治理視角下的非政府組織職能研究

路穩玲

（巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

治理視角下的非政府組織職能研究

路穩玲

（巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

隨著我國社會改革的深入，非政府組織在促進政府職能轉變、促進經濟發展、提高公民的參與意識等方面發揮了重要作用。但是由于政府模糊的態度、公民意識的缺失以及經濟基礎的薄弱等因素造成了非政府組織合法性不足、監督機制缺失、自身能力建設不足等問題。本文針對上述問題進行了深入的分析、闡述。

治理；非政府組織；職能

1995 年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理做出了如下界定：治理是公共或私人機構管理所屬共同事務諸多方式的總和，它使相互沖突或不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程，既包括有權迫使民眾服從的正式制度和規則，也包括各種民眾同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。①俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.政治學中它表明，現代社會國家正在把原先由它獨立承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。它是國家與市民社會突破零和博弈，實現雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實現方式上，由一元、強制、壟斷走向了多元、民主、合作。具體說來，首先，治理理論認為政府不是國家唯一的權力中心，各種民間組織如非政府組織、協會、志愿性組織等同樣是合法權力的來源；其次，治理強調國家與公民社會之間的合作，如談判對話、模糊公私部門之間的界限，并重視公私之間的依賴關系；再次，治理注重在各種組織和個人參與的基礎上，最終通過形成一個合作的網絡，來分擔各種公共事務和責任。

隨著治理理論的發展與不斷完善，科學發展觀和諧社會深入人心，如何實現國家與公民社會的良性互動，促進民主政治的進一步發展，實現服務型政府達到善治成為關注的焦點。而非政府組織的發展為善治的實現搭起了一座通往成功的橋梁。非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯合國憲章第71款正式使用的，歷經數十年的發展，非政府組織在處理國際和國內相關的經濟、社會、環境、文化、教育、衛生保健、科學、技術、人道主義和人權，以及其他一些相關的問題中發揮了舉足輕重的作用。我國已經進入非政府組織大發展的時期。根據民政部門《2008年民政事業發展統計報告》的數據，2008年在我國登記的各類非政府組織共有23萬個，比上一年增長了8.5%。在和諧社會的建設進程中，我國的非政府組織發揮著舉足輕重的作用。

1 我國非政府組織的主要職能

1.1 促進政府職能的轉變

中共十七大報告首次明確我國行政管理體制改革的目標是建設服務型政府。所謂服務型政府就是“為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業的行政語言表述就是為公眾服務，服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨。”①張康之.限制政府規模的理念[J].行政論壇，2000，（4）：7-13.這一目標的確立就要求政府還權于社會，改變“大政府，小社會”的治理結構，充分調動、發揮社會的自主管理能力。服務型政府不是依靠強制、權力或權威的運用來實現的，而應是通過引導和支持社會力量參與社會的治理來實現的。我國的一些非政府組織已經很好承擔了政府轉移出來的這部分職能，如：2006年4月我國首個“NGO與政府合作實施村級扶貧規劃項目”，隨著6家NGO的工作人員分別進駐江西省樂安、寧都、興國等3個縣的6個扶貧開發工作重點村，正式啟動，其運作方式是江西省扶貧辦出資金，NGO出人出力到村里實施扶貧工作，2008年9月，該項目如期完成，標志著中國扶貧從政府 “包辦”向“政府——非政府組織”合作轉變的第一步，也是政府、非政府組織和企業共同攜手扶貧的一次新嘗試。②林閩鋼，陶鵬.中國貧困治理三十年回顧與前瞻[J].公共行政，2009，（4）.非政府組織不僅在扶貧領域發揮著重要作用，在環境保護、艾滋病的防治、社會保障與福利、弱勢群體的救助、以及慈善事業領域都發揮著不可替代的作用。

1.2 提高公民的政治參與意識

在傳統社會中由于冗長的官僚結構，公民在表達其利益需求和意見時，需要付出較高的時間成本和金錢成本，同時社會精英又往往掌握著社會的大部分權利，利益表達的結果又有很大的不確定性，加之傳統思想的影響，我國公民的政治參與的深度和廣度都比較低。非政府組織具有志愿性、民間性等特點，其使命就是“為饑餓的人覓到食物，挽救人的靈魂，展示偉大的藝術或找到癌癥的治愈方法”，③維克默里著，潘鴻雁譯.加拿大非營利組織管理的獨特性及挑戰[J].公共行政，2009，（1）.其產生的根源就是源于社會群體的需要，真正是從群眾中來，到群眾中去，想民眾之所想，急民眾之所急，與民眾的利益休戚相關，因而具有堅實的群眾基礎，強大的社會凝聚力和高度的人文關懷，公民愿意也樂于通過此平臺來表達個人的政治訴求。另一方面我國政府也越來越重視非政府組織在構建和諧社會中的重要作用，這在2008年的汶川地震和奧運會的舉辦中可以看出。因而非政府組織在引導公眾政治參與方面有著得天獨厚的優勢。

1.3 推動社會經濟的進一步發展

非政府組織不僅能夠承擔政府轉移出的部分權力，在推動我國社會主義經濟建設中也發揮著舉足輕重的作用。其中行業協會在促進行業健康發展，維護行業利益方面的作用尤為明顯。如：“廣東證券業協會為避免行業惡性競爭，營造公平、有序的行內秩序，制定了行業傭金標準，并促使廣州地區107家證券營業部簽訂了《廣州地區證券營業部關于遵守誠信諾言執行自律規則的公約》，引導證券營業部通過提高服務質量，創新業務來增強市場競爭力，促進了廣東證券經紀業務的健康發展”；④袁友軍.廣東省行業協會（商會）發展的現狀、問題與對策[J].學理論，2009，（27）：130.農村的經濟合作組織有力的促進了農業信息的傳播，整合了農村的人力資源、物資資源和資金，推進了農業產品的品牌化、產業化，形成了具有農村特色的市場營銷體系。

1.4 推進社會和諧發展的進程

非政府組織作為社會的“減壓閥”，有利于緩解并解決各種政府和市場無法解決的矛盾。首先，作為個體的公民權益受到侵害而無力捍衛時，通過參加健康的公民組織等方式來彌補自身的軟弱無力，從而減少其對社會的不滿甚至是敵對情緒。近年來非政府組織在解決群體性事件上發揮了政府和企業難以發揮的作用。其次，隨著中國政治經濟體制改革的深入，社會公眾的權益訴求日趨多樣化，NGO作為連接政府與社會的橋梁，及時反饋著相關利益群體的權益訴求，有效的預測了危機的發生，減少了危機處理中的人力、物力和財力的投入，從而維持了社會的穩定，推進了和諧社會的發展。最后，由于非政府組織多是開放式、網絡式的自愿組織，具有靈活性和創新性的優點，對民眾的需要有著天生的敏感性，因而能夠吸納有志于服務社會的各界人士，其中不乏有相當數量的專家資源，形成廣泛的社會參與。

2 阻礙非政府組織職能發揮的因素

2.1 合法性的缺失

合法性是指一個組織的行動路線選擇合乎法律，并且是得到承認和正當的。①蔡拓，吳雷釗.國際非政府組織發展的制約因素及其分析[J].公共行政，2010，（3）.主要表現為兩個方面：一是 “合法律性”，意指一個行為或一個事物的存在符合法律的規定，接近于legality；二是：“正當性”或“合理性”，表征一個行為或者一個事物的存在符合某種實體或程序的價值準則以及因其他非強制的原因，而為人們所認可或贊同，進而自愿接受或服從，接近英文詞legitimacy。以上兩種含義分別涉及“合法性”概念的形式層面與實質層面，前者可謂之法律合法性，后者可謂之認同合法性。②尚艷威.中國語境下非政府組織合法性之研究[J].鄭州航空工業管理學院學報（社會科學版），2008，（6）.非政府組織合法性的缺失主要表現在這樣兩個方面：

2.1.1 法律認可的缺失。目前規范非政府組織的主要法律有 《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理辦法》、《外國商會管理暫行規定》和《公益事業捐贈法》。但是這些法規多是為了避免非政府組織給社會造成不良影響的角度來制定的，其限制了非政府組織的發展與競爭，造成了管理上的混亂。如《社會團體登記管理條例》第九條規定：“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備”，第十三條規定：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，可以不予批準登記”。另一方面這些法律多是側重于對登記程序的規定，而對成立以后非政府組織的運行機制、活動內容、財務狀況等方面都缺少明確而詳細的規定。

2.1.2 社會認可的缺失。“NGO的精神價值是：一是傳播公共價值的機構；二是其本身就源于公共價值的需要”。③徐守振.地震災難觸發中國NGO發展新命題[J].2008，（30）.因而從某種意義上來說只要非政府組織實現了其宗旨，也就實現了其對社會的責任。但是，事實卻并非如此。首先非政府組織的成立要受到法律的限制，有些非政府組織不符合法律的要求，沒能取得相應的法律地位，由此就轉變成了體制外的組織，但是由于其符合特定群體的利益，因而具有認同合法性，這部分組織隨著自身項目的成功開展，社會影響力的增強，最終會獲得法律合法性：如自然之友、女性成長之家、索南達杰自然保護站。其次，有些非政府組織雖然取得了法律合法性，但是其活動卻受到了公眾的質疑，沒能取得認可的合法性。第三，從事非法活動的非政府組織。

2.2 監督機制的缺失

在5.12汶川地震中國網易要求中國紅十字會全程公開募捐款物的單位與使用情況，中國紅十字會卻表示“做不到”，公眾對于400多億善款的去向發生了質疑，因此中央政府對此進行了新的制度安排：“中央成立由中央書記處書記，中央紀委副書記何勇任組長，中央紀委副書記、監察部部長馬馼和審計署審計長劉家義任副組長，中央紀委、監察部、民政部、財政部、審計署分管官員為成員的抗震救災資金物資監督檢查領導小組”，④徐守振.地震災難觸發中國NGO發展新命題[J].2008，（30）.但這個監督小組只是針對汶川地震中非政府組織的財務進行監督，是臨時的，從中可以看出對于非政府組織監督機制的缺失。目前對于非政府組織進行監督的主體主要有政府監管，專業性的監督和管理機構，社會監督，非政府組織自身監督，同類組織建立相互約束機制。

政府監管：非政府組織在登記注冊時要受到民政部門、業務主管單位的管理，成立以后要受到財務部門和審計機關的監督，如果是基金會組織還要接受人民銀行的監督，但并沒有具體的法律規章對其成立以后的財務、運行機制進行監管。專業性的監督和管理機構：目前中國還沒有專門的、獨立的第三方對非政府組織進行監督。社會監督：主要包括新聞媒體、網絡和社會公眾的監督。新聞媒體多是事后監督，社會公眾的監督意識還有待進一步加強。非政府組織自身監督：目前我國的非政府組織自身管理機制還很不完善，自律性較差。同類組織建立相互約束機制：由于非政府組織中缺乏競爭機制的引入，延緩了中國的整個非政府組織領域發展的進程。

2.3 非政府組織發展的不平衡

非政府組織發展的不平衡主要表現在兩個方面：首先是行業分布不平衡，其次是地域分布不平衡。依據功能結構，我國非政府組織可以分為以下六類：政治領導型、業務管理型、利益代表型、公益服務型、文體聯誼型、學術交流型，在我國的非政府組織中，這六類組織的比例分別為1%、28%、6%、6%、11%、48%， 從中可以明顯看出，我國非政府組織中學術交流和業務管理型的比例過高，而公益服務和利益代表型比例太小，這反映出我國非政府組織遠遠不能滿足和適應廣大群眾的需要。服務對象結構的不合理，主要體現在其服務對象大多為社會強勢群體，真正面向社會弱勢群體的很少。①張煥金.關于培育和發展我國非政府組織問題[J].黑龍江省社會主義學院學報，2008，（4）.地域分布的不平衡主要表現則是在沿海發達城市非政府組織較多，而在落后地區非政府組織較少，增長速度也不一。

2.4 非政府組織能力建設不足

和西方發達國家相比，我國的非政府組織還處于起步階段，許多非政府組織對于理事會治理、項目運作、財務管理等制度建設非常陌生，其自身能力還有待于進一步提高，這也是任何一個組織在發展初期無法回避的問題。中國人民大學公共管理學院NGO研究所所長康曉光在接受《亞洲周刊》專訪時認為：“民間組織的能力有限，特別是針對這樣復雜的情況，中國NGO本身的儲備非常薄弱，很多幫忙成了添亂，這是發展初期不可避免的。而政府在這方面的準備也不足，如何與民間力量協調對接，對政府來說，在心理上、制度上都是空白。”非政府組織能力建設問題主要表現是人力資源的匱乏、管理機制的不完善和資金的短缺。

2.4.1 人力資源的匱乏。非政府組織的宗旨決定了其“為人民服務”的價值取向，根據其宗旨本該吸收到更多的仁人志士參與到其中來。但是我國的非政府組織在運作方面只是處于初級階段，很難為其成員提供較高的薪酬，志愿者的權利也沒有相應的保障，因而也很難吸引到數量合適的、經過專業培訓的志愿者和工作人員。由于志愿者和工作人員的素質良莠不齊，在某些活動中的表現也差強人意，甚至還可能出現幫倒忙的現象。

2.4.2 管理機制的不完善。首先表現在領導者的執行力缺失。一般來說非政府組織的創始人都是某一方面的專業人士，但是其參與非政府組織的活動都是利用業余時間，這就造成了非政府組織專業領導人的缺失；同時，由于非政府組織籌資渠道的多樣化，沒有一個出資者占據主導地位，領導人就可能面臨這樣一個問題，一方面要盡量讓出資人滿意，另外一方面又要滿足公眾或是某些利益群體的需要，通常情況下兩者的需求是不同的。其次，非政府組織使命的不明確。“非政府組織的目標常常是多元的、模糊的、難以量化的，甚至有時是相互矛盾的”。②維克默里著，潘鴻雁譯.加拿大非營利組織管理的獨特性及挑戰[J].公共行政，2009，（1）.第三、效率的低下和腐敗的存在。非政府組織不同于企業以追求最大利潤為發展目標，這就導致非政府組織極易忽視外界環境的變化，不能及時有效的為需求者提供相應的服務。由于其收入和支出之間沒有必然聯系，資金的運作管理缺乏透明性，可能會引起腐敗的產生。

2.4.3 資金的短缺。我國非政府組織獲得資金渠道有：政府資助；社會贊助，包括企業和公民個人捐助；服務性收入；基金會、促進會等機構資助。由于非政府組織自身的影響力不高，不容易獲得企業和社會的捐助，其主要資金來源于政府。接受政府援助的非政府組織獨立性較差，有較強的政府化傾向。

3 影響非政府組織職能發揮的原因分析

3.1 模糊的政治態度

“中國非政府組織的發展是政府理性行動的結果，而非理性設計的結果”。③劉培峰.NGO社會責任的幾個基本問題的思考[J].浙江學刊，2008，（3）.我國的非政府組織是在政府尋求自身的合法性，探索對社會的有效治理中成長、發展起來的。隨著社會轉型的進一步深入，政府意識到非政府組織在構建穩定、和諧的社會中所發揮的重要作用，但又擔心在發展過程中失去對其的控制，這點從有關法律規定中可見一斑。“中國公民的結社自由在一定程度上還處于抽象肯地和具體否定的狀態”，①劉培峰.NGO社會責任的幾個基本問題的思考[J].浙江學刊，2008，（3）.導致了非政府組織很難獲得其自身的法律合法性，即使獲得了法律合法性有些非政府組織是在獲得了認可合法性之后，通過自身的影響力才獲得了法律合法性，如：自然之友、南方的一些商業協會；有些非政府組織被迫到工商業部門注冊為企業性質；還有些非政府組織索性成為“地下組織”。

3.2 公民意識的缺失

首先是中國傳統文化的影響。在中國素來有自主和互助的傳統，民間結社、公益活動也是又來已久，但傳統社會儒家思想占主導地位，形成了“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的“臣民意識”。歷代統治都不遺余力的“對社會底層的非體制化的政治集結和政治表達采取抑制態度，拆散各種先賦的和人為的社會聯系，壓制非政府組織，避免社會的離散化和多中心化”，②劉培峰.NGO社會責任的幾個基本問題的思考[J].浙江學刊，2008，（3）.形成了高度集中的中央集權制政治體系，普通民眾對于國家政治事務的參與和影響都是極其微弱的，人們習慣于服從，習慣于被管理、被領導，普遍地缺乏公民的主體意識和法律意識。其次是中國處于社會轉型期，公民的價值體系發生了深刻的變革。從計劃經濟向市場經濟的轉變過程中，我國的政治、經濟、文化的各個方面都在發生著深刻的變革，價值觀念也不例外。政府由原來的全能政府向有限政府轉變，適應這一時期的特點，非政府組織不可避免的打上半官半民的烙印。轉型期由于社會矛盾和利益群體的多元化，原有的價值體系解體，新的價值體系尚未形成，社會責任、公共精神邊緣化。由于傳統思想的影響，社會轉型期新的價值體系尚未形成以及相關法律的缺位，導致了“中國人既缺失結社的權利，也缺乏結社的想象”。③劉培峰.NGO社會責任的幾個基本問題的思考[J].浙江學刊，2008，（3）.從西方發達國家來看，公民意識——關注廣泛的公共利益，積極參與公共事務的管理，清楚并能夠利用法律手段維護自身權利——是非政府組織產生和發展的思想基石，而我國公民意識的缺失極大的限制了非政府組織的發展。

3.3 經濟發展的不平衡

隨著中國市場經濟改革的進一步推進，中國經濟得到了高速增長，僅“2009年全年國內生產總值335353億元，按可比價格計算，比上年增長8.7%”，④2009年國內生產總值335353億元，比上年增長8.7%，國務院新聞辦公室網站，http://www.scio.gov.cn/zggk/gqbg/2010/201001/t528279.htm，2008，（3）.經濟的高速增長使國人擺脫了絕對貧困的狀態，由低收入的窮國家發展成為了中等收入的發展中國家。但是隨著經濟體制改革的深入，我國經濟增長也出現了一些不平衡的狀況。如貧富差距加大；區域經濟發展不平衡；不同所有制經濟成分不平衡等等。雖然GDP一直是高速增長，但是普通百姓的生活卻并沒有很大的改善，正如陳志武所說“中國人勤勞卻并不富有”。物質生活的貧困和精神生活的匱乏，人們沒有足夠的時間、金錢和能力去關心和處理社會公共事務，也就沒有了結社的時間和物力。公民社會是非政府組織得以蓬勃發展的肥沃土壤，而非政府組織的發展則有力的促進了公民社會的形成。哈貝馬斯認為：“公民社會是隨著資本主義市場經濟的發展而形成的獨立于政治國家的私人自治領域”，而這種私人自治領域的形成則要有較強的經濟、文化基礎才能得以形成。但目前我國經濟發展的不平衡，使得非政府組織的產生和發展缺少必要的條件。

4 非政府組織發展展望

非政府組織作為獨立于政府和市場之外的第三方力量，對社會公共事務的治理起著至關重要的作用。隨著中國社會轉型的深入，社會利益的多元化，矛盾的復雜化，中國政府必須要重視非政府組織在利益表達、化解矛盾、維持社會穩定、構建和諧社會中所發揮的重要作用，為非政府組織的發展創造良好的政治、政策環境。另一方面非政府組織也應該不斷完善內部的治理結構，提高自身的專業化水平，為社會提供高質量的服務，取得社會的認可。

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NON-GOVERNMENT ORGANIZATION FUNCTION RESEARCH FROM THE GOVERNANCE THEORY VIEW

LU Wen-ling
（Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）

With the development of China reform,NGO plays an important role in many fields,such as promoting the change of government function,enhancing economic performance,and improving civil participation.But due to ambiguous attitude of government,the lack of civil consciousness and weak economy,NGO encounters some problems,such as lack of legitimacy,insufficient supervision system and shortcomings of itself.This paper analyses the above problems.

Governance； Non-government organization； Function

D63

A

1672－2868（2010）05－0044－06

2010-05-11

巢湖學院校級課題（項目編號：XWO－200723）

路穩玲（1980-），女，遼寧沈陽人。巢湖學院管理系，講師，研究方向：組織理論。

責任編輯：澍 斌