當前中部地區學前教育可持續發展存在的問題及策略選擇的建議*——基于對武漢市學前教育事業的考察

■ 湖北省武漢市教育科學研究院 陳紅梅 盧 颯

當前中部地區學前教育可持續發展存在的問題及策略選擇的建議*
——基于對武漢市學前教育事業的考察

■ 湖北省武漢市教育科學研究院 陳紅梅 盧 颯

我國中部地區學前教育在取得長足進步的同時，也存在一些不和諧的地方。從可持續發展的角度來看,政府要明確責任，依法治教，完善學前教育可持續發展的政策基點；建立統籌機制，合理配置資源，促進學前教育由不均衡向均衡方向發展；擬定科學的公辦園管理政策，為公辦園發展提供寬松的政策環境；抓內涵發展，確保幼兒園教育質量和水平不斷提高；高度重視農村學前教育，城鄉統籌，努力縮小城鄉差異；規范對民辦園的管理，引導其健康發展。

學前教育 均衡可持續發展 武漢市 中部地區

學前教育是教育鏈條的第一環，其事業發展不僅事關民生福祉，也是推進社會公平的現實需要。近幾年，我國學前教育事業發展取得了長足的進步。幼兒園基礎設施明顯改善，教育質量和辦園水平不斷提高,滿足了不同層次群眾對學前教育的需求。以武漢市為例，全市城鎮3～6歲兒童學前三年受教育率、農村學前一年受教育率不斷提高,2008年分別達到了97.45%和96.12%。[1]但從可持續發展的視角審視，我國學前教育仍存在許多值得探討的問題。本文試圖以中部地區特大城市武漢市為樣本，透視中部地區學前教育可持續發展進程中存在的問題，探尋解決路徑。

一、中部地區學前教育可持續發展的不和諧之音

(一)學前教育資源配置不均

周濟部長曾指出：“教育發展不均衡問題突出，實現教育全面、協調、可持續發展的任務艱巨。”[2]學前教育資源也存在不均衡的問題，亟需科學規劃和合理配置。

一是現有學前教育資源配置失衡。計劃經濟時期，各企事業單位及街道均開辦了自己附屬幼兒園，較好地緩解了幼兒入園難的社會矛盾，但同時，也造成幼兒園教育資源分布不均的局面。有的行政區地域不大，但幼兒園分布密集，園際間打起了內戰，競爭日益激烈，甚至演變為無序競爭，造成人、才、物等資源重復和浪費現象較嚴重。此外，由于城市建設日益向城鄉結合地區擴展，不少城鄉結合部人口逐漸變得密集，生源富余，而幼兒園配套建設未能及時跟上，難以滿足當地居民子女就近入園的需求。城鄉結合地區的學前教育資源出現了短缺的現象。而另一方面，部分老城區和農村的社區人口趨于老齡化，人口流動性強，幼兒園生源不足，造成學前教育資源的閑置和浪費。

二是優質教育資源匱乏。當前人民群眾對高質量的學前教育資源需求強烈與優質資源嚴重不足的矛盾日漸突出。以武漢市為例，至2008年底，武漢市已有各級各類幼兒園638所。省市級示范園 50所，占全市幼兒園總數的7.8%；一級幼兒園約70所，占全市幼兒園總數的10.9%，兩者合計18.7%。[1]這對于適齡兒童為146746人的特大城市武漢市而言，遠遠不能滿足人民群眾對優質學前教育資源的需求，因此造成低成本、高質量的公辦園供不應求的現實。同時，在廣大的農村，至今示范園仍是空白，一級園也鳳毛麟角,農村學前教育質量令人堪憂。

(二)農村學前教育積貧積弱的現實短期難以改變

學前教育可持續發展，農村學前教育是重陣。由于中部地區長期存在城鄉二元結構，且經濟發展相對滯后，農村學前教育積貧積弱的現實短期短時間內難以改變。“城鄉教育的差異是二元結構中的一個組成部分，它是客觀存在的。徹底消除由于歷史、經濟的原因所形成的差異，要一個循序漸進的過程。”[3]雖然與以往相比，農村幼兒園辦園條件有了一定改善，但保教質量與辦園水平仍不理想。表現在：其一，普及率不高。武漢中心城區基本普及了學前三年教育，而農村只能普及學前一年教育。其二，硬件條件差。部分幼兒園園舍條件簡陋，存有安全隱患。如某些幼兒園班額過大，有的園所甚至達到1∶10，加重了教師負擔，縮小了幼兒的活動空間。(《全日制寄宿制幼兒園編制標準》[勞人編（1987）32號]規定：全日制幼兒園教職工與幼兒的比例為1∶6～1∶7，寄宿制為1∶4～1∶5。)其三，軟件薄弱。如部分園長缺乏相應的管理知識，園務管理不規范、不落實，保育工作不到位。教師教育觀念較陳舊，不能適應新時期幼兒園課程改革的需要，小學化、學科化現象極為嚴重。其四，監管不力。存在一批條件極為簡陋的無證民辦園，教育質量低劣，危及幼兒身心健康，亟待取締。

（三）公辦園生存的政策空間日益狹窄

學前教育可持續發展過程中，公辦園應處于骨干與示范的地位。目前我國中部地區的公辦園整體辦園水平普遍較高，生源爆滿，供不應求。但是，由于國家對學前教育持“市場化”政策傾向，公辦園生存和發展普遍較艱難，出現不斷萎縮的勢頭。主要體現在：

其一，政策扶持力度不夠。隨著經濟體制改革的不斷深入，計劃經濟體制下形成的幼兒教育投入機制已經失效，而政府的公共財政體系尚未建立。以武漢市為例，公辦幼兒園至今執行的仍是1999年的收費標準，其收費項目、收費標準已明顯不能適應市場需求和幼兒教育事業發展，遠遠滯后于許多經濟發達地區。即使一些公辦園招生供不應求，仍感受到生存和發展的壓力巨大。此外，由于部分地方將幼兒園教師編制計入小學教師編制內，小學教師嚴重超編的現實導致教辦園難以引進優秀人才。有的教辦園十年無法正式引進青年教師。為不影響工作，一些幼兒園只有自己籌錢臨時外聘人員，辦園經費更為緊張。為了彌補辦園經費的缺口，部分幼兒園或改變性質為民辦，爭取高收費，或靠出租房屋、壓縮教師人數、超編招生、辦興趣班等途徑維持生存。上述現象已嚴重影響了武漢市學前教育事業的健康發展。

其二，少數幼兒園主管部門法制觀念淡薄。《幼兒園管理條例》規定：國家實行幼兒園登記注冊制度。園所已經登記注冊，不能隨意侵占、撤銷。同時，擅自撤銷的應得到相應的處罰。但在政府缺少相關政策、法規的情況下，一些企事業單位領導認為，園所是本單位投資的，愿意撤銷就可撤銷，什么時候撤銷都行。甚至一些規模大、聲譽好的幼兒園也被無情地關、停、并、轉。

（四）民辦園發展失范

民辦園是學前教育可持續發展不可忽視的重要力量，對提升我國學前教育受教育率起到了良好的補充作用。以武漢市為例，至2008年底，武漢市民辦園已占到幼兒園總數的60.3%[1]，超過公辦園占據大半江山。但由于民辦園由教育、民政、工商、稅務、物價、衛生等多個部門管理，部門間溝通協調不夠，整體而言民辦園管理水平和教育質量都與公辦園存在較大的差距。

一是部分民辦園辦園條件較差。某些民辦園辦園條件簡陋或根本不具備基本辦園條件，存在嚴重安全隱患。還有相當數量的民辦園屬于非法辦園，根本就不注冊，更談不上申請等級評估。這些不具備辦園條件的民辦園，若不加大治理力度，將嚴重危及幼兒的身心安全和學前教育事業的健康發展。

二是部分民辦園管理混亂。部分民辦園辦園指導思想不端正，以盈利為主要目的，追求高收費、高回報，使人民群眾產生學前教育收費過高的錯覺。同時，部分民辦園賬務不清，極其混亂和不規范。侵占幼兒伙食費的現象和亂收費的現象較嚴重，嚴重違反了幼兒園辦園宗旨。

三是民辦園普遍不重視保育工作。許多民辦園保育工作極為薄弱，沒有專職保健醫生，有的甚至不配保育員，沒有任何衛生防疫措施。更為嚴重的是某些民辦園為了爭搶生源，以低收費為由，幼兒入園前后不做任何體檢，嚴重危及幼兒的健康。

四是不少民辦園教育教學小學化、學科化傾向嚴重。一些民辦園以“雙語”、“奧數”、“識字”為名招攬生源，誤導或欺騙家長。不少民辦園無視幼兒身心發展規律及年齡特點，違規舉辦學前班、“幼小銜接班”，將小學內容直接照搬到幼兒園，加重幼兒學習負擔，導致小學化、學科化傾向日益嚴重，助長了應試教育向幼兒園的延伸。

(五)教師隊伍專業化水平不高

高素質的教師是學前教育可持續發展的關鍵。中部地區城市公辦園的教師素質普遍較高，優秀教師多集中于公辦園。但從整體來看，幼兒園教師整體專業化水平令人擔憂。具體體現在：其一，幼兒園教師專業化發展缺少動機，后繼乏人。公辦園外聘教師和民辦園教師身份“尷尬”，沒有職稱評定的機會，缺少專業自主成長的主動性。如據不完全統計，武漢市幼兒園專任教師6992名，其中2657名教師未評職稱，占了38%，超過三分之一之多[1]。更危險的是，幼兒園教師梯隊建設已出現斷層。某些教辦園甚至已經沒有團支部，教師隊伍日趨老化。其二，幼兒園教師待遇低，隊伍不穩。幼兒園教師工作繁重，精神壓力沉重，但普遍待遇較低。在武漢市，有的外聘年輕教師甚至只有六七百元，某些農村民辦園教師僅兩三百元，付出與收獲完全不成正比。因此，教師流動性較大。民辦園教師流動更頻繁，有的幼兒園為招人補崗甚至沒有基本的資質要求。其三，幼兒園教師素質整體下滑。幼師學校招生門檻越來越低，甚至已經沒有底線，許多幼師生不僅文化素養偏低，而且在敬業精神、專業技能、專業追求等方面都難盡如人意。

二、中部地區學前教育可持續發展策略選擇的建議

在中部地區學前教育失衡的現實客觀存在的前提下，合理的教育價值判斷和政策選擇是有效解決中部地區學前教育發展中的矛盾，促進中部地區學前教育可持續發展的關鍵所在。

（一）政府明確責任，依法治教，完善學前教育可持續發展的政策基點

“市場的典型特征是自由、分散，市場只能在非常有限的范圍內提供，過多地依靠市場工具可能造成學前教育資源在需求和供給兩方面的不足，這對個人和社會來講都將是嚴重的損失。”[4]所幸的是，黨的十七大報告，明確提出要關懷民生，關注教育公平，重視學前教育。但這種關注和重視仍僅僅停留在口頭上或文字上，還缺乏具體操作和落實的政策。我們呼吁，政府應充分重視學前教育作為義務教育之基礎的作用，將‘起點公平’納入政策決議的范疇[5]。國家在制定《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》時，應充分考慮學前教育應有的作用與地位，盡早將學前教育整體或部分納入義務教育范疇，給予更多政策的支持和保障。要加大立法力度，加快出臺《學前教育法》的步伐，保證學前教育工作有法可依，有法可行，以促使學前教育盡快步入法制化、規范化、科學化的發展軌道。

各級政府要進一步強化責任意識，提高對發展學前教育的認識，加強對學前教育工作的領導，把學前教育工作納入本市、區、鄉、鎮經濟、社會發展的總體規劃，確保學前教育應有的地位與管理力量，在財政性教育經費預算中安排學前教育經費專款專用并確保逐年增長，確保機構改革后必需的行政管理人員及教研、科研人員編制，并制定相應的政策和措施，把學前教育事業發展、學前教育質量、學前教育經費投入與籌措、教師待遇等作為考核各級地方人民政府教育工作的重要內容。建立績效考核制度，層層落實目標責任。

(二)建立統籌機制，合理配置資源，促進學前教育由不均衡向均衡方向發展

建立統籌機制，合理配置資源，其目的是滿足學前教育供給與需求的動態平衡，最大限度地利用各種教育資源，拓展優質學前教育資源，促進學前教育均衡發展。因此，相關政府部門要分工和協作相結合，對公辦園、民辦園的總體發展在宏觀上整體規劃，在細節上科學謀劃，使學前教育事業的發展與社會發展的規模、速度等保持一致。

一是將幼兒園發展的規劃與城市發展規劃、城區改造相結合。政府各有關部門應對幼兒園發展和建設統一籌劃，通過新建、遷建、改擴建等多種途徑拓展學前教育的資源容量，均衡配置學前教育機構，避免過疏或過密的現象，針對人口流動由中心城區向郊區、由農村向城鎮集聚的特點，下一階段要著重考慮城郊接合部、農村城鎮幼兒園建設工作。保證適齡兒童，尤其是小區居民、進城務工人員子女、農村留守孩子能就近入園，普及學前三年教育。

二是加強區域內學前教育資源的統籌。以科學發展觀的理念看，區域內學前教育均衡可以分步驟實現的。因此，有必要在各區內創造條件擴大優質學前教育資源的規模，滿足人民群眾對高質量學前教育質量的需求。其一，可嘗試集團化發展的策略。鼓勵名牌示范性幼兒園辦分園或連鎖園，實施規模化、集團化發展。如，武漢市已形成“實驗”、“育才”、“珞珈”等品牌連鎖園，優質學前教育資源在短時間獲得較大擴充，滿足了家長多層次需求。其二，可嘗試教育共同體的策略。積極探索以示范園為中心，聯系周邊若干公辦園和民辦園形成相對穩定的早期教育共同體，在共同的教育活動中，促進公辦園和民辦園、大園和小園、先進園和普通園協調發展。其三，可嘗試捆綁發展的策略。將薄弱園與示范園實質合并，捆綁發展，以示范園人、財、物的優勢，從而徹底改變薄弱園的面貌。

(三)擬定科學的公辦園管理政策，為公辦園發展提供寬松的政策環境

教育政策具有一定的強制性，有導向、控制、協調和象征功能。因此，有必要科學擬定相關政策，將幼兒園發展引入健康發展的軌道。

一是加大財政投入，改革現行收費政策。關于公共財政投入對幼兒教育的成本和社會效益的研究表明，幼兒教育投入是社會回報率最高的一種財政投入，政府對幼兒教育投入所產生的社會和國家收益遠大于成本，幼兒教育財政投入是一種非常合算的投入。[6]因此，政府要兼顧公平與效率，加大對學前教育的財政投入。“通過立法明確規定政府對于學前教育的經費投入義務，而不是將所有學前教育發展的責任全部推向市場。政府應承擔舉辦具備基本條件的幼兒園的義務，保證低收入兒童能夠接受基本的學前教育。在此基礎上再建立財政支持、舉辦者投資、幼兒家長或監護人繳費、幼兒園自籌、社會捐助等多元的投資機制。”[7]可嘗試發放學前教育教育券，建立普遍發放、無排富的、等面值學前教育補助政策[8]，確保各級種類幼兒園正常的教育教學秩序。在對各級各類公辦園的教育成本進行核算和研究的基礎上，建立規范、合理的教育成本分擔的收費機制。可采取報銷、補貼等辦法，在保障企事業單位職工福利待遇的同時，緩解公辦園的經費壓力；通過收取代辦費等途徑，解決誰辦園所誰吃虧的問題，使辦園單位和不辦園單位在幼教事業的支出方面能基本平衡。此外，還應允許公辦園從各種途徑最大限度的籌措資金，包括上級撥款、辦學收入、募捐、征集、個人投入以及公辦園自身的創收等。

二是保證公辦園教師正常編制，穩定公辦園教師隊伍。多年來，由于一些區將公辦園教師編制與小學教師編制捆綁使用（小學教師已嚴重超編），導致不少教辦園教師只能進，不能出，嚴重影響公辦園教師隊伍正常建設與管理。建議有關部門，充分考慮學前教育發展的現實困難，在編制上給予適當傾斜，吸引高素質的人才加入公辦園教師隊伍。

三是保障教師待遇。要將公辦園的外聘教師和民辦幼兒教師納入公辦幼兒教師的統一管理之中，保證他們在選聘、選優、表彰、職稱評定、培訓、考核、晉級、業務活動等方面享受公辦幼兒教師的同等待遇，調動他們專業成長的主動性和積極性。

（四）抓內涵發展，確保幼兒園教育質量和水平不斷提高

內涵發展是學前教育可持續發展的必然要求。學前教育內涵發展的途徑有：

一是加強幼兒園教育教學管理。實行“分級負責、分等評估、動態管理”的原則，加強對各級各類幼兒園教育質量與辦園水平的監測與指導。深入推進幼兒園課程改革，充分發揮各級示范園、課程改革基地園等先進幼兒園的榜樣、輻射作用及導向功能。健全幼兒園教科研制度，嚴禁違背幼兒身心發展規律進行早期定向教育實驗，規范幼兒園辦園行為，形成以實施素質教育為目標的幼兒園長效管理機制。

二是努力提高管理效益。幼兒園要樹立自強不息的精神，在現有條件下，向內挖潛力，向外拓展服務，增強核心競爭力。深入推進幼兒園內部的管理制度改革，落實園長負責制、崗位責任制、教職工聘任制、績效工資制，調動全體教職員工的積極性和主動性。嚴格幼兒教師資格準入制度。確保幼兒園教師編制，保證教師參加培訓、職評等專業發展的權利。對園內師資隊伍發展要有總體規劃，以實施骨干教師培養工程為重點，強化園本培訓，采取理論與實踐相結合的培訓形式，構建多渠道、多形式、開放式的培訓網絡。

（五）高度重視農村學前教育，城鄉統籌，努力縮小城鄉差異

發展學前教育的重點在農村，難點也在農村。要堅持教育公平，建立城鄉統一的公共教育政策，在公共學前教育機構體系建設、公共學前教育資源配置、教師人事管理等方面逐步做到城鄉統一。要把農村學前三年入園率列入區政府的工作實績考核，納入“教育先進區”的重要指標。將學前教育納入地方基礎教育發展規劃，統籌城鄉均衡發展。在投入有限的前提下，把統籌城鄉教育的重點放在農村學前教育，優先確保農村學前教育經費的落實。要將農村學前教育與城鎮化建設統籌規劃，大力開展農村學前三年教育,可以從以下四方面著手：一是機構保障。要利用中小學閑置下來的校舍辦幼兒園，建設好鄉（鎮）中心園，在人口分散地區嘗試“幼小五年一貫制學校”[9]。二是行政推進。推行農村幼兒園標準化建設工程，切實解決農村學前教育存在的“點多面廣、園舍差、教師弱”等問題。三是加強交流。要通過開展“城鄉手拉手”、“送教下鄉”、“對口支教”等形式，加強中心城區高質量幼兒園、優秀教師與農村幼兒園、幼兒教師的交流與溝通，通過“傳、幫、帶”，促進農村學前教育師資業務能力的提高。四是軟件提升。要改革農村教師繼續教育，提倡“送培下鄉下校”，實行農村教師常規培訓費用由政府、學校、個人按比例分擔，減輕教師培訓費用經濟負擔，對偏遠農村學校教師定期實行“學習、食宿、教材資料全免費”的集中培訓，不斷提高農村幼兒園教師隊伍建設的專業水平。

（六）規范對民辦園的管理，引導其健康發展

在市場經濟逐漸成熟的今天，民辦園發展的空間仍然很大。要正確看待民辦園的積極作用，扶持民辦園穩步發展、提高質量。但是,“民間資本只在三種情況下才會把‘辦好教育’放在重要位置：一是意識到‘辦好教育’可以帶來更多的利潤；二是有一只市場外的強有力的手（行政的或法律的）在監控，使其不得不‘辦好教育’；三是‘良心’、‘責任’在資本運作中起作用。”[10]民辦教育的良性發展最關鍵的還是要盡快完善相關法律法規,對民辦園實施必要的合理的督導。《中華人民共和國民辦教育促進法》及其實施條例雖然已經正式實施，但只提供了一些原則性的規定，地方還迫切需要拿出實際可操作性的政策或法規，以避免操作過程中的隨意，填空主管部門在民辦園管理與服務過程中的真空地帶。

各級教育行政部門要將民辦園同其他幼兒園一樣加強領導和管理，及時解決民辦園中存在的實際困難和具體問題，宣傳表彰好的典型，以利于民辦園的良性發展。民辦幼兒園在日常的檢查評估、教育教學、教研活動、評優選先、業務培訓、評等定級等工作中，應當與公辦園同等對待。在扶持民辦園發展的同時，迫切需要完善相應的配套政策，規范辦園行為，實現科學管理、健康有序發展。尤其要加強對民辦園的審批和監督，保證幼兒園辦園的基本條件，杜絕不符合條件的“作坊式”幼兒園。對非法辦園要堅決取締，以保證民辦園規范運作。

[1]武漢市教育局.武漢市教育統計資料匯編2008年分冊

[2]楊太清.新起點 新機遇新發展.中國教育學刊，2006,6

[3]謝世腰.均衡教育資源 強化教育管理促進教育公平.成才，2008,1

[4]張振改.從政府治理工具的視角分析我國幼兒園轉制的正當性與合理性.學前教育研究,2008，7

[5]陳敏倩等.不同社會經濟地位家庭兒童的入學語言準備狀況比較.學前教育研究，2009,4

[6][8]蔡迎旗.幼兒教育財政投入與政策.北京:教育科學出版社，2007：67

[7]余雅風.從平等權視角看學前教育中的政府職責.學前教育研究,2008,7

[9]李紅婷，羅先華.由“民辦”向“公辦”回歸.學前教育研究,2008,12

[10]步社民.學前教育市場化反思.學前教育研究,2008,12