農村藥品“兩網”體系建設探究
——以湖南省婁底市為例

○戴志華

（湖南農業(yè)大學經濟學院 湖南 長沙 410128）

農村藥品“兩網”體系建設探究
——以湖南省婁底市為例

○戴志華

（湖南農業(yè)大學經濟學院 湖南 長沙 410128）

本文就婁底市農村藥品流通網與監(jiān)督網（簡稱為“兩網”）體系建設的情況進行調查分析，試圖探索出具有普遍指導意義的規(guī)律，以更好地推進農村平價藥品供應體系建設。經研究表明，農村藥品“兩網”建設發(fā)展態(tài)勢良好，這種平價藥品供應模式深受農民群眾歡迎，但在發(fā)展進程中，還面臨著監(jiān)管體系、部門協調及人才支撐等諸多方面的障礙。在此基礎上，本文又就如何掃清障礙、加速與完善農村藥品“兩網”建設提出了相應的對策。

農村藥品 兩網 建設

在農村藥品“兩網”（流通網、監(jiān)督網）建設之前，農村藥品市場普遍存在五大突出問題：藥品供應渠道混亂，無證經營藥品情況較為嚴重，游醫(yī)藥販屢禁不止；過期和無效藥品使用現象嚴重；藥品價格普遍偏高；藥品結構不合理，缺少物美價廉的普通藥，價格高昂的新特藥過多；人藥獸藥混售。由此，2003年初，國家食品藥品監(jiān)督管理局選擇北京市、江西省、陜西省、成都市作為試點，開展了農村藥品“兩網”建設，即加強農村藥品監(jiān)督網絡建設、促進農村藥品供應網絡建設。在試點的基礎上，國家食品藥品監(jiān)督管理局提出2004年內在全國省、市、縣100%開展農村“兩網”建設，嚴厲打擊假藥劣藥，初步解決農村買藥難、買藥貴等問題，以保證農民的用藥需要和用藥安全。這被譽為農村醫(yī)療領域內與農村新型合作醫(yī)療制度并重的兩大惠民舉措。

一、婁底市農村藥品“兩網”建設的主要內容與操作模式

“兩網”建設的總原則是“政府引導、企業(yè)參與、市場運作、監(jiān)管推動”，但在具體操作中，各地做法有所區(qū)別。婁底市在推進“兩網”建設中，一是堅持突出“一個重點”，即突出抓好食品安全監(jiān)管網絡與農村藥品“兩網”的并網工作，實現監(jiān)管資源有效整合。二是做好“兩個結合”，即充分利用現有農村醫(yī)藥衛(wèi)生資源，與“新農合”結合，推進“兩網”建設進程；將“兩網”建設與誠信體系建設有效地結合起來，引導企業(yè)落實質量安全第一責任人的責任。三是落實“三個加強”，即加強終端監(jiān)管，扎實推進“規(guī)范藥房”建設；加強協管員和信息員指導培訓，真正發(fā)揮群眾監(jiān)督作用；加強“兩網”建設的宣傳工作，營造良好輿論氛圍。四是處理好“四個關系”，即處理好部門主導和地方領導的關系，爭取把農村“兩網”建設納入到政府經濟和社會發(fā)展目標責任體系；處理好藥監(jiān)部門主力軍作用和部門協調配合的關系，調動各部門參與農村藥品“兩網”建設的積極性；處理好發(fā)展與規(guī)范的關系，建立健全相關制度，建立長效監(jiān)管機制；處理好政府引導和市場調節(jié)的關系，遵循市場經濟規(guī)律，既考慮農民的現實購買力，同時兼顧企業(yè)利益。五是實現“五個轉變”，即積極引導“兩網”建設由重規(guī)模向重實效轉變；由數量擴張型向質量效益型轉變；由體系建設型向功能建設型轉變；由功能單一型向能效多元型轉變；由部門推進型向政府主導型轉變，從而確保農村藥品“兩網”建設建得起、管得住、用得上、能發(fā)展。

二、婁底市農村藥品“兩網”建設的發(fā)展態(tài)勢及成效

2004年以來，婁底市各級政府和藥監(jiān)等部門扎實推進農村藥品“兩網”建設工作，取得了明顯成效。其下轄的五縣市區(qū)中，漣源、冷水江兩市分別于2006年和2007年創(chuàng)建農村全省藥品“兩網”建設合格市和示范市達標。雙峰縣已經被省人民政府確定為2008年“兩網”建設示范縣創(chuàng)建單位。新化縣、婁星區(qū)在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點工作。當前全市的農村藥品監(jiān)管工作呈現出網絡逐步健全、監(jiān)督力度不斷加大、藥品供應逐步規(guī)范、藥品質量明顯提高的良好態(tài)勢。“兩網”建設為解決農村醫(yī)藥市場混亂狀況、規(guī)范和整頓藥品市場秩序、解決農民用藥問題發(fā)揮了十分積極的作用。

1、充分發(fā)揮政府主導作用，注重與服務群體的溝通。一是加強組織領導，落實工作責任。為確保兩網建設的穩(wěn)步推進，漣源、冷水江、雙峰等地在縣鄉(xiāng)兩級相繼成立了“兩網”建設領導小組，召開專題工作會議，出臺了《“兩網”建設實施方案》、《“兩網”建設目標考核實施細則》等相關文件，明確了部門工作職責和工作要求，基本形成了“各級政府負責、藥監(jiān)部門組織、相關部門配合、涉藥單位參與”的工作機制。二是加大財政投入，支持工作開展。2004年以來，婁底市各級政府不斷加大了對“兩網”建設的經費投入，截至2009年，市本級和各縣市在財政預算中共安排了兩網建設專項經費60萬元，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在確保“兩網”建設宣傳、會議召開、日常工作開展等方面經費的同時，還為轄區(qū)內醫(yī)療機構“規(guī)范化藥房”建設劃撥了專項資金，有力地支持了兩網建設工作的開展。三是加強宣傳，提高思想共識。為了營造良好的工作氛圍，各達標和創(chuàng)建縣市加大了宣傳力度，運用多種形式宣傳“兩網”建設的政策、目的和意義。通過宣傳，廣大農民安全用藥、科學用藥意識和識假能力大大提高，人民群眾關注支持“兩網”建設、重視藥品安全的氛圍基本形成。

2、堅持專群結合、上下結合，努力加強監(jiān)管體系建設。一是充實監(jiān)管隊伍。幾年來，各縣市藥監(jiān)分局進一步建立健全了執(zhí)法監(jiān)督員分片包干制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立藥品監(jiān)督委員會，從人大代表、政協委員、鄉(xiāng)村干部和涉藥單位中聘任藥品協管員；村一級聘請行政村干部作為信息員，建立了以藥品監(jiān)督管理部門為主，農村藥品協管員、信息員為輔的農村藥品縣、鄉(xiāng)、村三級監(jiān)管網絡。同時，推行假劣藥械舉報查實有獎制度，鼓勵社會各界和人民群眾開展義務監(jiān)督，建立和完善農村藥品監(jiān)管網絡的縱向協管和橫向聯動機制。二是強化協管員、信息員隊伍管理。通過與“兩員”簽訂聘請協議，明確權利與義務，頒發(fā)“兩員”聘用證書，建立“兩員”工作檔案，給予其一定的報酬或獎勵等措施，定期組織培訓，進一步規(guī)范“兩員”隊伍的管理，充分發(fā)揮其作用。三是明確監(jiān)管責任。根據職責分工，縣級藥監(jiān)機構主要根據當地藥品市場現狀制定工作目標，確定工作重點，對鎮(zhèn)、村兩極藥品協管員、信息員進行培訓，對制售假劣藥品行為進行查處。鎮(zhèn)藥品“兩網”領導小組應協助縣級藥監(jiān)機構查處制售假劣藥品行為，指導村級網工作；應深入藥品經營、使用單位了解藥品質量動態(tài)，宣傳藥品管理法律、法規(guī)，及時做好藥品信息上報工作。目前，婁底市從社會聘請藥品協管員108名、藥品信息員2854名，實現了100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和85%的行政村監(jiān)督網絡覆蓋到位。

3、嚴把藥品源頭管理關，完善平價藥品供應網絡。近幾年來，婁底市通過相關政策的引導，充分發(fā)揮市場競爭機制作用，全面加強藥品供應網絡建設。一是鼓勵本地藥品批發(fā)和藥品零售連鎖企業(yè)拓展農村市場，實行藥品直接配送制。二是支持發(fā)展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為平臺的村級藥品代購模式，對偏遠、交通不便的地區(qū)，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對轄區(qū)村衛(wèi)生室和個體診所用藥實行代購。三是鼓勵在農村地區(qū)因地制宜開設藥店。四是充分利用基層醫(yī)療機構分布廣泛的優(yōu)勢，對其進行改造和規(guī)范，大力推行“規(guī)范化藥房建設”，督促醫(yī)療單位改善藥房條件，規(guī)范藥房管理，保證藥品質量。至2009年4月，婁底市已通過規(guī)范化藥房驗收的農村醫(yī)療機構817家，冷水江、漣源兩地鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構規(guī)范化藥房達到100%。婁底市現有農村藥店501家、農村醫(yī)療機構3099家、參與農村藥品配送的批發(fā)企業(yè)16家，由區(qū)域藥品配送、鄉(xiāng)村標準藥店、委托代送和醫(yī)療機構規(guī)范藥房等四類構成的藥品供應網初步建立，基本實現了“藥品進鄉(xiāng)達到100%，進村達到85%”的目標。

4、先進地區(qū)“兩網”運行規(guī)范有效，基本實現用藥安全、城鄉(xiāng)同價的目標。通過加強農村藥品“兩網”建設，不斷加大農村藥品整治力度，在一定程度上凈化了農村藥品市場，假劣藥品案件明顯減少，藥品質量明顯提高。通過供應網絡的建設，藥品配送逐步完善，中間環(huán)節(jié)逐步減少，極大地方便了農民群眾用藥。據統(tǒng)計，自“兩網”建設開展以來，婁底市農村藥品終端供應價格普遍有所下降，一般降幅在10%～20%左右，有的品種下降了50%以上；藥品質量也有明顯提升，藥品同品種考核合格率達到98.5%，比“兩網”建設工作開展前提升了15%。創(chuàng)建示范縣的冷水江、漣源基本實現了城鄉(xiāng)同質同價，其他縣市區(qū)農村藥品質量穩(wěn)步提升，藥品價格明顯下降，較好地實現了“減少流通環(huán)節(jié)、保證藥品質量、降低藥品價格、方便農民購藥”的目標。

三、婁底市“兩網”建設中存在的主要問題與困難

1、工作進展整體不夠平衡，還存在覆蓋上的“白區(qū)”。一是有些地方領導對“兩網”建設未能引起足夠重視，組織領導不夠得力，行動相對比較遲緩；部分地區(qū)農民群眾對“兩網”建設理解不夠，參與的積極性和熱情不高，縣市之間工作進度差距很大，整體建設任務仍十分艱巨。二是監(jiān)管網絡已經建立的地區(qū)面臨受經濟條件、人員結構、隊伍素質、制度機制等因素的制約而無法進一步提高運行效果的問題。三是供應網絡還不夠完善。受地域、交通、人口及環(huán)境的制約，農村藥品經營的利益空間較小，同時缺乏必要的激勵機制和政策傾斜，藥品經營企業(yè)開拓農村藥品市場的積極性不高，藥品零售連鎖和配送范圍在鄉(xiāng)村難以有效延伸，致使供應網點分布不合理；有的地方藥品配送渠道單一，偏遠地區(qū)無法實現“村村有藥柜”的目標；部分農村藥品經營網點管理水平、藥品質量和城市相比仍有差距，農民群眾用藥難、用藥貴的問題仍未得到根本解決。

2、藥品監(jiān)管體制亟需完善，網絡的脆弱性較強。近幾年來，隨著農村藥品“兩網”建設工作的深入開展，三級監(jiān)督網絡已經初步建立，但現行的監(jiān)督體制仍然存在著機構設置脫節(jié)、監(jiān)管幅度過大等問題，無法保證監(jiān)督網絡的穩(wěn)定，制約了監(jiān)督工作的有效開展。除雙峰、漣源等縣市已初步建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管站以外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有設立專職的藥品監(jiān)督機構，致使大量的監(jiān)管工作由縣市監(jiān)督部門具體承擔，點多、面廣、人員少，難免造成監(jiān)督真空。不能有效強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的藥品安全責任，也無法對兼職協管員、信息員進行及時指導和有效管理，已經成為制約“兩網”工作深入開展的“瓶頸”。同時兼職協管員受專業(yè)水平、執(zhí)法資質等因素的限制，不可能及時、合法、有效開展執(zhí)法活動，導致監(jiān)督網絡只能處于相對松散型和被動型的管理階段，無法真正形成專業(yè)隊伍與協管隊伍相結合、日常監(jiān)督與專項檢查相結合、行政監(jiān)督與技術監(jiān)督相結合的監(jiān)管機制，監(jiān)管網絡運行效果大打折扣。

3、部門協調配合有待加強，“兩網”與“新農合”結合松散。

農村藥品“兩網”建設是一項長期的系統(tǒng)工程，涉及到多個部門的工作。從調查的情況來看，部門之間配合協調不暢的現象在一定范圍內存在，工商、衛(wèi)生、物價、技術監(jiān)督、藥品監(jiān)督等部門之間沒有建立有序的協作機制，工作配合沒有做到制度化和經常化，沒有形成齊抓共管的合力。監(jiān)督資源整合不夠，“兩網”建設與農村衛(wèi)生工作，特別是與新型農村合作醫(yī)療試點工作結合還不夠，部分存在脫節(jié)的問題，從一定程度上影響了“兩網”建設的推進和效能的發(fā)揮。

4、基礎工作存在薄弱環(huán)節(jié)，離全面發(fā)揮作用尚有差距。一是藥品“兩網”建設的目標體系、責任體系和考核體系沒有真正建立，“兩網”建設的進一步深入開展缺乏強有力的制度支撐。二是經費難以有效保障。雖然各級政府每年安排了一定的經費用于“兩網”建設，但離工作正常開展的需要差距甚遠。三是隊伍難以穩(wěn)定。特別是農村藥品協管員、信息員均為兼職，沒有強制性的制度約束，沒有固定的報酬和待遇，工作積極性難以調動，有時甚至“形同虛設”，發(fā)揮不了應有的作用。三是“兩網”建設長效運行機制尚未健全，整體運行效率偏低，與“建得起、立得住、運行好”的目標仍有相當差距。四是協管隊伍整體素質不高，缺乏必要的專業(yè)知識。五是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村級衛(wèi)生室的軟件和硬件太差，基礎工作比較薄弱，質量意識不強等問題比較突出，藥品代購的規(guī)范工作還面臨不少亟需解決的問題。

四、關于完善婁底市農村藥品“兩網“建設的構想

1、強化工作責任，加快工作體系建設。各級人民政府要進一步加強對農村藥品“兩網”建設工作的領導，強化“藥品安全地方政府負總責”的意識，真正把部門責任提升為政府責任。要統(tǒng)一規(guī)劃部署，切實將“兩網”建設工作納入到當地社會發(fā)展的總體規(guī)劃體系中，納入到為民辦實事的年度目標考核內容中。要制定和完善切實可行的政策措施，建議出臺區(qū)域性的《關于加強農村藥品“兩網”建設的指導意見》，進一步明確指導思想、工作目標、具體要求和部門責任。要著重從制度層面加強部門配合，建立健全“兩網”建設聯席會議制度，完善組織構架，健全工作機制，形成工作合力。

2、整合監(jiān)督資源，加強監(jiān)管體制建設。一是要切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)藥品監(jiān)管站的建設，建議在不增加人員編制的情況下，采取與鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型農村醫(yī)療合管站合署辦公的形式，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)現有人員中選調有一定專業(yè)技術的同志專職從事藥品監(jiān)督工作，切實做到機構、人員、職責和辦公地點四到位。二是要把“兩網”建設融入到新型農村合作醫(yī)療工作的建設中，積極探索藥品“兩網”建設與新型農村合作醫(yī)療制度對接的有效形式，將農村藥店納入新型農村合作醫(yī)療體制，將符合條件的農村藥店納入“新農合”的報銷范圍，努力實現農村藥品監(jiān)管和新型農村合作醫(yī)療試點工作的互動，使兩者相輔相承、互促互進。三是要廣泛借助農村衛(wèi)生、計劃生育、社會治安等網絡資源，充實和加強農村藥品監(jiān)管網絡，努力實現信息互通、資源共享，既便于發(fā)揮作用，又能降低建設成本，更好地符合山區(qū)農村實際。

3、夯實工作基礎，提高基層監(jiān)管水平。一是要積極探索“兩網”建設的長效運行機制，克服重建輕管的傾向，不斷建立和完善各項管理制度，落實責任追究制。要加大對監(jiān)督員、協管員、信息員的培訓力度，提高監(jiān)督網人員的整體素質，適時調整和充實協管隊伍，使“兩網”建得起、立得住、運行好。二是要進一步明確“三員”的職責，規(guī)范對“三員”的管理，做到聘用有證書、上崗有培訓、崗位有職責、工作有聯系、活動有經費、反饋有記錄和處理、年度有考核和獎懲，充分發(fā)揮其作用。三是要加快藥品的技術監(jiān)督體系建設，為有效打擊假冒偽劣藥品提供技術支撐。四是要嚴格規(guī)范管理。督促鄉(xiāng)村醫(yī)療機構和藥品零售網點依法執(zhí)行藥品進貨檢查驗收和藥品保管制度，建立并嚴格執(zhí)行各項藥品經營質量管理制度，健全各項記錄、檔案，完善硬件設施，改善藥品存儲條件，加強對儲存藥品的養(yǎng)護，確保農村藥品供應質量。

4、加大宣傳力度，優(yōu)化“兩網”建設環(huán)境。要充分利用廣播、電視、報刊等新聞媒體宣傳“兩網”建設，提高農村地區(qū)對“兩網”建設的認知度，采取多種形式使農民了解“兩網”建設、藥品監(jiān)管政策法規(guī)及安全用藥常識，大力營造社會廣泛支持、群眾多方參與的社會氛圍。要充分發(fā)揮藥品監(jiān)督員、協管員、信息員的作用，把宣傳“兩網”建設、提高農村安全用藥和自我保護意識作為其開展工作的一項重要內容，牢固樹立“宣傳也是監(jiān)管”的理念，使農民自覺地參與藥品監(jiān)督，對發(fā)現的假劣藥品及時舉報，逐步形成全民參與監(jiān)管的新局面。

5、加大財政投入，健全“兩網”建設保障機制。要確保縣、鄉(xiāng)、村三級藥品監(jiān)管網絡的正常運轉，穩(wěn)定監(jiān)管隊伍，必須有穩(wěn)定可靠的經費保障。各級政府要將“兩網”建設專項經費納入財政預算并按一定的標準逐年增長。要通過調整支出結構，整合專項資金，每年從衛(wèi)生專項經費中安排一定的資金專項用于農村衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室“規(guī)范化藥房”建設，進一步鞏固“兩網”建設成果。

五、結語

農村藥品“兩網”建設是農村公共產品建設的重要內容，是農村低成本、優(yōu)質量醫(yī)療體系建設的有力支撐點，政府理應承擔起主要責任。我們期待政府能有效整合部門資源、積極引導社會醫(yī)藥企業(yè)、努力創(chuàng)新管理體制，不斷推進“兩網”建設，不斷提高“兩網”運行質量，讓廣大農民能在家門口享受到安全、有效、低廉的藥品供應服務。

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[5]王少華：關于營造農村藥品“兩網”建設長效機制的探討[J]．齊魯藥事，2008（5）．

[6]馬文廣：構建縣鄉(xiāng)村三級藥品監(jiān)管網絡的必要性與可行性[J].齊魯藥事，2006（1）．

（責任編輯：張瓊芳）

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