淺析城市房屋拆遷的矛盾

○陳少芬

（華南師范大學經濟與管理學院 廣東 廣州 510006）

一、引言

城市房屋拆遷是一項政策性、群眾性很強的工作，事關中央宏觀調控政策的順利實施，事關城市居民的切身利益和社會穩定。在我國，隨著社會經濟的高速發展，城市建設速度和整體水平的迅速提高，尤其是舊城區改造規模的日益擴大，城市房屋拆遷問題逐漸突顯出來：一些地方政府沒有樹立正確的政績觀，盲目擴大拆遷規模；有的城市拆遷補償和安置措施不落實，人為降低補償安置標準；有的甚至濫用行政權力，違法違規強制拆遷。這些現象不僅嚴重侵害城鎮居民的合法權益，引發不少群眾上訪，甚至造成了許多悲劇性事件的發生，從而影響了社會穩定，也造成了一些地區和行業的過度投資。拆遷沖突問題已經引起了社會的廣泛關注，并且圍繞強制拆遷的話題，形成了各種不同的觀點。

對于強制拆遷所造成的沖突，人們普遍認為主要是由相關法律對公共利益的界定不明確所導致的（呂青，2006）。《憲法》明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這意味著，在公共利益需要的情況下，個人必須放棄所有權，讓位于公共利益。但是《憲法》中提到的公共利益是原則性規定，并沒有具體明確的定義，從而導致了“公共利益”成為了非法拆遷、強制拆遷的擋箭牌。要解決這個問題，很多人都認為只要從立法上確認就可以了，但是這樣操作起來很難。因此，有人提出了“非公共利益推定”原則，即“未經正當程序的論證與合法裁決，任何人提出的‘公共利益’不應當具有法律效力。”（楊翼飛，2005、蕭瀚，2007）另外，拆遷補償價格不合理也是引發拆遷沖突的原因之一（田平、陳蒙啟、王金赤，2009）。在某些領域和某些地方、某些項目中，拆遷補償的標準比較低，被拆遷人抵觸情緒很大，因此有人主張由政府來調節拆遷價格補貼（楊亦喬，2002），給予被拆遷人、承租人的補償安置價格標準應由評估價格與政府補貼價格組合而成。中國拆遷矛盾愈演愈烈，在很大程序上是由政府角色錯位所致（董志靜，邵銘，2007）。各地拆遷條例本身違憲、違法，拆遷主管部門既當裁判員（裁決拆遷糾紛）又當運動員（負責具體的拆遷審批）。因此，政府必須采取措施使得自己在拆遷協商中保持中立的裁判者角色。

二、我國城市房屋拆遷的演變過程

城市房屋拆遷，指的是為了城市的發展和建設項目的實施，由拆遷人以進行項目建設為目的而對城市規劃區內的國有土地上現有的房屋進行拆除，對房屋的所有人和承租人進行動遷、補償等一系列活動的總稱。城市房屋拆遷是城市建設和發展的需要，一方面通過舊城市改造，拆除了簡陋潮濕、結構陳舊的不配套住房，改善居民居住條件，道路也變寬了；另一方面，拆遷改造了大批土地，使用權土地資源得到了更合理的配置，使得土地、房屋的產權得到明晰，解決了大量歷史遺留問題，帶動了經濟的發展。

建國之后，我國的城市房屋拆遷大致經歷了四個階段：緩慢發展期、快速發展期、高速發展期、調整期。以上海的數據為例：緩慢發展期（1950—1978年），上海共拆除舊房468萬平方米，年平均拆除16萬平方米。快速發展期（1979—1991年），共拆除舊房1038萬平方米，年平均拆除80萬平方米。高速發展期（1992—2003年），共拆除舊房6900萬平方米，年平均拆除549萬平方。調整期（2004—2008年），2004年拆遷規模有所下降，僅為308萬平方米，但2005、2006年又急速反彈，拆遷面積突破1億平方米，分別為1222萬平方米、1516萬平方米，到了2007年，拆遷總面積又下降為825萬平方米，2008年稍微有所上升，為1028萬平方米。

從拆遷量上看，第一階段的拆遷規模最小，因為新中國剛成立，社會還存在很多不穩定的因素：當時社會一味地搞階級斗爭，在經濟建設中又出現了社會大躍進、人民公社化等激進行為，造成了社會大饑荒，而十年文化大革命使得黨、國家和人民遭到建國以來最最嚴重的挫折和損失。這種種因素都在不同程度上阻礙了城市化的進程。第二階段，由于1978年的十一屆三中全會實現了思想路線、政治路線、組織路線的撥亂反正，提出了改革開放的新政策，把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，國民經濟快速發展和社會財富迅速增加，農業及農村經濟實現跨越發展，國有企業在短缺經濟中購銷兩旺。在這種情況下，長期以來人們夢寐以求的住房問題開始得到關注，機關、企事業單位開始興建職工住宅，并以福利形式分配給員工。1988年由于土地使用權可以有償轉讓，使房地產作為商品流通有了法律依據，房地產市場有了飛速的發展，舊房拆遷量也隨之上漲。大規模的城市建設和房地產開發始于二十世紀九十年代，尤其在1992年鄧小平南巡講話之后，市場經濟制度確立，各地城市建設提速，所以舊房拆遷量在第三個階段達到高峰。拆遷量達到高峰期的另一個客觀原因是，在當時，我國動拆遷的難度較小，拆遷的單位多屬國營，住房也多屬公房，政府比較容易推動；而且房價水平較低，拆遷成本也相應較低。然而，從2003年開始，房價持續快速增長，大大增加了動拆遷成本，而且相關法律越來越傾向于規范動拆遷行為，保護業主利益，以至“釘子戶”成為了一種社會現象。

從《城市房屋拆遷管理條例》的演變過程來看，自1988年以來，土地使用權的有償轉讓促使房地產市場有了飛速的發展。面對經濟飛速發展時期的如火如荼拆遷形勢，1991年3月22日國務院頒布了《城市房屋拆遷管理條例》（以下稱舊條例），第一次把房屋拆遷納入法制化軌道。但是，舊條例過多地考慮了實物補償和安置的原則，限定拆遷安置和補償的方式只能是實物（房屋）；過分考慮了按照戶口安置被拆遷人，安置用房基本上由拆遷人免費提供；對違反該條例規定的安置和補償方式還要進行行政處罰等，帶有明顯的計劃經濟特色。在地方政府熱衷于招商引資的背景下，主導拆遷工作的開發商在政府的支持下，處于非常強勢的地位。隨著社會主義市場經濟建設的發展，舊條例已不能滿足現實的需要，其弊端日益顯現。2001年6月22日，由國務院頒布并于2001年11月1日施行的《城市房屋管理條例》（下稱新條例）主要是針對舊條例的弊端而進行修改的。首先，根據市場經濟原則，拆遷補償標準應根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等，以房地產市場評估價格確定補償金額。其次，明確被拆遷人為房屋的所有權人，拆遷補償的原則是對房屋所有權人進行補償，兼顧對房屋承租人的安置。再次，增加了被拆遷人對補償方式的選擇權。規定了補償的方式可以是實物和貨幣兩種形式，以貨幣補償為主，房屋補償為輔。最后，新條例明確了管理程序，充實和完善了法律責任，加大了對違法行為的處罰力度。與舊條例相比，新條例更加注重對于被拆遷人合法權利的保護，以及對于被拆遷人的補償和安置。但是，在新、舊條例中，城市房屋拆遷管理方式和拆遷運作模式并沒有本質上的區別。而且，新條例第十七條的規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”然而，在地方利益的驅動下，有些地方性拆遷法規和政策與國家法律法規并不符合。

從其他相關配套措施來看，2001年之后全國房地產開發開始形成熱潮，拆遷規模偏大，有些地方野蠻拆遷的現象突出。于是國家頒布了許多規范房地產市場行為的政策法規。國務院辦公廳先后發布了《關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》（2003年）、《關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》（2004年）；建設部等部委發布了大量的行政規章及其他規范性文件，如《城市房屋拆遷估價指導意見》（2003年）、《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》（2003年）等；最高人民法院也發布了《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起訴訟人民法院應否受理問題的批復》（2005年）等司法解釋；一些地方根據《城市房屋拆遷管理條例》的授權，發布了大量的地方性法規和規章。但是隨著房價的不斷增長，城市房屋拆遷規模和進度還是進一步擴大，拆遷矛盾依然激烈。2007年10月，《物權法》生效，拆遷規模有所下降，但是并未從根本上解決拆遷矛盾。社會普遍認為，《物權法》并沒有細化對公共利益定義的規定。而且在實踐中，政府往往遵循的還是2001年修改的《城市房屋拆遷管理條例》，尤其是政府在“公共利益”的前提下有權強制征收公民的房屋。

由此可見，目前城市房屋拆遷已成為“老大難”，其復雜性注定難以簡單地依賴一兩部法律解決問題，只有在盡可能完善的法律指導下，以人性化、民主化的方式，多次在拆遷方和被拆遷方之間進行利益協調，才能緩解這一根深蒂固的社會矛盾。

三、被拆遷人與政府、開發商的矛盾激化

城市房屋拆遷牽扯多方，即政府、開發商（拆遷人）、被拆遷人。在社會資源和財富的稀缺性與有限性，以及各拆遷利益主體追求自身利益最大化的共同作用下，矛盾沖突在所難免。下面本文擬從兩方面說明三者之間存在的矛盾。

1、政府與被拆遷人的矛盾

根據建設部的相關統計，2002年1—8月份共受理群眾來信4820件次，其中涉及拆遷問題的占28%；群眾上訪1720批次，其中反映拆遷問題的占70%，在集體上訪的123批次中拆遷問題占83.7%。可見政府與被拆遷人的矛盾尤為突出，其主要表現在拆遷許可證的發放、補償標準的制定、裁決和執行的程度等方面。

（1）新舊條例都規定拆遷人只有取得房屋拆遷許可證后，方可進行拆遷，但卻沒有規定如被拆遷人認為拆遷許可證侵犯了自己的利益有什么救濟的措施。這意味著，對政府批準的拆遷活動，被拆遷人只能服從，不能反對。因此，拆遷人常常打著“城市建設”的旗號壓制被拆遷人，導致兩者處于不平等的地位。

（2）新《條例》規定以房地產的市場評估價作為貨幣補償的標準，但并未明確是否包括土地使用權的價格，致使許多地方又從評估價中扣除了土地使用權的價格，引起被拆遷人的不滿。甚至有的政府還直接確定補償價格，更導致了政府與被拆遷人的矛盾。

（3）新《條例》第十六條的規定，拆遷當事人不能達成補償安置協議的，經當事人申請，由拆遷管理部門裁決。被拆遷人不服的，可提起行政復議或者行政訴訟。而行政復議或者行政訴訟無論是拆遷管理部門勝訴還是敗訴，都將政府進一步拖入與被拆遷人的對立之中：拆遷管理部門敗訴則要重下裁決，引發第二輪行政復議或者行政訴訟；拆遷管理部門勝訴，則要以自己的名義申請法院強制執行裁決，執行的結果是政府替拆遷人完成了拆遷，成了拆遷人的代理人。特別是政府依《條例》規定直接進行行政強制拆遷時，更引起與被拆遷人的直接對立。常有媒體披露被拆遷人高舉憲法與政府的強遷相抗衡的，比如2007年重慶最牛“釘子戶”的女主人公吳萍，就是通過懸掛國旗、打標語、拿憲法等手段來以示對抗的。

2、拆遷人與被拆遷人的矛盾

在經濟學理論中，一個基本的假設條件是“理性人”，即每一個從事經濟活動的人所采取的經濟行為都是力圖以自己的最小經濟代價去獲得自己的最大經濟利益。作為拆遷方的開發商，毫無疑問是一個“理性人”，他們希望獲得的是區位條件比較好的城區土地，同時也希望將拆遷成本壓至最低。而被拆遷人同樣也是“理性人”，作為最被動的一方，他們希望所獲得的補償是越多越好。同時，隨著搬遷地點的變化，被拆遷人可能會增加生活成本，比如交通運輸費，還要解決子女的讀書問題等等。由于周遭環境的變化所引起的成本增加，還有地價的不斷上漲，被拆遷方都會考慮增加賠償金額。那么，在關于拆遷補償與安置的談判中，雙方就會展開拉鋸戰。兩者之間的矛盾主要表現在以下三個方面。

（1）拆遷人與被拆遷人信息不對稱。現實中，補償方式和補償標準是由開發商單方確定的，而被拆遷人對于拆遷區域如何劃定、危舊房屋認定的標準、由何單位提出方案并決定執行、還建地址如何選定等信息均并不知曉，土地管理部門做出相關決策也未舉行聽證，致使拆遷信息嚴重不對稱，缺乏公開、透明，被拆遷人認為難以確保公平、公正，更加重了誤解和疑慮。

（2）拆遷人承諾的拆遷補償和安置措施不落實。新條例規定了拆遷補償的方式可以是貨幣補償和房屋產權補償兩種形式。貨幣補償的金額是根據被拆遷房屋區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定的。但是，在實踐中存在許多不法的拆遷人出具虛假的資金證明、抽逃拆遷補償安置資金，以致于造成拆遷人在拆遷后期拆遷資金嚴重不足，不能及時完成安置房的建設，不能兌現向被拆遷人的補償，致使被拆遷人長期在外過渡，嚴重影響了被拆遷人的正常工作生活。同時，貨幣補償的標準往往比較低，其價格遠不足以購買經濟適用房或商品房，被拆遷人大都會選擇產權調換方式。但是，開發商為了獲取最大利潤，千方百計降低成本，所建得補償安置樓也是面積狹小，布局不合理，設施簡陋，質量很差的。

（3）拆遷手段不文明。在百度上搜一下“拆遷手段”，你會看到“內蒙古野蠻拆遷花樣翻新，夜襲常有威逼時有發生”、“三門峽市暴力拆遷手段”等等新聞。以山西最牛開發商的不法拆遷手段為例，2007年11月23日，一群自稱寶地集團山西金海港房地產開發有限公司的人，打著建設太原市“中港演藝中心”的旗號，在未取得拆遷許可證的情況下，就公然進駐小區，并對居民進行恐嚇。原本安居樂業的小區惡事接踵而來，院內井蓋全部被偷，市政自來水管道多次被人為破壞，甚至發生三次莫名的大火災等等。

可見，拆遷矛盾已成為社會關注的問題。拆遷所造成的社會不公平，使得人們心中積怨、對政府產生不信任，進而懷疑法治進程、社會公正，從而造成了一種偏執的對抗情緒，形成了不合作的社會氛圍。

四、完善拆遷管理的基本思路

房屋和土地是城鄉居民的生存之本，凝結了被拆遷者的資金與勞動力，并且可能是被拆遷人賴以生存和生產的基本物質條件。妥善處理拆遷沖突，事關我國社會的穩定和發展的大局。本文認為應從以下幾方面著手。

1、落實被拆遷人的基本權利

在房屋拆遷中，被拆遷人的基本權利是得到補償與安置。補償，是指貨幣補償，即拆遷人給予被拆遷人一定價值量的貨幣；安置，是指實物安置，即拆遷人通過為被拆遷人提供安置用房的方式來安置被拆遷人。目前，《城市房屋管理條例》第16條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”當事人對裁決不服的，可以向人民法院起訴。

但是，近幾年以來，由于一些單位拆遷補償不到位，拆遷安置不落實，工作方法不當，造成因城鎮房屋拆遷引起的糾紛和集體上訪有增加的趨勢，甚至引發正常的生活秩序和社會穩定。對此，應該深入貫徹2003年《國務院辦公廳關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》：一是加強對拆遷單位和拆遷評估單位的管理，嚴格按照房地產市場評估價格確定拆遷補償金額，并實行相應的監督管理制度；二是要嚴把審批關，對沒有拆遷計劃與拆遷安置方案，或違反城市規劃的拆遷項目，不得發放拆遷許可證；拆遷資金以及被拆遷人安置不落實的堅決不準實施拆遷，確保被拆遷人的合法權益。

2、強制拆遷的確定

有關法律規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”同時，建住房部2005年頒布的《城市房屋拆遷工作規程》第15條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”前者為行政強制拆遷，是國家權力的強制力量使用權被拆遷人達到履行義務的狀態，具有單方性，不以被拆遷人的同意為前提，即使被拆遷人對強制措施不服也不影響行政強制拆遷的進行，因此在行政強制拆遷中常常會發生很多的爭執甚至暴力事件。后者為司法強制拆遷，是人民法院依法行使司法強制執行權力的司法行為。

實際上，拆遷補償安置協議是一個民事合同，只能在合同當事人平等、自愿的原則下就合同的內容達到一致后才能成立。如果當事人之間達不成協議，而拆遷活動又必須進行，應由當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。當拆遷當事人對裁決不服時，可以向人民法院提起行政訴訟。而在現實中，很少有被拆遷戶在行政訴訟中勝訴的案例，房屋最終還是逃不過被強制拆遷的“厄運”，究其一點是我國司法受行政權力的影響較大。在房地產市場高速發展的今天，各地政府為追求土地轉讓帶來的巨額利潤，往往盲目擴大拆遷的規模，濫用行政權力，違法違規強制拆遷。因此，強制拆遷的申請必須得到嚴格的控制。

首先，對于商業拆遷，當拆遷當事人未達成拆遷補償安置協議，則拆遷人應止步于民事合同階段，不存在所謂的“強制拆遷”。其次，對于政府征收，由于涉及到個人利益與公共利益孰輕孰重的問題，情況比較復雜。2007年頒布實施的《物權法》雖為保護私人財產而誕生，但其仍難以捍衛私產神圣不可侵犯的權利。因此，化解拆遷中的“頑疾”，應該從法律和制度方面入手。一條可行的途徑是：除戰爭狀態時的強制征收，在其他情況下，政府在動用拆遷特權問題上要非常謹慎。一般要求開發商在充分考慮存有“釘子戶”的情況下，制定可供選擇的替代方案，即未能獲得“釘子戶”的那塊土地時，在拆遷成本允許的范圍內可選擇的其他方案。如果被拆遷人不愿意搬遷，而開發商又沒有可替代的規劃方案，則不應強制拆遷。如此強調保護私人財產，民眾也會漸漸習慣更多地考慮公共利益，在公共利益面前做出一定的個人犧牲，無論是政府、開發商，還是“釘子戶”，才會有一個雙贏的結局。

3、政府職能的轉變

政府通過建設項目的審批，可以從開發商那里獲得土地使用權出讓金，而開發項目的建成，又促進了城市的繁榮和發展，增加了政府的稅收，也是領導政績的體現。政府作為行政管理方，必然處于有利的地位，而作為與行政管理相對的被拆遷人則處于弱者的地位。在這種情況下，政府不可能公正地保護被拆遷人的利益，必然損害被拆遷人的利益。

在城市房屋拆遷活動中，拆遷關系是拆遷人與被拆遷人之間的民事關系，政府應該從城市房屋拆遷的實施程序中完全脫離出來。其實新條例也明確規定了“縣級以上地方人民政府是負責管理房屋拆遷工作的部門，對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理。”政府在城市房屋拆遷活動中的法律地位不再是領導者，而是監督者、管理者。政府的職責是維持拆遷活動的秩序，公正地保護市場雙方的利益。因此，房屋拆遷管理部門應當擺正自己的位置，把大量的精力放在依法行政、維持市場秩序、搞好服務上，否則就是越權，要承擔相應的責任。只有政府卸去“運動員”的角色，集中精力當好“裁判員”，切實履行依法保護拆遷當事人各方合法權益的職能，才能使城市房屋拆遷完全按照市場規則來運作。

4、土地收入利益分配

馬克思在其《資本論》中明確地指出：“地租是土地所有權在經濟上借以實現即增值價值的形式。”根據馬克思的地租理論，我國城市土地的收益分配因不同的產權關系存在著兩個層次：一是城市土地的“國有”性質決定了國家擁有絕對地租的收益權；二是由于城市土地級差地租主要來源于城市土地的位置、使用性質或城市規劃（級差地租Ⅰ）和城市基礎設施（級差地租Ⅱ），而城市規劃的制訂者和城市基礎設施的提供者都是政府，因此城市土地級差地租的收益權歸城市政府。

而我國現有的土地制度，實行的是土地公有制，國有土地所有權和使用權可以相互分離，合法的城市房屋所有權人一般只享有一定期限的土地使用權。在社會主義市場經濟體制下，隨著國有土地使用權有償使用制度的確立，房屋土地使用權的財產屬性得以顯現。基于房屋土地使用權的財產權屬性，按照市場經濟等價、有償的原則，房屋拆遷不僅要對房屋及其附屬物依法進行補償，而且要對土地使用權進行補償。那么擁有土地使用權的被拆遷戶也應該得到補償，充分享受到級差地租Ⅰ所帶來的收益。雖然我們難以確定城市土地所有者和房屋所有人在房屋土地使用權價值分配的具體比例，但應堅持的一個總體原則是，不論采用何種房屋拆遷評估方式，被拆遷人獲得的經濟補償都應略高于拆遷前房屋評估價格，從而對行政推動型下的房屋拆遷評估進行技術上的修正，使其盡可能接近市場自由交易型下的房屋拆遷評估。

[1]呂青：界定好公共利益物權法才不殘缺[N].上海證券報，2006-08-18．

[2]蕭瀚：土地征收與“非公推定”[N].南方周末，2007-04-05．

[3]楊翼飛：拆遷制度中“非公推定”原則的確定[J].改革內參，2005（32）．

[4]楊亦喬：政府在房屋拆遷補償中的調控作用[J].中國房地產，2002（4）．

[5]董志靜、邵銘：城市拆遷過程中政府角色的思考[J].法制與社會，2007（7）.

[6]城市動拆遷如何打破僵局[J/OL].http：//www.buildbook.com.cn/magazine/book/cszz/200805/5-4.

[7]楊桂堯：從政府與被拆遷人的矛盾看城市房屋拆遷立法的缺陷[M/OL].http：//www.fl168.com/Lawyer2380/View/15291/.