軍隊引入績效預算的思

○劉 凡

（1、71320部隊后勤部 河南 開封 475000；2、軍事經濟學院 湖北 武漢 4

在我國，隨著預算體制改革的不斷深入，績效評價也被日益重視起來。黨的十六屆三中全會明確提出“建立預算績效評價體系”，標志著預算的績效理念開始制度化。

一、績效預算的內涵

所謂績效預算，就是要闡述和明確請求撥款所要達到的目標，為實現這些目標而設定的計劃需要花費多少錢，以及用那些量化指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作情況。績效預算是指結合政府的中長期戰略計劃，用績效目標作為約束手段，以政府職能的整體目標為導向的一種新型預算模式。績效預算是由績、效和預算三個要素構成。“績”是指財政支出所要得到的結果，“效”是指完成目標的情況和取得的效果，“預算”是指財政為支出目標提供的撥款額。結果是“量”，是指提供的公共產品和公共服務的多少；效果是“質”，是指提供的公共產品和公共服務相對人們的初衷、意圖是否理想，是否讓人滿意。

軍費績效預算是一種把軍事資源分配的增加與績效的提高緊密結合起來的預算系統，是一種結果導向型的預算模式。軍隊實行績效預算有助于提高軍費的使用效率，為軍隊提供了科學的、合理的考核標準，有效地促進了軍隊體制編制的改革。它能準確地反映出干部的實際工作能力，同時，使一些低效能的機構或一些無績效、無所事事的軍事機構暴露出來，為合理消減某些軍費支出和精簡某些機構提供財務上的依據。

二、軍隊實行績效預算的必要性

1、軍隊實行績效預算是實現部隊科學理財的需要

新世紀，我軍提出了“科學理財”的方略，要求全軍各級財務部門走科學理財的路子。科學理財要求軍費分配合理、軍費支出規范，而績效預算要求按照業績和效果的比較來安排經費，這就能實現經費分配的科學性；績效預算要求控制項目成本，把預算控制延伸到執行環節，這確保了軍費支出的規范性。因此，通過建立績效預算制度可以促進科學理財目標的實現。

2、軍隊實行績效預算是推進軍隊預算改革的發展趨勢

雖然近年來軍隊相繼推行的部門預算改革，零基預算改革等取得了很大進展，但由于缺少預算績效方面的考核管理，導致各項預算改革始終處于各行其是的分散狀態，不僅不利于整體推進各項預算改革，也不利于整合財力資源，提高軍費的使用效益。比如，在推行部門預算改革條件下，難以避免很多部門編制預算時“漫天要價”的不合理現象；在推行預算管理體制改革方面，產生各部門爭要專款的專款泛濫現象等，導致軍費的低效運行。實行以提高軍費使用效益為導向的績效預算制度，能夠緊緊抓住預算改革的主線，整體推進軍隊預算體制的改革。

3、軍隊實行績效預算可以降低預算的行政控制成本

績效預算作為一種以追求效益為目的的公共支出預算模式，要求明確預算所要實現的目標，為實現這些目標所需的成本，以及用哪些指標來衡量取得的成績和完成工作的情況。實行績效預算有利于強化軍隊單位和各部門使用預算資金的責任，有效地避免資金流失和資金使用的盲目性，抑制軍費支出膨脹，降低公共產品及服務的提供成本，提高軍費的使用效益。

三、軍隊實行績效預算面臨的困難

1、軍隊自身的特殊性，影響了績效考核

軍隊是提供國家安全的公共部門，不同于從事生產經營活動的企業，“績效”難以量化。它追求的是戰斗力最大化目標，雖然在戰斗力形成過程中，會消耗一定數量的經費，但經費消耗的結果只能體現為一定數量的戰斗力，而戰斗力指標難以用數字量化。這是在軍事領域運用績效預算制度的理論困難。

2、績效預算在軍隊的實施缺乏立法保障

績效預算在軍隊的實施涉及到職權在不同單位和各部門之間的重新分配，立法保障成為開展績效預算的前提和基礎。軍隊預算的正確編制和嚴格執行需要法規的規范和約束，健全的法規是防止預算編制的隨意性，以及增強預算約束力的重要保證。目前，軍隊預算活動中存在的主要問題是預算編制的隨意性比較大，預算約束力弱化，預算的編制與執行脫節。究其原因，雖然有預算活動主體法制觀念淡薄，不能嚴格執行預算法規方面的因素，但是更重要的則是預算法規的制定滯后、法規體系不健全所致。由于尚未出臺全軍統一的有關經費支出績效評價工作法律法規，績效評價缺乏制度保障，從而嚴重影響著績效預算的順利實施。

3、軍隊現行的會計核算制度不適應績效預算要求

目前，軍隊的會計核算仍使用收付實現制的會計方法，這種會計方法存在的一個嚴重問題是，它可以通過提前或延遲支付現金，人為地操縱各年度的支出，同時也不能將資本性項目的購買成本在使用年限內進行分攤。收付實現制的會計核算方法使得預算單位的支出僅包括以現金實際支付的部分，不反映那些當期雖已發生，但尚未用現金支付放入部分。這樣在年度預算執行過程中，各級部門經常會遇到預算已經安排，但由于各種原因當年無法支出而不得不作出年終結余處理事項。

4、改革的現實制約因素

一是思想觀念未完全適應預算改革的要求。軍隊財務保障長期存在一種“要錢、分錢”的思維，下級總希望獲得盡可能多的經費，上級也習慣于給錢給物滿足下級需要，而對如何在現有制度約束下，發揮資金的最大效用，用最少的錢辦更多的事則考慮不細。要讓績效預算制度能夠順利建立，必須改變只管給錢不管效益的做法，增強效益觀念，努力發揮現有經費的最大效能。二是財務人員的配置和知識結構缺乏復合型。軍隊財務人員的學歷層次大多還只是大專層次，本科和研究生層次的財務人員還比較欠缺，隨著軍事人力資本投資越來越重視，軍隊財務干部的學歷需要更進一步的提高。由于績效預算方式和評價的特殊性，財務干部只具備財會、審計方面的知識是遠遠不夠的，還需要通曉經濟管理和工程等多方面的知識。

四、加強軍隊績效預算實施的思考

1、建立科學的預算支出績效評價標準

績效預算是以績效評價為核心，以業績效果為依據來編制預算、評價預算。而績效評價離不開科學的績效評價指標。根據軍隊的實際情況，軍費預算支出績效評價指標體系的建立必須遵循軍事經濟效益相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合的原則。軍隊軍費預算支出績效評價指標體系設置的目標就是形成一套完整的軍費預算支出績效評價指標庫。這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據軍費預算支出績效評價的層次，在軍費預算支出分類的基礎上，應分別建立在軍費預算支出項目績效評價、單位軍費預算支出績效評價、部門軍費預算支出績效評價、軍費預算支出綜合績效評價指標庫。根據指標的性質不同，可以將各類軍費預算支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。

2、加強預算法制建設，強化軍隊預算的嚴肅性

目前，在軍隊預算管理中，雖然有法規性質的《條例》、《規定》等，但還缺乏法律的嚴密性和權威性，難以從法律上規范軍隊預算行為，尤其是對不嚴格執行預算的行為難以追究法律責任、從而弱化了軍隊預算的約束力，影響了軍隊預算平衡的實現。因此，需要制定《軍隊預算法》，規范軍隊預算活動，加強預算監督，追究預算責任，增強預算的約束力。《軍隊預算法》的制定，有利于確定軍隊預算的法律地位，有利于增強軍隊預算的監督力度。另外《軍隊預算法》可以增強預算活動主題的責任觀念，為追究預算責任提供了有力的法律依據。同時要對現行《預算經費管理規定》、《事業部門財務管理規定》、《會計規則》、各大單位制定的財務規章制度以及有關經費決算辦法進行修訂、完善，為預算改革的健康發展提供保證。

3、引入權責發生制，改革軍隊會計制度

現行的軍隊會計使用的是收付實現制的會計核算方法，收付實現制與權責發生制之間最重要的區別在于會計基礎不同。前者以款項收付實際發生的時點作為確認收入和費用的標準，后者則以權利和義務的實際形成和發生作為確認標準。在收付實現制會計制度下，可以通過提前或延遲現金支付來人為地操縱各年度的支出，同時也不能將資本性成本在使用年限內進行攤銷。權責發生制以權利的形成和責任的發生作為記賬的標準，可以更加全面、準確地反映軍費的使用情況。因此，實施軍隊績效預算必須改革會計制度，推行權責發生制。權責發生制的推行可以采取逐步引進的辦法。權責發生制的軍隊會計制度，能夠比較全面、準確地反映一些長期項目和或有債務的信息，有助于增加預算信息的完整性、可信度和透明度，加強預算成本計量與軍費支出業績考核。

4、建立正確的激勵機制

過去由于預算不考慮績效，常常是哪里工作問題比較嚴重，就增加預算撥款，隱含在這種做法背后的是一個令人深思的機制，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實行績效預算就是在預算和績效之間建立起直接的聯系，將經費分配給那些在績效評估方面合理的部門或者項目。另外，對于完成績效合同的單位，給予一定的物質獎勵和精神激勵。他們可以將當年的預算節余部分或全部轉入下一預算年度，甚至可以拿出一定比例獎勵組織成員。對個人也要進行表彰，并將此作為調職晉升的評價依據。

[1]過劍飛：績效預算[M].中國財政經濟出版社，2008.

[2]孔志峰：績效預算論[M].經濟科學出版社，2007.

[3]李英成：國防預算系統研究[M].海潮出版社，2001.

[4]謝玉山：論績效預算的法律制度保障[J].湖北經濟學院學報，2006（6）.

[5]王延杰、鄭思海：關于建立我國績效預算制度的思考[J].河北大學學報，2006（5）.