轉型期社會保險——費改稅的路徑選擇基于新制度經濟學的視角

○任龍洋 （山東大學管理學院 山東 濟南 250100）

一、新制度經濟學的假說

以科斯、諾思為代表的新制度經濟學對于研究制度變遷很有價值，黃少安在新制度經濟學的理論基礎上，結合中國制度變遷的現實，提出關于制度變遷的幾個新假說，可以作為尋找轉型期社會保險費改稅問題解困路徑的前提。

1、“制度互補”假說

制度變遷不只是一項制度的變遷，而是涉及到一系列制度的變遷。一項制度的變遷要配以相關制度的變遷共同推進，才能夠進行優勢互補，降低制度變遷的成本和風險，實現效益最大化。

2、“主體角色定位與轉換”假說

制度變遷是在多元化主體作用下發生的，各個主體都有自己特定的利益，面對同一制度變遷，持不同的態度、扮演不同的角色。在制度變遷過程中，面臨權利的重新界定和利益的重新調整。制度變遷的路徑取決于行為主體之間的利益調整程度和力量強弱對比。

3、“邊際效益先增后減”假說

在制度變遷開始的時候往往阻力很大，成本和風險也很高，但一旦突破瓶頸后效益便十分明顯。隨后在相當長的一段時間內，隨著變革的進行，阻力或成本被拉長到一個更長的時間期限內，效益便沒有以前那么明顯。

二、社會保險費改稅的路徑依賴

從新制度經濟學的角度來看，社會保險費改稅屬于一種制度變遷。作為一種制度變遷過程，社會保險費改稅的改革呈現路徑依賴的性質，因此，諾思的路徑依賴理論對于我們完善社會保障體系具有重要的意義。

在社會保險制度變遷過程中，社會保險費和社會保險稅作為兩種制度安排，都是在一定的歷史條件和制約因素下產生的，其演化變遷都存在著路徑依賴問題。一方面，與現有制度共存共榮的特殊利益集團主張對現有制度進行簡單的修補和完善，會促使制度變遷保持原有的慣性、按原有的方向持續下去。另一方面，來自制度變革早期的明顯效益、既得利益集團的支持以及后續政策的強化等因素構成促使制度變革的推動力，會使制度延新的軌道變革下去。無論新舊軌道，一旦進入某一路徑，就會使這一選擇不斷自我強化，對這種路徑產生依賴。制度的變遷可能進入良性循環，也可能順著原來的錯誤路徑下滑，甚至被“鎖定”在某種狀態下而導致停滯。

諾思路徑依賴理論對社會保險稅費改革的啟示在于：第一，制度變遷的路徑取決于行為主體之間的利益調整程度和力量強弱對比。推動一項制度變革，僅僅變革制度本身是不夠的，必須推動配套制度同時變革，形成一個強大的變革體系，才能實現利益的重新分配，扭轉原有的力量對比，否則“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的變革會產生大量轉軌成本，卻不能得到預期收益，變革可能進入“鎖定”狀態。

第二，制度變遷的核心問題是妥善協調各種利益集團之間的矛盾。制度變遷是一個包含著具有不同利益和不同力量的行為主體之間相互作用的過程，轉型期潛在的制度要成為正式的制度安排，在很大程度上是各種利益集團進行公共選擇的結果。我國社會保險費改稅步履維艱的原因除了統籌層次低、覆蓋率低、繳費標準差異、繳費率高外，根本的原因在于各種利益集團之間的矛盾沒有得到有效的協調和平衡。

第三，具有適應性的有效制度將允許組織在不確定的情況下進行各種試驗去尋求最優選擇。因此，在進行社會保險稅的制度設計時應考慮摸著石頭過河，既做到循序漸進地推進有效機制，又對無效的變革軌跡防微杜漸，根據政策實施情況不斷調整，以適應我國現階段發展不平衡的國情和制度變遷中產生的利益要求。

三、社會保險費改稅的路徑選擇

基于新制度經濟學的三個假說，通過對社會保險費改稅過程中路徑依賴的分析，得到社會保險費改稅的解困路徑。對待社會保險稅費之爭，應該關注于長期內如何實現制度平穩變革之實，而不是圖一時之名，變革的最優結果是實至名歸。

1、配套制度是依據

開征社會保障稅，必須從我國社會保障制度改革的長遠目標出發，對現行社會保障制度進行系統規劃，盡快制定和出臺社會保障的基本法律《社會保障法》，作為社會保障稅開征的法律依據。同時，實行財政預算、稅收制度、工資制度等的配套改革，加強社會保險資金的財政轉移支付，促進稅收征管信息化建設，加速收入工資貨幣化的進程。將社會保險資金收支及各項結余的投資營運活動納入預算管理，使之與國民經濟發展、財政、企業和個人負擔能力相適應。待條件成熟時，可將社會保險預算、政府公共預算、國有資產經營預算并列成為三大預算體系。

2、利益協調是關鍵

（1）提高統籌層次，協調中央與地方的關系。當前我國社會保險的統籌層次較低，大部分地區社會保險統籌層次仍然局限在縣市級，對于社會保險稅的征收管理形成很大障礙。從長期來看，隨著我國社會保險制度的不斷改革和完善，社會保險基金最終提升到全國統籌是一個趨勢。全國統籌難免涉及到地方政府利益，需要中央與地方財政妥善協調，兼顧各地實際情況和發展水平。中央和地方在社會保險稅征收的權責劃分上，應與現行財政預算管理體制相一致。一方面，中央政府應適當放權，使地方政府能根據各地實際情況和發展水平調整相應政策；另一方面，中央還要集中一部分資金，建立轉移支付制度，作為發達地區與落后地區之間的調劑基金。

（2）建立制衡機制，協調部門間的權益分配。一方面，基于“委托代理”關系，將社會保險費的“收、支、監、管”集于勞動保障部門存在較大的道德風險；另一方面，不同部門各司其職可以發揮專業稟賦，降低運行成本，還有利于建立監督控制機制，保證基金安全使用和投資運營。因此，建議建立“地稅征收、社保支付、財政監管、專業保值”的社會保險基金運行制衡機制，進一步完善社會保險基金收支兩條線預算管理。稅務機關負責把社會保障稅及時足額征收入庫，財政部門負責社會保障稅的預算管理和資金安排與監管，社會保障部門負責社會保障資金的社會化發放工作，專業機構對社會保障基金進行保值增值，構造多層次社會保障體系。

（3）支付轉軌成本，消化新舊制度轉換產生的隱性債務。制度“老人”和“中人”的退休金權益，是制度轉型產生的轉軌成本，是獨立于新制度之外的，政府應通過適當的方式進行補償。轉軌成本的進入打破了新制度本身的收支平衡，致使個人賬戶出現了空賬的情形。解決歷史的隱性債務，關鍵是通過轉移支付等各種方式做實個人賬戶。在養老保險改革中，既要考慮“老人”在舊體制時期分配結構的客觀現實，又要考慮“中人”在過渡期逐步減少舊體制再分配的份額，還要預計到代際核算體系將來對“新人”造成的影響。通過及時對事業單位和農村養老保險體制的變革降低未來的轉軌成本，做到“老人老辦法、中人中辦法，新人新辦法”，考慮社會各方面的承受力，保持有關政策的相對穩定和銜接配套，穩步推進。

（4）擴大覆蓋范圍，統籌城鄉和區域的平衡發展。由于我國經濟基礎比較薄弱，經濟發展城鄉差距明顯，區域發展不平衡，我國目前建立的社會保險制度覆蓋范圍偏窄，且繳費率較高。農村社會保險制度與城鎮社會保險制度存在很大差異，農村社會養老保險制度尚在試點階段，機關事業單位人員依然實行單位保障，沒有納入到社會保險制度之中，各個地區經濟發展水平不同導致繳費標準具有差異。歷史經驗告訴我們，社會的承受能力和保障水平是遞增的，因此，低標準是現階段社會保險稅收取和發放的最優選擇。在資金的籌集方面，要考慮與現階段企業和個人的承受能力相適應、與生產力發展水平相吻合，通過“擴面征繳”的方式來保證社會保險基金的支付能力，而不是提高繳費率；在資金的發放方面，應從我國實際出發，剛開始的保障標準只能使大多數人的基本生活水平得到保障，保險的項目由少到多，保險的水平由低到高，逐漸提高標準。

3、分步實施是途徑

我國養老保險基金的管理采用“社會統籌與個人賬戶相結合”的部分累積制。部分積累制吸收了現收現付制與預籌累積制的優點，實現了近期橫向收付平衡原則與遠期縱向收付平衡原則的結合，是目前社會保險基金運行最理想的方式。同時，應該進一步分離基本醫療保險的社會統籌賬戶與個人賬戶，對不同的稅目根據經濟發展的不同階段，分期分批實行轉制，最終形成我國的社會保障稅體系。

當前我國社會保險的統籌層次較低，以較低統籌層次為基礎的社會保險稅與我國現行稅制及征收管理不相適應。應該考慮逐級提高，分步完成，由縣級統籌、地市調劑，上升為地市統籌、省級調劑，再上升為省級統籌、全國調劑，最后實現全國范圍的統籌。

我國社會保險稅費的征繳也經歷了部門間職能的轉變，其過程符合政策轉軌的漸進原則。原本由社保部門負責的保險費征繳，開始由稅務部門嘗試代為征繳，后來轉變為確定稅務部門的征收職能，最終建立起“收、支、監、管”互相制衡的社會保險基金運行機制。

社會保險制度的變革由單純的征費轉變為稅費同征，最后實現全面覆蓋的費改稅轉變，是一個漫長的過程。制度的變革不能搞簡單的大破大立，追求一時之名，而應從長計議、循序漸進，將阻力和收益分配在較長的變革時期內，實現制度變革的平穩過渡。

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