建立治理小金庫(kù)長(zhǎng)效機(jī)制的思考

○戚小斌侯琛

（1、總后勤部石家莊離職干部休養(yǎng)所 河北 石家莊 050081 2、解放軍白求恩軍醫(yī)學(xué)院 河北 石家莊 050081）

新中國(guó)成立以來(lái)，全國(guó)開展了兩次大規(guī)模的小金庫(kù)治理專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)小金庫(kù)起到了一定的治理作用。但伴隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，與之相配套的法律法規(guī)體系未能及時(shí)建立健全，小金庫(kù)屢查屢犯。去年，在全球應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)第三次開展全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模專項(xiàng)治理小金庫(kù)行動(dòng)，充分說(shuō)明了小金庫(kù)的危害性。目前，該項(xiàng)工作已經(jīng)初步完成，并取得了可喜成果。與此同時(shí)，人們期待盡快建立小金庫(kù)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、小金庫(kù)、治理、長(zhǎng)效機(jī)制的含義

1、小金庫(kù)的含義。小金庫(kù)是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。中紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部和審計(jì)署印發(fā)的《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展小金庫(kù)專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》，確定了專項(xiàng)治理的范圍和內(nèi)容，列舉出小金庫(kù)的七種形式：一是違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立小金庫(kù)；二是用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立小金庫(kù)；三是以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立小金庫(kù)；四是經(jīng)營(yíng)收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立小金庫(kù)；五是虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立小金庫(kù)；六是以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立小金庫(kù)；七是上下級(jí)之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立小金庫(kù)。

2、治理的含義。治理的概念由西方引介而來(lái)，其本身不但是一個(gè)學(xué)理概念且是嵌入在特定實(shí)踐和制度背景之下的。“治理”一詞范圍很廣，運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域，包含著一些關(guān)鍵的元素：分權(quán)與授權(quán)、合作與協(xié)商、多元與互動(dòng)、適應(yīng)與回應(yīng)。很難給出一個(gè)確切的含義來(lái)對(duì)其加以解讀。在政治學(xué)語(yǔ)境下，表現(xiàn)為一個(gè)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的分析框架。從宏觀層面分析國(guó)家治理制度的變遷路徑，并以此來(lái)構(gòu)建一個(gè)基于國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的政治社會(huì)學(xué)的分析框架；從微觀層面研究國(guó)家治理的模式問(wèn)題，主要從其機(jī)制、手段、方法等方面來(lái)分析。

3、長(zhǎng)效機(jī)制的含義。一般來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)效較易理解，機(jī)制則需要系統(tǒng)科學(xué)把握。機(jī)制是使制度能夠正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的配套制度。長(zhǎng)效機(jī)制是能長(zhǎng)期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系。長(zhǎng)效機(jī)制不是一勞永逸、一成不變的，是隨著時(shí)間、條件的變化而不斷豐富、發(fā)展和完善。具體包含兩個(gè)基本條件：一是要有比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系；二是要有推動(dòng)制度正常運(yùn)行的動(dòng)力源。機(jī)制與制度之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，機(jī)制不等同于制度，制度只是機(jī)制的外在表現(xiàn)。

二、小金庫(kù)的特點(diǎn)

1、點(diǎn)多面廣，具有普遍性。小金庫(kù)不但在一些企事業(yè)單位存在，而且黨政機(jī)關(guān)等單位也普遍存在，甚至有的單位從本單位機(jī)關(guān)到各科、室層層私設(shè)小金庫(kù)。如罰沒收入、利息收入、基金收入、固定資產(chǎn)出租或變價(jià)收入、廢舊物資處理變賣收入和代辦業(yè)務(wù)回扣或手續(xù)費(fèi)等，為解決個(gè)人福利、滿足吃喝玩樂(lè)和小團(tuán)體謀利等不正當(dāng)開支創(chuàng)造便利條件。

2、手段狡猾，具有隱蔽性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善和反腐敗斗爭(zhēng)不斷深入，私設(shè)小金庫(kù)的形式也更加隱蔽。虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)把資金轉(zhuǎn)到單位會(huì)計(jì)賬之外，有的做假賬，有的甚至干脆不做賬。如有的單位領(lǐng)導(dǎo)與具體承辦者操作，鉆政策的空子，用搭車收費(fèi)、亂收亂罰、擠占挪用合法收入等方式，將部分收入轉(zhuǎn)入單位設(shè)立的賬外賬中。

3、方式轉(zhuǎn)換，具有同伙性。從直接方式逐步向間接方式轉(zhuǎn)變。過(guò)去一些單位、部門私設(shè)小金庫(kù)，多采用變現(xiàn)或個(gè)人存折的方式，直接掌握控制這部分資金。隨著行政審批制度、預(yù)算外資金管理制度、公共財(cái)政制度的建立和不斷完善，感知傳統(tǒng)方式的目標(biāo)大，容易暴露。因此，一些部門往往將部分行政執(zhí)法權(quán)力下放到下屬單位，或?qū)①Y金秘密轉(zhuǎn)移到下屬單位，使下屬單位的賬戶成為其小金庫(kù)。

4、越來(lái)越大，具有權(quán)力性。小金庫(kù)絕大部分集中掌握在單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)主管等少數(shù)人手中，支配的隨意性很大。從近幾年查處小金庫(kù)的情況來(lái)看，從上千元到上萬(wàn)元，甚至幾十萬(wàn)到上百萬(wàn)元，金額很大。由原來(lái)的主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展到具體分管領(lǐng)導(dǎo)，利用小金庫(kù)購(gòu)房購(gòu)車或私分款項(xiàng)，導(dǎo)致權(quán)力腐敗。

三、小金庫(kù)的危害

1、會(huì)計(jì)信息失真，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序。小金庫(kù)的存在，導(dǎo)致了會(huì)計(jì)信息失真，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。采取隱匿收入、虛列支出、假發(fā)票報(bào)賬等方式轉(zhuǎn)移資金，應(yīng)該在單位會(huì)計(jì)賬上反映的收入沒有上賬，發(fā)生的支出業(yè)務(wù)是虛列開支套取資金，為濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼，請(qǐng)客送禮、招待應(yīng)酬和職務(wù)消費(fèi)等開辟了通道。同時(shí)，違背了科學(xué)發(fā)展觀的要求，造成國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失，扭曲了市場(chǎng)對(duì)資源的合理配置，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，影響了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

2、滋生腐敗現(xiàn)象，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪。小金庫(kù)不僅存在于行政事業(yè)單位，也存在于黨政機(jī)關(guān)、部門，已成為鋪張浪費(fèi)、奢靡享受、違法亂紀(jì)的重要資金來(lái)源，誘發(fā)和滋生了一系列的腐敗現(xiàn)象。小金庫(kù)資金深藏不露，具有隱蔽性，開支隨意，不受監(jiān)督和制約，用它行賄，將公款轉(zhuǎn)換成聯(lián)絡(luò)感情、攏絡(luò)人心、撈取政治前途的籌碼，使小金庫(kù)成為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部貪污、挪用公款的溫床，致使個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部走上了經(jīng)濟(jì)犯罪道路。

3、敗壞社會(huì)風(fēng)氣，擾亂管理績(jī)效。小金庫(kù)問(wèn)題的存在與蔓延，既嚴(yán)重?cái)牧它h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，也擾亂了正常的收入分配秩序。一方面，小金庫(kù)誘發(fā)了個(gè)人利益的膨脹，部分領(lǐng)導(dǎo)干部的人生觀、價(jià)值觀發(fā)生偏移，影響了干群關(guān)系，危害了黨和國(guó)家建設(shè)事業(yè)，與我們黨所要求的宗旨觀念、責(zé)任意識(shí)、政績(jī)觀、利益觀、紀(jì)律觀和艱苦奮斗精神格格不入；另一方面，擾亂了正常的收入分配秩序，加劇了收入分配不公，也制約了財(cái)稅體制改革的深化，影響了財(cái)政管理績(jī)效的提高。

四、建立小金庫(kù)治理長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策

1、完善法律制度，使小金庫(kù)治理有法可依。建立小金庫(kù)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上要完善法律制度。十七屆四中全會(huì)提出，要徹底清理小金庫(kù)，并將清理小金庫(kù)寫進(jìn)了中央全會(huì)的決定。清理與治理雖然是一字之差，卻表明了中央徹底清理小金庫(kù)的決心，也對(duì)黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和事業(yè)單位小金庫(kù)問(wèn)題專項(xiàng)治理工作提出了更高的要求。從近幾年利用小金庫(kù)實(shí)施違紀(jì)行為的特點(diǎn)來(lái)看，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)，動(dòng)用小金庫(kù)資金數(shù)量和受益人員范圍逐浙擴(kuò)大，由過(guò)去圈內(nèi)人員相互勾結(jié)侵占國(guó)家利益到利益相關(guān)群體之間在更大范圍內(nèi)串通一氣，共同侵吞國(guó)有資產(chǎn)，可謂是利益均占，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集體腐敗。而且，即使事發(fā)后也都有著共同的防御心理和攻收同盟行為。面對(duì)這一新變化，國(guó)家還沒有懲治腐敗這方面的法律條文，這也讓腐敗者鉆了法律空子。因此，要盡快建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和相關(guān)法律法規(guī)體系，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的官商勾結(jié)、金錢行賄促銷等違法違規(guī)行為無(wú)用武之地。要盡快把私設(shè)小金庫(kù)列入刑法犯罪中或?qū)⑷后w腐敗納入刑律。

2、實(shí)行財(cái)務(wù)公開，使小金庫(kù)從源頭上阻斷。提高財(cái)政資金收支透明度，要從制度上對(duì)財(cái)務(wù)公開給予保證。全面推行財(cái)政資金收支公示制，做到總量、審批、結(jié)果全程公開。單位或部門必須按照綜合預(yù)算編制原則，細(xì)化預(yù)算編制；行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒款項(xiàng)、國(guó)有資產(chǎn)出租和處置收入，以及因工作職能收取的捐贈(zèng)、贊助款項(xiàng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)中取得的各種回扣、手續(xù)費(fèi)、勞務(wù)收入必須上繳財(cái)務(wù)入賬，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度；應(yīng)建立健全預(yù)算執(zhí)行管理制度，嚴(yán)把假發(fā)票報(bào)銷關(guān)，加強(qiáng)結(jié)算審核；規(guī)范資產(chǎn)核算，定期開展資產(chǎn)清查工作，確保賬實(shí)相符。小金庫(kù)問(wèn)題的存在，與財(cái)務(wù)沒有公開有直接關(guān)系。因此，必須實(shí)行單位財(cái)務(wù)公開，將全部財(cái)務(wù)收支置于群眾的監(jiān)督之下，讓財(cái)務(wù)收支在陽(yáng)光下運(yùn)行，阻斷小金庫(kù)的形成。

3、嚴(yán)懲違紀(jì)行為，使小金庫(kù)治理力度加大。小金庫(kù)一旦發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)懲不怠。積極暢通小金庫(kù)信訪舉報(bào)渠道，受理群眾舉報(bào)，根據(jù)查實(shí)收繳入庫(kù)的小金庫(kù)金額，給予3%～5%的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)金最高為10萬(wàn)元；將查處小金庫(kù)作為促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的重要手段，定期從群眾舉報(bào)、來(lái)信來(lái)訪、干部考核、財(cái)務(wù)審計(jì)、專項(xiàng)資金管理使用情況執(zhí)法監(jiān)察發(fā)現(xiàn)小金庫(kù)線索；根據(jù)性質(zhì)，依據(jù)《中紀(jì)委關(guān)于設(shè)立小金庫(kù)和使用小金庫(kù)款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》的有關(guān)規(guī)定，給予單位主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等責(zé)任人黨政紀(jì)處分；觸犯刑律的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

4、創(chuàng)新管理手段，使小金庫(kù)形成渠道斬?cái)唷Ｐ〗饚?kù)問(wèn)題之所以屢禁不止，除了體制、機(jī)制、制度和社會(huì)環(huán)境等因素外，管理方法陳舊、手段落后也是一個(gè)重要原因。要依靠制度手段創(chuàng)新治理小金庫(kù)辦法，加強(qiáng)對(duì)單位銀行賬戶和收費(fèi)票據(jù)的管理；深化財(cái)政、金融、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等體制改革；深化部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，推行綜合預(yù)算；規(guī)范津貼補(bǔ)貼和事業(yè)單位績(jī)效工資改革，規(guī)范行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)收入分配秩序；改革金融管理體制，強(qiáng)化銀行賬戶審批和現(xiàn)金管理；繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革。目前，軍隊(duì)積極推進(jìn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、行政消耗性開支管理與公務(wù)卡結(jié)算等改革，其中，推行公務(wù)卡支付結(jié)算，就是管理手段的創(chuàng)新。

[1]關(guān)于深入開展小金庫(kù)治理工作的意見[Z].中辦發(fā)[2009]18號(hào)，2009－06－11．

[2]關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展小金庫(kù)專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法[Z].中紀(jì)發(fā)[2009]7 號(hào)，2009－04－28．

[3]小金庫(kù)治理工作舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法[Z].財(cái)監(jiān)[2009]26號(hào)，2009－05－31．

[4]包國(guó)憲：治理、政府治理概念的演變與發(fā)展[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)2009（2）.