基于第二次土地大調查下的城鄉建設用地結構和布局的背景及意義研究

晏 涵 左美蓉 韋林利

（1.湖南工程職業技術學院，湖南 長沙 410151；2.廣西民族出版社，廣西 南寧 530000）

基于第二次土地大調查下的城鄉建設用地結構和布局的背景及意義研究

晏 涵1左美蓉1韋林利2

（1.湖南工程職業技術學院，湖南 長沙 410151；2.廣西民族出版社，廣西 南寧 530000）

以全國開展的第二次土地大調查為背景，研究了城鄉建設用地結構和布局，探討了對其研究的重要意義。

城鄉建設用地；布局；意義；結構

（一）前言

全國第二次土地大調查于2007年7月1日開始，2009年12月31日結束，建設用地作為土地分類中最為復雜的一類，自然成為二調中重點調查對象。走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。因此對于城鄉建設用地結構和布局的研究具有重大的現實意義和建設意義。

（二）城鄉建設用地結構和布局研究的背景

黨的十六屆三中全會《決定》提出了五個“統籌”，即“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的新要求，是新一屆黨中央領導集體對發展內涵、發展要義、發展本質的深化和創新，蘊含著全面發展、協調發展、均衡發展、可持續發展和人的全面發展的科學發展觀。囊括了當前改革和發展所要解決的一系列戰略性、全局性的重大問題，反映了社會主義現代化建設的客觀規律，體現了社會主義社會全面發展的戰略構想。隨著我國社會經濟的發展，特別是城鎮化、工業化的興起，人口數量的增加和人類活動范圍的擴大，土地資源的經濟供給稀缺性與其社會需求增長性之間的不協調發展，以及不合理的土地利用結構方式引起生態環境惡化等問題日益暴露出來。人類利用土地資源創造了巨額的物質財富，與此同時也付出了慘重的代價。我國面臨著人口、糧食、資源、環境等重大問題，都與土地利用結構和布局不當有關。

近年來，隨著我國城鎮化水平不斷提高，在城鎮建設用地面積大幅度增加的同時，農村居民點用地并沒有像預期那樣相應減少。2005年與1996年相比，全國農村人口減少了11%，而農村居民點用地反而增加了1.7%，農村建設用地粗放利用狀況進一步加劇。城鄉用地結構和布局伴隨著社會經濟的發展而逐漸改變，如果不對其加以約束和引導，往往會引起結構錯位，布局紊亂，致使土地資源浪費、土地利用效率低下、土地生態環境惡化、土地權益公平失衡等問題。所以加強城鄉用地結構與布局發展變化的研究，有助于促進土地資源的可持續利用，從而促進社會經濟的可持續發展。統籌城鄉用地、優化城鄉用地結構和布局，既是節約集約用地的重要途徑，又是統籌城鄉發展的客觀需要。

2008年以來，由于國家宏觀經濟政策進行了重大調整，黨的“十七”大勝利召開，近年的“泛珠三角經濟圈”的興起，中部崛起中的大湘南經濟板塊的發展及“兩型社會”這一全新理念的提出，特別是全國第二次土地大調查的逐步展開，我國經濟建設快速向全面建設小康社會邁進，對城鄉建設用地的需求量更大。加之土地利用總體規劃的科學性和可操作性有待提高，原實施土地利用總體規劃已不能適應新形勢發展的需要，迫切要求對城鄉用地的發展進行宏觀調控，限制城鄉建設用地混亂無序地向農地擴張，優化其用地結構和布局，有效地引導和規范了城鄉用地，促進了土地集約利用，從而確立一個規模合理和科學的空間結構與布局，以切實改善城鄉居民的生活水平、促進區域生產力的發展。

（三）研究目的和意義

城鄉建設用地結構和布局優化的研究目的是建立一個經濟健康和快速發展、社會穩定和諧的可持續發展構成的目標體系。本文的研究目的，旨在結合二調并通過對城鄉建設用地結構和布局優化的研究，為當前土地可持續發展提供有利的理論支撐。因此，本文的研究目的和意義可歸納為以下幾點：

1.優化城鄉建設用地結構和布局是統籌城鄉發展、建立和諧社會的重要內容

統籌城鄉發展，是黨的十六屆三種全會提出的重大戰略決策。合理的城鄉結構和布局是實現和諧社會的重要舉措。統籌城鄉產業發展、統籌城鄉規劃建設與管理、統籌城鄉居民就業、統籌城鄉社會事業發展、統籌城鄉體制改革都與城鄉用地結構和布局有著密切的關系。結合第二次土地大調查的數據，科學合理地實現統籌城鄉發展，為建立和諧社會的打下根基。

2.優化城鄉建設用地結構和布局是緩解用地矛盾、提高土地利用綜合效率的戰略性選擇

國土資源部權威專家指出，面對人地矛盾十分尖銳的基本國情，我們必須對有限的土地資源精打細算，經過第二次土地大調查，我們土地工作者結合第二次土地大調查的數據，嚴格控制建設用地供應總量，堅決遏制盲目投資和低水平重復建設等行為。優化城鄉建設用地結構和布局，不僅可以有效地組織經濟活動，也可以節約、合理利用各種資源包括土地資源、水資源、能源等，避免資源的浪費，提高城鎮和農村的可持續發展能力。在耕地保護日益嚴峻的形勢下，應加強通過城鄉用地在空間上的合理布局與結構調整，減少對耕地占用方面的研究，提高土地資源的利用效率，緩解用地矛盾。優化城鄉用地結構及其空間布局，并結合對土地數量和質量的調查，可以有效的配置各類用地的面積，提高存量土地的經濟效益和集約度，減少不必要的侵占耕地，從而緩解耕地需求壓力。

3.優化城鄉建設用地結構和布局是加強土地參與宏觀調控、完善規劃控制手段的基本要求

任何工業項目，最終都要落在土地上，這就決定了運用土地政策對經濟進行宏觀調控的可行性和有效性。通過第二次土地大調查，一方面可以對自己的家底有清楚地認識，另一方面，還可以做到心中有數，在批地和用地中，正確運用土地政策參與宏觀調控，制止部分行業盲目投資和低水平擴張。國土資源部部長孫文盛提出，運用土地政策參與宏觀調控至少應該包括三方面內容。一是建設用地總量。建設用地總量是影響經濟發展速度和效益的重要因素，控制建設用地總量，是調控經濟運行的重要手段。二是調整土地供應結構，通過對不同用途土地的供應，促進產業結構調整和產業優化升級，這就需要按照國家產業政策，適時調整供地政策，對于禁止性項目，停止供地；對于限制性項目，提高供地標準和條件。三是確定不同區域的供地政策，引導產業區域合理布局和協調發展，促進產業的梯度轉移。孫文盛還提出：各地要在第二次土地調查的基礎上，認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發和投入產出情況作出評估，并按照法律和法規規定，處理好建設用地開發利用中存在的問題。今后各項建設要優先開發利用空閑、廢棄、閑置和低效能的土地，努力提高建設用地利用效率。

由于市場機制存在自身難以克服的缺陷，難以使公共資源、公共環境得到有效保護和合理利用，難以實現公共安全和公共利益，客觀上要求加強宏觀調控。通過編制和實施土地規劃，通過規劃合理確定城市土地利用布局、城市不同區域的功能、不同類型用地的控制數量和區域，可以從宏觀上協調區域發展、調整和優化產業布局結構、調控資源供應總量和結構、有效保護和合理開發利用土地資源，保障經濟協調、平穩、較快發展。

4.優化城鄉建設用地結構和布局是土地資源的可持續發展重要保障

在人類社會發展與進步的現代，土地不僅是重要的生產要素，而且作為人類社會自然界存在的載體，也是巨大的生態系統不可或缺的基本要素，它具體表現為生態系的支撐構件。工業發展與人口增加給土地資源帶來的巨大壓力集中表現為土地資源的化，與此同時更加劇了土地資源短缺性。

經濟社會發展如何與土地資源利用相協調，尤其是在一個人多地少的發展中國家實現土地資源可持續利用，滿足經濟社會發展對于土地資源的需求，保持生態環境可續性，是一個急需解決的難題。優化城鄉用地結構空間布局，解決土地資源利用中帶的一系列問題，將是解決土地資源問題對中國經濟發展帶來制約作用的唯一出路。合的用地結構和空間布局，就是尋求和選擇土地資源利用的最佳目標和途徑，以發揮資的優勢，使綜合效益最大化。只有形成合理的土地利用結構，才能保證一定地域內土利用系統的良性循環，才一能協調好人口、土地、糧食、生態等關系。

5.優化城鄉建設用地結構和布局是建設社會主義新農村的關鍵

優化城鄉結構和布局也是建設社會主義新農村的基礎性工作，是一項事關長遠的全局性、戰略性任務。建設社會主義新農村，必須逐步改善農民的居住及生活環境。目前農村居民點這種分散的布局，不僅不利于土地的集約利用，而且也不利于基礎設施的配套和社會服務設施的完善，與城市形成極大的反差，嚴重制約著農村居民生活水平的提高。為實現農村人口、產業、居住的“集約集聚”，促使現代文明向農村的“延伸覆蓋”，縮小城鄉差距，實現城鄉一體化，亟需對現有的城鄉用地進行優化布局。

TU98

A

1008-1151(2010)04-0082-02

2010-01-05

晏涵（1982－），男，湖南工程職業技術學院碩士，研究方向為土地利用規劃與城鄉規劃。