會協(xié)作，通過全過程的災(zāi)害管理，提升政府和社會災(zāi)害管理和防災(zāi)減災(zāi)的能力，以有效的預(yù)防、回應(yīng)、減輕各種自然災(zāi)害，從而保障公共利益以及人民的生命、財產(chǎn)安全，實現(xiàn)社會的正常運轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展.[8]具體而言，應(yīng)該從以下幾個方面做好自然災(zāi)害綜合管理工作.

2.2.1 制定治理自然災(zāi)害防御方案和應(yīng)急預(yù)案.面對日益頻繁的自然災(zāi)害，各級政府應(yīng)該制定相關(guān)的自然災(zāi)害防御法，以法律的形式確立國家治理自然災(zāi)害的政策措施，以保證國家在自然災(zāi)害發(fā)生時，能依法有效的進行抗災(zāi)救災(zāi).2006年以來，國家制定了包括《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國家處置特、重大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》、《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等在內(nèi)的各類預(yù)案，各級政府也相應(yīng)的完善了各類自然災(zāi)害預(yù)案，但各種類型的預(yù)案之間缺乏科學(xué)的銜接與協(xié)調(diào)，而地方預(yù)案又因“以鄰為壑”的現(xiàn)象存在，消弱了治理自然災(zāi)害的協(xié)作與合力. 2.2.2加強自然災(zāi)害防御措施，包括工程措施和非工程措施.“有預(yù)見性的政府做兩件根本性的事情.它們使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療;它們在作出決定時，盡一切可能考慮未來.”[9]因此，政府應(yīng)加強對自然災(zāi)害的“事前”防御，而不僅僅是對“事后”的處理.工程措施因災(zāi)種和風(fēng)險區(qū)域而異，例如水利設(shè)施和人工影響天氣是防旱澇的工程性措施.西南五省的自然災(zāi)害就暴露了農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期遇冷的問題.非工程措施以氣象災(zāi)害為例，既包括氣象災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)報和預(yù)警發(fā)布，也包括防洪、防雷、防風(fēng)等標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃區(qū)域開發(fā)和工程項目等氣象災(zāi)害風(fēng)險性評估.總體上說，我國在預(yù)防災(zāi)害方面取得了一定的成就，但也存在嚴(yán)重問題.一是高科技人才的短缺.災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警是一個高科技領(lǐng)域，人才是提升科研水平的重要因素，現(xiàn)在我們國家氣象的整體水平需提高，尤其是基層工作人員的科研素質(zhì)亟待提高.二是公眾災(zāi)害意識與減災(zāi)宣傳、普及教育和專業(yè)預(yù)防培訓(xùn)仍急需加強.我國各級人民政府的預(yù)防減災(zāi)責(zé)任意識目前還比較淡薄，民眾缺乏基本的防災(zāi)自救常識，這反映政府需加大在編制減災(zāi)科普讀物或音像制品的投入，面向公眾宣傳減災(zāi)知識，將減災(zāi)知識納入學(xué)校教育內(nèi)容等.

2.2.3 做好自然災(zāi)害的調(diào)查工作，建立自然災(zāi)害綜合管理的數(shù)據(jù)庫.各級政府應(yīng)組織人員調(diào)查本區(qū)域內(nèi)自然災(zāi)害種類、強度、出現(xiàn)頻率、時空分布特征，預(yù)測自然災(zāi)害可能出現(xiàn)的最大強度和概率等，建立包括人口分布、國土資源、城市規(guī)劃建設(shè)、重大工程、氣象資料以及物質(zhì)儲備等多方面的數(shù)據(jù)資料庫.切實保證災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)測、災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急和評估.

2.3 培育和發(fā)展第三部門，構(gòu)建完善的社會參與機制

第三部門是指不以盈利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的社會組織.由于其民間性、公益性、志愿性等特征，第三部門可以通過各種網(wǎng)絡(luò)調(diào)動社會資源，尤其是在危機之后混亂不堪、交通不暢、外援力量不能及時趕赴現(xiàn)場的情況下，發(fā)揮著重要的救援作用.第三部門在危機中也能發(fā)揮反映民意和監(jiān)督政府的政治功能.[10]在第三部門（N G O）比較發(fā)達的國家，重大災(zāi)害事故發(fā)生后，第一個來到現(xiàn)場開始自救活動的往往是第三部門（N G O）組織.[11]比如，新加坡的民防志愿者有5萬多人，一旦國家發(fā)生災(zāi)難或戰(zhàn)爭，民防志愿者就可轉(zhuǎn)為一個全職民防職員和國家公務(wù)員.在接受基本的民防技術(shù)培訓(xùn)后，民防志愿者根據(jù)他們所在地區(qū)編成若干小組——新加坡的每個區(qū)域有其自己對口的民防自愿者小組——所有活動有一名民防執(zhí)行委員會協(xié)調(diào).通過公共安全和保障計劃，民防執(zhí)行委員還幫助建立一個民防志愿者網(wǎng)絡(luò)，以處理有關(guān)緊急事務(wù)、自救.危機發(fā)生后，民眾也通過募捐、充當(dāng)志愿者等方式為受災(zāi)地區(qū)輸送抗災(zāi)救災(zāi)所必須的大量人員、資金、技術(shù)設(shè)備以及其他災(zāi)害所需的各種物質(zhì).[12]

2.4 實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持下的信息共享

政府在治理自然災(zāi)害的過程中，各利益主體相互間的作用和影響共同推動著危機的走向.因此，在治理過程中離不開利益主體間多向、良性的互動.信息具有“消除不確定性”的屬性[13]，是危機治理中最寶貴的資源之一.危機治理非常強調(diào)通過各種平臺進行互動合作、信息交流、行動協(xié)調(diào)、資源分配，不僅包括各級政府之間的信息溝通，也包括政府與公眾之間的信息溝通.因此，通過實現(xiàn)信息的公開化，來提高組織成員間的相互理解，實現(xiàn)組織成員之間的相互依存.而以先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)可以促進信息的共享，為信息管理提供技術(shù)平臺和技術(shù)手段.各主體運用現(xiàn)在信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破組織界限以及時空障礙而實現(xiàn)知識與信息的傳遞與共享，進而形成一個彼此依賴、共享權(quán)力、動態(tài)的組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，構(gòu)建起公民個體、社會組織、政府部門與國家一體化，點、線、面相結(jié)合的動態(tài)性、柔性化的公共危機治理系統(tǒng).[14]

中國是一個城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會,城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民有著不同的社會身份,事實上享受著不同的國民待遇.[15]西南干旱又再一次的印證了這句話.城市和農(nóng)村，其抗旱能力的不同，不僅僅是水資源使用的不公，更是建設(shè)資源的不公平.水庫、密密麻麻的供水管道、便捷的道路，假如農(nóng)村也有這些基礎(chǔ)設(shè)施，抗旱保生活用水就不會是這樣.因此，從農(nóng)村穩(wěn)定、全國穩(wěn)定的角度，必須按照公平公正的原則，從總量上增加農(nóng)村公共產(chǎn)品.[16]根據(jù)公共產(chǎn)品供給理論,農(nóng)村基本公共服務(wù)的非排他性和非競爭性決定了政府必須作為農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的主體，消除“城市偏好”的詬病.應(yīng)依據(jù)基本公共服務(wù)的不同層次和屬性,構(gòu)建政府、市場、社會、農(nóng)民自身等主體多元參與的機制.[17]

〔1〕俞可平.治理和善治[M].社會科學(xué)文獻出版社, 2000.

〔2〕羅豪才，等.軟法與公共治理[M].北京大學(xué)出版社,2006.

〔3〕[澳]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論(第三版)[M].中國人民大學(xué)出版社,2007.

〔4〕盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟學(xué)[M].武漢大學(xué)出版社, 2004.

〔5〕盧現(xiàn)祥,朱巧玲.新制度經(jīng)濟學(xué)[M].北京大學(xué)出版社,2007.

〔6〕李義平.談轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的緊迫性和重點http://news.163.com/10/0409/16/63RGOEES 000146BD.html

〔7〕“綠色沙漠”被指助推西南大旱 人工林代價不菲.http://news.sohu.com/20100401/n271247933. shtml

〔8〕高進.淺析綜合自然災(zāi)害風(fēng)險管理[J].湖北社會科學(xué),2009(8).

〔9〕[美]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海譯文出版社,1996.

〔10〕周曉麗.災(zāi)害性公共危機治理[M].社會科學(xué)文獻出版社,2008.

〔11〕盧濤.危機管理[M].人民出版社,2008.

〔12〕薛瀾,張強,鐘開斌.危機管理——轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M].清華大學(xué)出版社,2003.

〔13〕胡百精.中國危機管理報告2008—2009[M].中國人民大學(xué)出版社,2009.

〔14〕康偉.我國公共危機協(xié)同治理的路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與探索,2009(4).

〔15〕俞可平.新移民運動、公民身份與制度變遷——對改革開放以來大規(guī)模農(nóng)民工進城的一種政治學(xué)解釋http://www.ccrs.org.cn/show_6069.aspx

〔16〕唐鐵漢,袁曙宏.社會治理創(chuàng)新——第三屆中歐政府管理高層論壇論文集[M].國家行政學(xué)院出版社,2006.

〔17〕陳世偉.我國農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元參與機制構(gòu)建研究.http://www.ccrs.org.cn/show_ 6025.aspx.

D 630.1

A

1673-260X（2010）07-0099-03