多中心治理理論的起源、發展與演變

王志剛

（東南大學 人文學院，南京 211189）

“多中心性”認識最早來自經濟領域，通過比較集中指揮的計劃經濟和自由競爭的市場經濟，演繹出多中心任務，進而提出在政治、社會、文化領域也存在著多中心性。現代治理是在全球化過程中形成的新的公共管理機制理論。多中心與治理共同特征是分權和自治。前者自治凸顯為一種競爭性，后者自治強調合作性。當兩種理論結合時，多中心治理便形成了包含了多個中心主體的競爭與合作的新公共管理范式。

一、多中心理論的起源

邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中首先提出“多中心”話語，他從人類科技發展的歷史和市場經濟優于高度集中計劃經濟的分析中逐步理出自由智識的邏輯，總結出自發秩序和“集中指導”秩序兩種對自由安排的方式。他認為前者才是真正意義上的自由。在對自發秩序的進一步說明中，他看到商品經濟活動中利潤對人的激勵作用，從而洞察到了“多中心性”選擇的存在。博蘭尼認為，自由社會的特征是公共自由的范圍——由此個人主義可以實現其社會功能——而不是社會上無效的個人自由之程度。反之，極權主義并不欲毀滅私人自由，而是拒絕所有對公共自由正當的辯護。在極權主義觀念當中，獨立的個人行動絕不會履行社會職能，而只能滿足私人欲望；所有公共責任悉由國家承擔。［1］142在遵守統一法律的前提下，人與人之間憑著自己的主動性相互作用，此時我們得到了社會當中的自發秩序體系。人與人之間的活動依靠著個人主動性而相互配合，這種配合證明了公共立場上的自由正當性。個人主動性的集聚會導致自發秩序的建立。通過自發秩序活動的人們在解決管理問題時，不能通過共同性團體即統一集中指揮來完成。因為自發秩序中形成的工作任務是多中心任務，而“多中心的任務，惟有靠相互調整的體系才能被社會管理”［1］199。自發秩序中的個體經過相互自覺調整后會趨向一致，自發體系是基于協商的組織，科學行為相互配合包含了三種相互作用模式：協商、較為重要的競爭和勸說。博蘭尼強調了配合，即使后兩種方式，最后也不得不進入配合的過程，尋找一致性。這種一致性并非強加之于各個自由體上的一致性，而是在自發秩序完成多中心任務調整配合中達成一致，自發自生的一致性，這就是自由的邏輯。博蘭尼開創了多中心理論分析萬事萬物的先河，但多中心的任務或秩序是否適合人類的社會公共管理還需實證檢驗。對此作出實證貢獻的是美國學者文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦。

二、多中心政治體制

一般認為，單中心政治體制是解決地方問題的最好方式，地區政治單位的多樣化被認為是一種不良狀況，地方公共組織的職能重復、交疊管轄等必然導致行政效率低下、成本增加、公共物品和服務供給不足等。自主政府和自治單位，為了自己利益活動，沒有能力解決廣泛的大地區民眾的各種各樣的問題。［2］43文森特·奧斯特羅姆和蒂伯特、瓦倫合作的《大城市地區的政府組織》一文，對以上觀點進行了重新認識，肯定地方政府單位獨立行政的有效性。他們認為，地方政府管轄單位的治理模式是多中心的政治體制。多中心意味著許多決策中心，它們在形式上是相互獨立的，多中心決策之間通過競爭關系考慮對方開展多種契約性和合作性事務。多中心體制績效通過各中心單位間的協作競爭和沖突的模式才能得到有效理解。多中心體制行為就可以促進對更加困難和激烈的競爭問題尋找到低成本的解決途徑。在《多中心》一文中，奧氏提出民主社會的重要特質是決策權能廣泛分散，個人有充分的裁量權或自由，政府官員的行為受到有效且常規約束，民主社會的活力取決于社會治理中存在著實質的多中心因素。與多中心秩序對立的是指揮秩序，指揮秩序為一元化的單中心秩序。在指揮秩序中，下級便會扭曲信息，取悅上級，信息喪失和扭曲會導致失控，績效與期望出現差距。指揮秩序是包含著深刻“問題”的社會秩序。［2］77因此需要用多中心體制解決單中心決策出現的問題，而多中心體制能得以組織，就是利用了交疊管轄和權威分散的豐富結構治理優勢。在市場、司法、憲政、政治聯盟、公共服務領域行為中共存著多中心結構。在每一決策領域內存在多中心關系表明，只要沒有一組決策者單獨能控制所有決策行為，地方政府的治理能在多中心體制下出現。這種多中心決策要以憲法和法律為前提，并受到社群團體、利益集團、經濟部門多中心決策體系的交互影響，最后經過協商達到統一。

多中心地方政府決策來自多中心制度的安排，多中心制度安排來自自發秩序的產生，自發秩序的產生來自人類生產活動和需求的多樣化。多中心體制功能的發揮需要一種法律規則來明確，而規則的制定以及各個領域的決策應該經過多中心組織的協商決定，在執行過程中需要協作生產。

三、治理理論的發展

1995年全球治理委員會在一份題為《我們的全球之家》的報告中，界定治理為：各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。［3］45英國學者格里·斯托克從五個方面闡述了治理理論的特征，另一位治理理論的代表人物羅伯特·羅茨從六個相對獨立的角度或層次來理解和使用治理概念，兩位學者同時強調了自治組織的網絡化和政府與民間組織合作化的治理特征。［4］4-5我國有的學者總結出治理的四個特點，其中指出治理理論認為政府并不是國家唯一權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾認可，就可以成為社會權力中心。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，最大限度增進公共利益，［5］5治理重要規則是參與、公開、透明、回應、公平、責任、正當性和合法性等。治理下，公民積極參與，政府與公民之間建立互相信任、依賴關系，治理過程的基礎不是控制，而是協調與合作。

四、多中心治理理論

基于對多中心與現代治理概念的分析，可以對多中心治理的含義進行描述：多中心治理以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權和更好的服務，減少了“搭便車”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動的困境”，擴展了治理的公共性。［6］38

多中心治理理論盡管還不成熟，但在實踐和各種理論的綜合中，其大體框架已經構成。

第一，多中心治理的主體是復合主體，包括政府、企業、非營利組織、公民社會、國際組織、社會組織等。由于社會環境中的多樣性，演繹出多樣的利益和需求，在社會整合的推動下，多樣化的資源流向不同組織，不同組織跨越了同質與異質的區別，交疊和融合了不同于本組織的利益和意識，各個組織的活動不僅源自自我動力，也依賴其他組織決策行為的發生，這些不同組織構建了社會活動的多個中心主體。

第二，多中心治理的結構是網絡型的。在公民社會里，每個公民鑲嵌在由各種關系織就的社會網絡中，政府和企業也存在于網絡中，但僅具有社會網絡還不能實現真正意義上治理的網絡化。新聞媒體和信息技術（主要是互聯網）為人與人、人與組織、組織與組織的交流與溝通帶來便利，信息水平化交流打破了官僚制的封閉，真正把所有人和組織融合進網絡世界。網絡沒有單一中心，每個中心就是網上的一個結點，每個中心體與其他中心體間的交流循環往復，跳過了間接代表性和層級性，直接表達自己的利益。

第三，多中心治理的目標是實現公民利益最大化和滿足公民多樣化的需求。評價政府及其官員公共管理和公共服務績效的不只是權力的效率，而更主要的是看其是否合理有效地運用公共資源滿足社會發展和公民需求。公民、社會團體、企業不僅能夠有效地表達其意愿，而且能夠積極參與公共事務的治理和績效評價。所有這些，不取決于政府官員的意愿，而是由多中心的權力結構設計、多樣化的治理結構安排和切實可行的民主參與制度的設計才能得以實現。

第四，多中心治理的方式是“合作—競爭—合作”。多中心治理要提供的是社會公共物品和服務，從政府到公民個體都可以提供社會公共物品和服務，只是由于組織力量不同，各自提供的公共物品和服務消耗的成本有大有小。公共物品的生產、使用、維持本身就需要一種合作。因為各個中心是自治的，又各有不同需求，它以自我的需求為目標追求自我利益的最大化，這就使得各個中心紛紛進入公共物品的博弈，展開生產、使用和維護公共物品的競爭，競爭通過談判、協商、制定憲法式的合同達成一致行動策略，最后在意愿一致的復合體中又開始合作。

五、總 結

在我國，有些學者將多中心治理理論應用在研究三農問題，聚焦在農村公共物品提供和生產上，有些學者在城市發展規劃中采用多中心治理視角，建構大城市公共服務效用最大化方案，都獲得了一定成果。有學者認為當今政府改革主流思潮的多中心治理，實際上是“承認政治”的想象。多中心治理結構不是秩序化的工具理性，而是使得平等主體能夠實現倫理關照的交往理性，多中心的實質是互相尊重的倫理關切。［7］37我國學者對多中心理論與治理理論的研究已不局限在制度經濟學方面單純的多中心制度安排，創造性地建立了適合國情的多中心治理理論。改革開放三十年，地方政府的自治權有所擴大，企業管理也有了較大和完全的自主權，民間組織蓬勃興起，新聞媒體也有了廣泛話語權，各種相應的法律規則在不斷建立和健全，這為多中心治理和決策提供了環境條件和體制條件。地方政府要達到地方善治，應該透析外部條件的變化和創造有利于決策民主化、科學化、法治化的外部環境，在保持官僚制公共性優點同時突破官僚制的弊端，降低決策成本，提高行政效率，用多中心治理模式改進地方政府公共管理。

［1］邁克爾·博蘭尼.自由的邏輯［M］.馮銀江，李雪茹，譯.長春：吉林人民出版社，2002.

［2］邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟［M］.毛壽龍，李梅，譯.上海：上海三聯書店，2000.

［3］閆健.民主是個好東西——俞可平訪談錄［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006.

［4］俞可平，張勝軍.全球化：全球治理［M］.社會科學文獻出版社，2003.

［5］俞可平.治理與善治［M］.北京：中國社會科學出版社，2000.

［6］孔繁斌.公共性的再生產：多中心治理的合作機制建構［M］.南京：鳳凰出版傳媒集團，2008.

［7］孔繁斌.多中心治理詮釋——基于承認政治的視角［J］.南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學），2007，44（6）.