論全球氣候變暖下的歐盟低碳能源法律政策

莫神星

(華東理工大學能源與資源環境法研究中心,上海 200237)

●能源資源環境問題研究

論全球氣候變暖下的歐盟低碳能源法律政策

莫神星

(華東理工大學能源與資源環境法研究中心,上海 200237)

在全球氣候變暖背景下,開發利用“低碳能源”,發展“低碳經濟”,建設“低碳社會”是歐盟及其成員國的能源和經濟的發展方向和未來社會的目標。歐盟能源法律政策的重心也從著重穩定而充足的能源安全供應到注重減少溫室氣體的排放,保護生態環境,建設“低碳社會”,實現能源安全和環境安全的雙贏。我國發展“低碳經濟”,建設“低碳社會”,必須學習借鑒歐盟低碳能源的法律政策的經驗。

低碳經濟;能源;歐盟;能源法律政策

一、全球氣候變暖與歐盟低碳能源法律政策的提出

(一)歐盟重視全球氣候變暖的巨大影響

全球氣候變暖、生態環境惡化給歐盟帶來了使命感。根據“氣候變化政府間專門小組”(the IntergovernmentalPanel on Climate Change,IPCC)的報告,溫室氣體的排放已經導致全球氣溫上升了0.6度;如不采取措施,本世紀末氣溫將上升1.4～5.8度,那么世界上所有地區包括歐盟都將面臨嚴重的經濟和生態后果。越來越多的科學家發出了全球氣候變暖的警告,IPCC的第四次評估報告進一步證實,氣候變化確實正在發生,人類必須控制溫室氣體排放以適應這一不爭的事實。近年來,受大量排入大氣的二氧化碳等溫室氣體影響,全球溫室效應正日益嚴重。歐盟科學家認為,如果現在不采取有效環保措施,全球各地區包括歐盟,將面臨經濟和生態體系的大災難。未來將可能出現海平面升高、惡劣氣候頻發、人類健康受影響以及有些地區農業生產出現困難等災難性后果。歐盟認識到全球氣候變暖的巨大危害性,它已成為當今世界面臨的又一重大挑戰。歐盟社會達成共識:必須以降低溫室氣體來抑制氣候變暖?，F在,關注的焦點已經轉向如何應對,以及如何降低所需要付出的代價。聯合國政府間氣候變化委員會預計,到2010年全球氣溫將上升3攝氏度。氣候變化可能導致2010年就有5000萬人成為生態難民。能源是社會發展和經濟增長的重要條件,同時,能源的生產和利用是造成全球、地區或地方重大環境質量退化的原因?；谏鷳B環境安全,發展低碳能源是近十年來歐盟及其各國越來越關注的戰略之一。歐盟曾向全世界發起號召,以求加大對抗全球氣候變暖的力度。

(二)發展“低碳經濟”是歐盟未來的方向

歐盟認識到發展“低碳經濟”,建設“低碳社會”是未來的方向。當前世界能源在經歷從材薪發展為用煤炭,從用煤炭發展到石油的基礎上,當前已經從石油逐漸轉向天然氣,最終走向氫能等清潔能源即從“高碳”到“低碳”最后到“無碳”。低碳經濟是以低能耗、低排放、低污染為基礎的經濟模式,其實質是提高能源利用效率和創建清潔能源結構,核心是技術創新、制度創新和發展觀的轉變。它是人類社會繼原始文明、農業文明、工業文明之后的又一大進步。發展低碳經濟是一場涉及生產模式、生活方式、價值觀念和國家權益的全球性革命。“低碳經濟”最早見諸于政府文件是在2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來:創建低碳經濟》。在全球的氣候變化的背景下,“低碳技術”、“低碳經濟”日益受到歐盟及其成員國的普遍關注?；茉醋鳛槟茉聪M中的重要和主要能源形式,碳耗用量高是導致全球變暖的元兇,能源燃燒帶來的大氣污染、溫室效應等氣候變化問題也越來越受到歐盟及其成員國的關注。實行能源節約利用和能源清潔使用已成為全人類的共識。聯合國環境規劃署確定2008年世界環境日的主題為“轉變傳統觀念,推行低碳經濟”。應對氣候變化的低碳化能源戰略已經為歐盟各國政府所重視,重要的體現是能源結構逐漸重視認天然氣為發展核心、氫能研究的國際合作與競賽等。低碳化能源發展戰略已經是歐盟能源安全戰略的重要一環。

(三)履行《京都議定書》承諾的壓力

歐盟為履行《京都議定書》的承諾必須開發利用“低碳能源”。1997年12月,《聯合國氣候變化框架公約》的159個締約方,在日本簽署了一個旨在限制溫室氣體排放量以遏制全球變暖的《京都議定書》。議定書為38個經合組織國家或國家集團和一些處于經濟轉型期的國家,規定了二氧化碳等6種溫室氣體到2012年的排放量。按照規定,這些國家將在2008年至2012年,把其溫室氣體的排放量減少到 1990年的水平,并再降5.2%,其中歐盟削減8%。歐盟更是極力推動國際談判,促成了具有法律效力的《京都議定書》的生效,功不可沒。歐盟不僅能在《京都議定書》下減少二氧化碳排放,而且積極推進清潔發展機制項目,促進全球的可持續發展。現在更多是溫室氣體減排和環境保護的壓力促進歐盟決心大力發展可再生能源。為了實現《京都議定書》,歐盟及各成員國必須更多開發低碳技術,開發、利用對環境友好的低碳能源;發展可再生能源已被歐盟提升到戰略高度。

二、把低碳排放作為能源法律政策的重要目標

歐盟能源法律政策可細分為石油政策、天然氣政策、再生能源政策、礦物燃料政策、核能政策、能源運輸政策、貿易與投資政策、能源研究與技術開發政策、能源國際合作政策等。其中把低碳排放,保護環境作為能源法律政策的重要目標。能源和環保是一個問題的兩個方面,能源問題從另一個側面來看也是環境問題。經濟發展需要能源,能源生產又不能破壞和污染環境。隨著環境壓力的不斷增大,環境安全戰略在能源安全戰略中占據重要地位。歐盟已經形成了一致的認識:能源安全既包含了傳統的能源供給安全,也包含了溫室效應、氣候變化與環境保護等新因素。在氣候變暖和環境壓力的新形勢下,歐盟將面臨重新調整能源工業結構、加大科研與技術力度、尋求新的能源開發途徑的考驗。“推廣清潔能源,促進環境保護”是解決能源利用環境問題的基本戰略之一。促進環境保護必然將作為能源政策的重要目標,歐盟的能源法律政策從傳統的能源安全供應轉移到更注重發展“低碳經濟”,環境保護;更著力于實現能源安全和環境安全共贏的局面。在這種新形勢下,歐盟將面臨重新調整能源工業結構、加大科研與技術力度、尋求新的能源開發途徑的考驗。

歐盟一直是能源環保領域的急先鋒。歐盟認為實施可持續發展戰略的關鍵是堅持“能源與環境協調原則”,即在所有能源活動中要融入環境目標。因此,歐盟國家的能源生產和消費受到環境保護的嚴格限制。奧巴馬能源新政頗吸引眼球,事實上歐盟一直異常關心能源安全和氣候變暖問題,并作為能源和環境領域的急先鋒,早已走在世界前列。早在歐盟前身——歐共體建立之初,就開始關注能源和環保問題。在上世紀70年代,其重點是確保安全供應,歐盟于上世紀70年代成立了能源委員會和環?？偹?制定共同能源和環保政策。1986年《單一歐洲法案》重新強調了1972年首腦會議的重要觀點,同時還強調了“環境要求應成為共同體其他政策的基礎”。它規定了共同體環境保護的原則、目標、決策程序等內容,《單一歐洲法案》的簽署給歐共體的環境保護賦予了明確的法律地位。上世紀80年代初,歐共體開始了對新能源的研究,尤其加大了對核能和太陽能的研究,并于1995年發表了歐盟能源政策《綠皮書》和《白皮書》,完成了歐盟能源發展總政策的制定任務。

在氣候變化問題上,歐盟積極參與1992年里約熱內盧聯合國國際環境會議,主張限制溫室氣體排放并主動承擔了減排義務。自1992年里約熱內盧聯合國環境國際會議后,各國政府和有關的國際組織為了實現該會議的宗旨——“在加強各國和國際努力以促進所有各國的持久的無害環境發展的前提下,擬訂各種戰略和措施,終止和扭轉環境惡化的影響”①《聯合國大會第44/228號關于召開環境與發展大會的決議》第一部分第3條,載《邁向21世紀——聯合國環境與發展大會文獻匯編》,中國環境科學出版社1992年版,第162頁。,各國政府、國際機構支持大會的決議,都已積極行動,采取實際步驟,紛紛制定自己的可持續發展計劃,承擔自己的國際義務,為建設一個無公害的、清潔的世界而共同努力。歐盟承擔了自己應盡的義務,于1993年制定了歐盟《可持續發展規劃》。1992年簽署的《歐洲聯盟條約》(《馬斯特里赫特條約》),對環境保護又作了進一步的闡述,提出了歐盟“可持續發展”的目標,并規定“環境保護要求必須納入其他共同體政策的界定和執行之中”。為此,歐盟承擔了自己應盡的義務,于1993年制定了《歐盟可持續發展規劃》,1999年又制定了第一個能源與環境協調的戰略,2001～2002年歐盟執委會還提出了一些關于把環境關切融入能源政策的動議。歐盟執委會能源員畢博斯曾經指出,今后五年將是歐盟能源政策的轉折期,歐盟必須支持《京都議定書》進程。

《能源憲章》(Energy Charter Treaty)由歐盟發起,1991年12月17日于荷蘭海牙《能源憲章條約》訂立,于1994年12月17日開始簽署,它制定了能源貿易、過境運輸和投資等領域一系列原則,尋求通過簽署國際條約來建立市場框架,規范俄羅斯、東歐地區相關國家的行為。與其同時開始簽署的還有能源效率及相關環境問題議定書。《能源憲章條約》自1998年4月生效,是第一個具有法律約束力的、覆蓋投資保護和貿易的多邊協定,它包括了一系列國際能源貿易、投資的原則。規定各國開展與能源有關的商業活動時,應遵循五項主要原則,其中原則之五:最大限度地降低能源污染,鼓勵提高能源效率。在促進能源效率方面,條約及與之同時簽署并生效的能源效率及相關環境問題議定書均倡導各簽約國通過制定環保能源政策,促進能效穩固發展,并提高能源生產對環境所造成影響程度的信息透明度,以及加強該領域科研成果的交流等。

在1995年1月11日發表歐盟能源政策《綠皮書》的基礎上,歐盟的決策者們又經過了近一年的研究、論證與修改,于1995年底正式以《COM(95)682號文件》公布了歐盟能源政策《白皮書》,從而完成了歐盟能源發展總政策的制定任務。在1997年新修訂的《阿姆斯特丹條約》中,正式將可持續發展作為歐盟的優先目標,并把環境與發展綜合決策納入歐盟的基本立法中。2001年3月,歐盟頒布了《環境2010:我們的未來、我們的選擇》,指明了未來5～10年內歐盟環境政策的目標。該指令明確提出在4個領域內即氣候變化、環境與健康、自然和物種的多樣化、自然資源和廢棄物優先執行環境與發展綜合決策,并制定了執行決策的具體措施。2004年初,歐盟要求各國開始進行歐盟界內的取暖合作開發,因為這樣做可以比由各國分別開發更節約原材料和能源,同時會減少CO2的排放。至今為止,歐盟總共制定了300多個法律文件以實施其環境政策。歐盟的環境政策基本上包括了環境管理的各個主要方面:法律活動、研究和技術開發活動、監督和實施活動以及環境信息協調活動等。在這種背景下,歐盟能源工業結構面臨新調整、能源開發需要探索新途徑。

當前歐盟的能源政策重點轉向開發有利于環境保護的低碳技術,更多地開發、利用對環境友好的可再生能源。2006年簽署的《歐盟能源政策綠皮書》強調在歐洲內部抑制能源需求;開發具有競爭力的可再生能源和其他低碳能源和載體,特別是替代運輸燃料;領導全球共同努力阻止氣候變暖,改善空氣質量。2007年決定繼續執行歐盟《第五個可持續發展規劃》,加強各成員國與歐盟的協調并建立指導、協調與監督機制,確保計劃的順利實施,制定二氧化碳排放稅收制,設定減排目標,至2020年,使歐盟的二氧化碳總排放量減少1/3(與1990年相比),尤其是要把電力生產領域的二氧化碳排放量由目前的占其總排放量的32%降到22%,提高可再生能源在能源消費中的比重等。2007年歐盟確立《能源與運輸發展戰略》,在交通運輸領域提高能效,支持替代能源和可再生能源的研究,鼓勵廣泛的節能與減排研究。

在2009年3月的歐盟氣候變化與能源峰會上,歐盟成員國在能源安全以及氣候變化等方面達成了一致。制定方針加強能源安全,歐盟成員國領導人對歐盟的能源安全和氣候變化政策進行了評估,并制定了一系列新的具體方針,以加強歐盟中長期的能源安全,實現歐盟2020年的溫室氣體減排目標,迎接低碳和無碳能源時代的到來。為落實《京都議定書》的規定,2008年12月,歐盟首腦會議通過了包括各成員國減排目標等配套措施在內的歐盟能源氣候一攬子計劃即《氣候行動和可再生能源一攬子計劃》。2009年4月6日,歐盟部長理事會就此表決,一致通過了這一里程碑式的法案文本?！耙粩堊佑媱潯钡暮诵膬热菔恰?0-20-20”行動,即以1990年的情況為基礎,到2020年歐盟將溫室氣體排放量減少20%①若能達成新的國際氣候協議即其他發達國家相應大幅度減排,先進的發展中國家也承擔相應義務,歐盟則承諾減少30%。,并為達到這一目標,歐盟要將可再生能源占總能源的使用比例提高20%,將能源效率提高20%。相比之前的各項能源和環保政策,這一《計劃》決心更大、目標更為突出、整合力度也更高,主要表現在:(1)加大了溫室氣體控制范圍,擴展歐盟碳排放交易機制。(2)制定并實施責任分擔機制。為實現可再生能源在總能源消耗中的比例提高到20%這一目標,將20%的目標分解給各成員國,各成員國承擔的責任從10%至49%不等。(3)制定約束性可再生能源目標,強調推行生物質燃料,如將可再生能源在總能源消費中的比例提高到20%,包括運輸部門中生物質燃料占總燃料消費的比例不低于10%,這樣可以每年減少6億至9億噸二氧化碳排放,以及2億至3億噸化石燃料消耗,所有這些價值 130億至 180億歐元/年。(4)制定關于碳捕獲和封存以及環境補貼的新規則。歐盟積極尋求開發一系列技術促進碳捕獲和封存的安全使用和發展,歐洲委員會計劃在2015年前后鼓勵歐洲建造10個至12個大規模的示范廠,并在2020年左右使碳捕獲和封存技術商業化運行。

歐盟的這一計劃被稱為是工業的“綠色革命”。這一計劃的出臺是要減少歐盟從外部進口燃料的依賴,也標志著歐盟在引領一場新的全球工業革命中要大展身手。這被廣泛認為是全球通過氣候和能源一體化政策實現減緩氣候變化目標的重要基礎。

三、歐盟實施低碳能源法律政策的舉措

為保障能源安全與環境安全,歐盟議會、歐盟委員會、歐盟理事會及歐盟首腦會議圍繞能源供給、內部能源一體化市場的構建、國際能源市場的協調、加強節能技術、推動可再生能源的研發和推廣以及實現減排目標等進行了不懈努力。歐盟及各國雖然在實施低碳能源法律政策的具體措施上各不相同,但保障能源與環境安全的戰略、政策與法律措施上具有一些共同特征,歸納起來有以下幾點:

(一)積極推進能源多元化

歐盟是個耗能大戶,其人均耗能量遠遠超過發展中國家。礦物燃料資源的逐漸枯竭、人們生活質量的不斷提高、環境保護對能源生產更加苛刻的限制、能源市場國際化的加劇等眾多的因素正在威脅著歐盟能源的安全供給。歐盟對內能源戰略的一個主要內容是開發替代能源,實現能源種類多樣化。歐盟強調開發自己的能源,主要是指多樣化的能源。創建更現代化的能源基礎設施,努力研究和開發多樣化能源利用的新技術。歐盟注重調整能源結構,促進成員國能源需求多樣化;能源多元化、進口來源多元化、加大對國外石油資源的介入等戰略措施也被各主要石油消費國廣泛采用。多元化的核心就是“發展替代能源”,如歐盟的氫能路線圖等,這是能源安全戰略的一個重要方面。目前,歐盟一次能源來源構成情況是:石油占 41%,天然氣占 22%,核能占15%,固體燃料占16%,可再生能源占6%。2008年3月歐盟領導人承諾,到2020年將可再生清潔能源占總能源消耗的比例提高到20%,將煤、石油、天然氣等化石能源消費量減少20%。同時,提出了促進包括可再生能源在內的能源及其供應多樣化的措施。據悉,歐盟已做出規定,要求在2010年之前,歐盟各成員國把電力的22%和所有能源的12%改為可再生能源。歐盟能源多元化包括新能源的開發,比如氫能;可再生能源的開發,生物質能、水能等;推動以天然氣為主的能源結構。歐盟可再生能源資源通過多年的發展,已經占到消費總量的6%。生物質被用于供暖和發電,近年來也用于生產運輸燃料。水能和風能被用于發電。其中水能的利用已經趨于成熟,而風能則在近年得到快速發展,僅1998-2003年就增長了4倍。①參見《歐盟能源政策綠皮書》,2006年3月。歐盟也在由依賴外援逐步向獨立自主方向發展,不斷擺脫對外部能源的依賴。2006年的《歐盟能源政策綠皮書》提出了采取各種措施控制歐洲能源對外依存度,包括降低需求,增加本地資源特別是可再生能源利用,加強能源結構多元化,進口來源和運輸路徑的多元化。當今,為了不受制于人,確保完全的行動自主,歐盟提出要提高能源效率,擴大核能利用規模,加強可再生能源的研發、應用和推廣,大力發展低碳經濟。

歐盟制定了節能和開發替代能源的遠景規劃和具體的目標與措施。在過去的幾年中,歐盟全面審核了能源政策,制定了面向未來的戰略規劃。這些遠景規劃的主要目標是:(1)到2010年將歐盟的能源消費從占世界總量的14～15%降低到12%。(2)把開發新能源作為政治上的優先目標。(3)到 2030年將能源對外依存保持在 70%。(4)可再生能源的使用達到12%。(5)達到《京都議定書》規定的標準。為了實現這些總體目標,歐盟還設立了具體的目標與措施:(1)整合內部市場。(2)審議能源稅、能源節約和能源多樣化計劃。(3)推廣新技術。(4)啟動節約能源的計劃。(5)發展使用清潔燃料的車輛。(6)復興鐵路交通、改善公路交通、提倡清潔的城市交通,實行污染賠償原則等等。

歐盟各國能源安全戰略體系的重要戰略是立足國內,開發國內能源新源勘探、開發新能源、可再生能源,實行能源多元化的戰略。目前,歐盟的電力生產已經達到了能源多樣化的目標,歐盟在交通領域里也實現類似的能源多樣化。歐盟有足夠的技術能力開發生物燃料、熱核燃料,以及氫燃料,但是當前這些開發還有一定的局限。2003年5月,經過艱難的談判,歐盟通過了一項促進在交通領域使用生物燃油的指令。按照這項指令,到2005年底,歐盟境內生物燃油的使用應當達到燃油市場的 2%,到 2010年底達到 5.75%。到2020年,用于交通的燃料要有20%是新型燃料。

在歐盟國家,核電已有幾十年的發展歷史,核能工業技術和生產居世界領先地位,核電已成為一種成熟的能源。核能不僅供應穩定,而且價格穩定,特別是不排放CO2。為了發展核能,2002年10月10日歐洲法院頒布了一項條例,確認歐盟委員會對核安全負責。歐盟的擴大意味著將另外19個蘇聯設計的反應堆納入歐共體。歐洲理事會決定撥款4.8億歐元,用于《歐洲原子框架計劃》(2002～2006),并且考察如何更好地保障歐盟內部核能的高度安全,以及核裂變、核廢料處理等技術性問題。目前,歐盟內現有156座核電站,核能提供歐盟1/3強的電力。

近年來,在歐盟強化能源供應獨立性,以及歐盟電力能源供應不足和嚴格的溫室氣體減排政策背景下,越來越多的歐盟成員國開始重新啟動或加強核電建設,從而導致歐盟重新開始將核電納入整體能源發展戰略,核電在歐盟內也走上了復興之路。已經停止發展核電的英國和意大利近來都表示將考慮重新啟用并興建新的核電廠,荷蘭、德國、西班牙、瑞典和比利時等國內部要求重新發展核電的呼聲越來越強,因而有可能調整現行保守的核電政策,以減少CO2排放量和對進口能源的依賴。27個歐盟成員國中有26個支持資助核電研發計劃。核電是法國的動力之源。20世紀七八十年代的石油危機,促使化石能源匱乏的法國選擇了發展核電的道路。法國目前擁有59座核反應堆,總裝機容量超過 63Gwe,每年提供4000億千瓦時以上的電力。現在,法國近80%的電力來自核能,15%來自水電,5%的調峰用電來自煤和石油。法國還是世界上最大的電力凈出口國,每年因此獲得約26億歐元的收入。

為了在技術上落實能源多樣化戰略,歐盟還于2003年啟動了“歐洲智能能源”(EIE)項目,支持歐盟各項能源政策的落實,例如:在建筑和工業領域里提高能源的使用效率,促進新的可再生能源與當地環境和能源系統的整合,支持交通能源的多樣化,如促進生物燃油的使用,以及支持發展中國家可再生能源的開發和能源效率的提高等等。

(二)大力發展可再生能源

1.走低碳能源之路,發展再生能源是歐盟能源政策的一個中心目標。歐盟將可再生能源作為改善能源結構、未來能源替代和減排溫室氣體、緩解全球環境壓力的重要戰略措施。加大風力發電、潮汐發電和生物燃料等可再生能源的開發力度被認為是歐盟新能源政策的三大支柱之一。20世紀70年代以來,可持續發展思想逐步成為國際社會共識,可再生能源開發利用受到歐盟各國高度重視,歐盟許多國家將開發利用可再生能源作為能源戰略的重要組成部分,提出了明確的可再生能源發展目標,制定了鼓勵可再生能源發展的法律和優惠政策,可再生能源得到迅速發展,成為各類能源中增長最快的領域。一些可再生能源技術的市場應用和產業,如光伏發電、風電等在近10年的年增長速度都在20%以上,可再生能源發展已成為歐盟能源領域的熱點。

歐盟指導和促進可再生能源發展的政策文件主要有4種類型:《能源政策白皮書》、《可再生能源白皮書》及其《行動計劃》、《能源供應綠皮書》、歐盟指令。歐盟指令是指導各成員國立法的具有法律約束力的文件,其對促進可再生能源發展的規定比較具體。涉及到可再生能源發展的歐盟指令有:關于可再生能源的2001/77/EC指令,關于生物柴油的2003/30/EC指令,關于能源稅收的2003/96/EC指令,關于電力市場自由化的2003/54/EC指令等。歐盟可再生能源的發展,是政府政策和法規與市場機制相互配合的結果。

歐盟國家在可再生能源利用的技術和市場方面都走在世界的前列,源于可再生能源的法律法規走在世界的前列。歐盟采取了一系列措施鼓勵可再生能源的開發,早在1995年,歐盟就發表了《能源政策綠皮書》,規定了可再生能源發展中的問題。以此為基礎,1997年通過歐洲議會白皮書——《未來能源:可再生能源》,確定了歐盟在能源結構中增加可再生能源比例的行動綱領,提出可再生能源在一次能源消費中的比例將從1996年的6%提高到2010年的12%,可再生能源電力裝機容量在電力總裝機容量中的比例也將從1997年的14%提高到2010年的22%,其中主要是生物質能發電和風力發電。

當前,歐盟提出了可再生能源宏大的發展目標。歐盟提出,到2020年和2050年,可再生能源占其能源消費量的比例將分別達到20%和50%;在政府的大力支持下,可再生能源技術日臻成熟和完善,成本持續下降,市場不斷擴大?？稍偕茉撮_始從補充能源向替代能源過渡。歐盟已制定計劃鼓勵開發可再生能源,減少能源需求總量,以及減少溫室氣體排放。2006年通過了《歐盟未來三年能源政策行動計劃》(2007～2009年),采取綜合措施以確保歐盟中長期能源供應;2007年決定繼續執行歐盟《第五個可持續發展規劃》,制定二氧化碳排放稅收制,設定減排目標,提高可再生能源在能源消費中的比重等;2007年歐盟確立了《能源與運輸發展戰略》,在交通運輸領域提高能效,支持替代能源和可再生能源的研究,鼓勵廣泛的節能與減排研究。歐盟的能源環保政策上有歐盟跨國政策的鼎力推動、有各成員國政府的積極領導以及能源管理機構牽頭,下有基礎設施部門、能源企業和市民的廣泛熱情參與。一路走來,歐盟的能源環保政策緊密結合,日趨成熟。

2.各個成員國重視可再生能源的發展。各個成員國也出臺了各自的可再生能源發展目標。德國和英國承諾,到2010年和2020年可再生能源發電量的比例將分別達到10%和20%。按照德國新的《可再生能源法》規定,到2020年把風能、生物質能、水能和太陽能的發電量提高10%,使其占德國總發電量的20%。2006年2月初,英國一家專業公司向英國政府提供了一份有關能源安全的“2020遠景計劃”,提出英國應該在北海的油氣枯竭之前,充分重視可再生能源的替代作用。21世紀以來,英國以“低碳經濟”為目標,擬定了新能源戰略。2003年其以《英國政府未來的能源——創建低碳經濟體》發布的白皮書,宣布了英國未來半個世紀的能源戰略:到2050年使英國轉變為低碳經濟型國家。為實現這一長遠目標,英國將致力于研發、應用并輸出先進技術,創造更多商業機會和就業機會,并在歐洲乃至全球能源科技和能源市場的穩定、可持續、有益環保中,發揮主導作用。西班牙表示,2010年其可再生能源發電的比例將超過29%。北歐部分國家提出了以風力發電和生物質發電逐步替代核電的目標。各國為了可再生能源發展目標進行了政策和法律方面的努力。歐盟各國在推動可再生能源產業化的進程中,都強調了政府在可再生能源發展中的責任。通常是政府科技投入先行,隨后進行市場開拓,以此來推動產業化進程。許多國家相繼制定了階段性的可再生能源的具體發展目標。金融危機爆發之后,歐盟各國為了強化其在新能源領域已經獲得的相對優勢,進一步加大了政策支持力度。

(三)厲行能源節約和提高能效

歐盟國家在經歷了20世紀70年代兩次石油危機后,油價上漲和供應短缺也促使歐盟國家推行節能措施。近年來,歐盟非常重視節能和提高能效,將節能和提高能效與實現《京都議定書》確定的減排義務、發展可再生能源和確保能源安全供應并列為歐盟能源政策的四大目標之一。歐盟認為,在相當長的時間內,石油仍是世界上最重要的能源和戰略物資,仍然是各國經濟安全和發展戰略中具有核心地位的因素。節能雖然不能產生能源,但也可以被視為一種特殊的能源來源。因此,大力推行節能措施,提高能源轉換效率是各國的另一安全戰略。

歐盟對能效問題高度重視。認為提高能源利用效率,降低單位經濟產出的能源消耗,比開采更多的煤和石油更具經濟和生態意義。歐盟節能和提高能效的目標是:到2010年,能源利用效率提高18%(以1995年為基期)。2006～2012年,歐盟兩個強制性節能目標是:各成員國總體上每年要節約1%的能源消費量;其中公共部門的目標是每年多節約1.5%。2012年,各成員國年度總的能源消耗量將比2006年減少6%。①孫玉潔.歐盟節能一瞥.新湘評論,2008年4期.有關統計表明,歐盟國家國內石油需求增長速度已明顯放慢,英國、德國、法國、意大利等石油消費則分別有所下降。

歐盟對節能問題高度重視,對先進節能技術的法律與政策的支持尤為積極。2006年10月,歐盟委員會公布了《能源效率行動計劃》,這也是2006年3月《歐盟能源政策綠皮書》出臺后首份能源領域的正式文件,該文件確定了在2020年前減少總能源消耗20%的宏偉目標。該行動計劃提出了覆蓋建筑、運輸和制造等行業的75項具體措施,擬在未來6年內,圍繞更新電力產品節能標準、限制汽車排放量、鼓勵能源效率投資、提高發電廠能效、建立刺激節能的稅收制度等10大優先領域,力爭在2020年前實現節能20%的目標。據估算,如果該目標得以實現,歐盟每年能減少石油進口3.9億噸,降低 CO2排放量7.8億噸,節約資金1000億歐元。②ACTION PLAN FOR ENERGY EFFICIENCY,http://ec.europa.eu/energy/action_plan_energy_efficiency/index_en.htm.

2006年通過的《歐盟未來三年能源政策行動計劃》(2007年～2009年)提出要采取綜合措施,提高能源效率,以達到歐盟至2020年減少能源消耗20%的目標,要求各成員國要明確節約能源的“責任目標”,依照各國的經濟與能源政策特點,確定主要的節能領域以便迅速采取落實措施,以確保歐盟中長期能源供應。如對民眾家庭、公共場所、政府機構、旅游飯店及商業建筑、城市燈光景觀和道路照明等電力消耗領域,鼓勵盡快更換節能燈與節能器材。照此速度發展,僅2007年至2009年三年歐盟就可節省10%至20%的電力消耗。

在節約能源和提高能效方面,歐盟多國出臺了“節能法規”。近年來,許多國家的節能立法愈來愈重視對家電、建筑行業、城市公用事業、政府機構用能的引導和規范。例如家電節能,在歐盟,家用電器耗能大約占總能源消費量的1/4,因此,控制家用電器的耗能增長非常重要。歐盟實行家用電器強制性標簽計劃,要求所有家用電器生產企業和銷售部門,都有義務以標簽形式明確標明該電器的耗能參數和耗能級別。強制性標簽計劃由一系列歐盟指令組成,幾乎每種家用電器都制定了標簽標準,例如,歐盟92/75/EEC指令(標簽計劃“框架”指令),2003/66EC指令(電冰箱、冰柜及制冷設備),2002/40/EC指令(電烤爐)、2002/31/EC指令(空調)、98/1l/EC指令(電燈)、97/17/EC指令(洗碗機)、95/12/EC指令(洗衣機)等。通過這些強制性標簽計劃就可以要求某種類型家用電器產品,必須符合最低標準的能耗要求,否則不得生產與銷售。最低能源效率要求與強制性標簽計劃一道,大大促進了節能效率的提高。①孫玉潔.歐盟節能一瞥.新湘評論,2008年4期.

節約能源和保護環境是德國政府開發利用能源的一貫政策。德國很重視節能環保政策。由于緯度較高,德國冬季較長,建筑供暖耗能成為德國政府著力解決的一個關鍵領域。早在1978年,德國就修改過一次建筑節能標準,使得其后的建筑能耗比1978年前的老建筑減少了60%以上。德國《能源節約法》規定,消費者在購買住宅時,建筑開發商必須出具一份“能源消耗證明”,清楚列出該住宅每年的能耗,提高建筑的能源透明度,并鼓勵企業和個人對老建筑進行現代化的節能技術改造,使用保溫隔熱建材。在歐盟有關法律框架內,德國對市場上銷售的家用電器進行節能性能分級。事實證明,獲得節能標簽的商品在市場上頗受青睞。英國計劃在2050年前實行一項重要能源改革措施——“綠色房屋”計劃,并已將該計劃的構想寫入政府的能源白皮書中。

(四)強化能源管理

歐盟強化能源管理,采取綜合措施,提高能效。歐盟的對內能源戰略即對需求進行管理或干預,又稱為“管理需求”。歐盟能源戰略十分強調管理措施,有很多管理措施是強制性的。干預需求的措施一是“能源效率行動計劃”,主要用于指導歐共體關于節約能源的立法和非立法行動;二是“歐洲氣候計劃”,主要用于確定、分析、評估并推薦最節能的措施,以便歐盟能夠達到《京都議定書》規定的標準。

歐盟為了實現能源安全戰略而采取的管理措施多得不可計數。例如,歐盟計劃將再生能源的比例從目前對初級能源總需求的6%提高到2010年的12%。為了落實這項計劃,歐盟在2001年9月通過一項嚴格的框架性指令,要求各成員國落實有利于綠色電力的措施,包括各國的補貼計劃。歐盟能源機構發現,歐盟公民對于他們的車輛燃油和家用電力的來源并不關心,因為用于能源的花費并不高。所以,開發清潔能源資源,進行再生能源的開發,啟動前沿性的研究,制定能源安全標準,這些都必須是政府行為。歐盟強迫各個成員國對這些措施做出承諾。歐盟委員會還通過了指令性文件,要求各國設法加強能源效率,這項指令涉及到冷氣、電烤箱、電冰箱等的使用。2003年底,歐盟委員會又提出一項動議,如果通過,各成員國就必須達到每年節能1%的指標,公共部門甚至要節能1.5%。除了投資以外,歐盟還實行獎勵措施,啟動公共和私營的合作項目,設立了31種獎項,獎勵了700多個項目、127項合作。

(五)加強“低碳技術”研究與開發

歐盟聲稱要引領一場新的全球能源技術革命,很注重加強能源科研與技術開發。為了保持歐盟能源科技在國際上的領先地位,進一步提高其能源工業的國際競爭力,同時致力于環境保護,歐盟致力于建立一個強有力的科研與技術開發體系。強調開發“低碳技術”、發展綠色能源與節能技術并舉是歐盟能源可持續發展戰略的組成部分。發展低碳經濟的實質是能源高效利用、清潔能源開發、追求綠色 GDP的發展模式,核心是能源技術和減排技術創新、產業結構和制度創新以及人們生存發展觀念的根本性轉變。為了保持歐盟能源科技在國際上的領先地位,進一步提高其能源工業的國際競爭力,同時致力于環境保護,致力于建立一個強有力的科研與技術開發體系。歐盟一致認為,應當大力推廣更清潔的能源技術,比如碳的搜集、儲存技術。低碳技術涉及到煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發、煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發、可再生能源及新能源、核能技術、二氧化碳捕獲與埋存等領域開發的有效控制溫室氣體排放的新技術,它涉及電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等諸多部門。2006年簽署的《歐盟能源政策綠皮書》強調開發“低碳技術”,提出激勵生產清潔能源和提高能源效率的研究與投資,使歐洲始終處于低碳能源技術的前沿。逐步加大能源研究和技術開發力度,確保研究和開發總體規劃中的能源科研計劃的順利實施。進一步加強清潔燃料(煤、石油等)、節能、可再生能源、核能安全(包括受控熱核聚變、核廢料運輸、處理與貯存等)、能源運輸、未來運輸工業(清潔汽車、火車、飛機、輪船等)新技術的研究和開發。

歐盟進一步鼓勵能源領域的研發與創新。促進能源研究與技術開發,進一步發揮其科研和技術優勢,大力開展能源環保技術研究與產品開發,進一步開拓國際市場,大力開拓第三世界國家能源技術市場,尤其是向發展中國家轉讓能源環保新技術,特別是核能、再生能源、環保等技術市場的開發。在2006年布魯塞爾春季峰會上,25個成員國的領導入共同提出了建立“創新型歐洲”的設想,能源的研發與創新是列入歐洲創新的重點領域之一。為進一步鼓勵能源領域的研發與創新,歐盟的能源戰略做出了新的規劃,明確規定了如下一系列加強能源領域技術研究與合作的政策與措施:(1)歐盟致力于研發“低碳技術”、利用新能源技術,加速太陽能、氫能、生物能、風能等技術的試驗、轉讓與應用。(2)認真組織實施歐盟的能源專項研究與技術開發計劃,鼓勵各成員國積極參加。重點是非核能源、再生能源、受控熱核聚變、節能、能源合理利用、能源環保、核能安全等領域的研究與技術開發,特別是加大先進核能技術的研發,與國際社會一道周密籌劃和實施 ITER計劃。(3)各成員國密切合作,共同執行好歐盟第七研發框架計劃中的能源項目,力爭有新的突破。(4)加大研發二氧化碳捕獲和貯存新技術,努力減少溫室氣體排放。(5)認真實施歐洲能源技術戰略行動計劃,不僅為歐洲未來提供能源新技術,還要為歐洲和世界能源新技術市場提供具有國際競爭力的新產品,確保歐洲能源企業的新一代技術和工藝處于世界領先水平。(6)各成員國、各地區的能源研發計劃須與歐盟的總體研發戰略接軌,避免重復浪費,不斷提高歐洲能源整體研發與創新水平。(7)建立歐盟能源研發與創新平臺,把生物燃料、氫能、燃料電池、太陽能電池、清潔煤及電網等領域的研發與創新納入到該平臺中,制定歐洲共同研發與創新戰略、政策和措施。(8)認真執行“歐洲智力能源”計劃,為排除適應新的、有效的能源技術應用中的非技術障礙提供必要的手段和機制。(9)充分調動歐洲投資銀行的積極性,努力促進能源研發為歐洲和世界能源新技術市場的開拓做出更大的貢獻。

歐盟加快發展和部署低碳技術。2008年11月,歐盟委員會提交《歐洲能源技術戰略規劃》(the European Strategic Energy Technology Plan,SET-Plan)。低碳技術將在滿足能源需求和實現環境變化目標中發揮重要的作用。SETPlan的主要目標是加快發展和部署低碳技術。能源技術戰略計劃將鼓勵推廣包括風能、太陽能和生物能源技術在內的“低碳能源”技術,以促進歐盟未來能源可持續利用機制的建立和發展。歐委會認為,歐盟在應對氣候變化方面處于全球領先的地位,為保證歐盟減排政策目標的實現,歐盟應該搶占低碳能源技術的制高點。規劃中提到歐盟實現2020年和2050年戰略目標,需要從四個方面采取措施:(1)在能源工業領域制訂新措施,加大財力和人力投入,逐年增加歐盟能源研究和技術開發的投入,并鼓勵各成員國政府、企業及公共和私人研究機構積極投資,增強能源研究與技術開發活力,提高能源研究和創新能力。(2)建立歐盟能源科研聯盟來加強大學、研究院所和專業機構在科研領域的合作。(3)改造和完善陳舊的歐盟能源基地設施,建立新的歐盟能源技術數據系統。(4)建立由歐盟委員會和各成員國參加的歐盟戰略能源技術小組,以協調歐盟和成員國的政策和計劃。同時,加強和擴大能源領域的國際科技合作與交流,積極參與國際大型能源研發計劃。

注重對煤潔凈化處理。歐洲有比較豐富的煤,而且比較便宜,問題在于怎樣通過技術革命,用經濟實惠的方法使它變得更加清潔,減少二氧化碳排放。歐盟研發能源清潔技術,如對傳統的煤、薪柴等的潔凈化處理,提高了能源利用效率。在過去30年中,盡管能源消費明顯增加,技術進步和環境立法卻大大降低了主要空氣污染物的排放。

四、結語

在全球氣候變暖背景下,歐盟能源戰略與措施著重能源安全供應和環境保護;開發利用“低碳能源”,發展“低碳經濟”,建設“低碳社會”是歐盟及其成員國的能源和經濟的發展方向和未來社會的目標。打開歐盟成績斐然的能源、環保歷史“成績單”,我們不難得出結論:歐盟能源發展趨勢呈多元化、潔凈化、節約化和一體化特點。歐盟無論是在能源、環保戰略還是法律法規、具體的實施細則上,都可以說是遙遙領先,成績卓著,不容小覷。在當前經濟危機的狂風暴雨中,以及世界各國愈演愈烈的能源大戰的形勢下,歐盟在能源和環保領域的這兩項大計劃可謂是雄心萬丈、面面俱到,相比奧巴馬的能源新政,歐盟的能源新政也更全面、更系統、更具有可操作性。

發展“低碳經濟”是我國未來經濟的發展方向,建設“低碳社會”也是我們國家未來的目標!低碳發展是我國在城市化進程中節約資源,保護環境,控制溫室氣體排放的必然選擇,節約能源,科學、有效利用能源是低碳社會建設的重要途徑,而發展可再生能源是有效利用能源的重點領域,從能源安全、能源結構調整、電力供求關系、可持續發展等各方面因素來看,發展低碳經濟,建設“低碳社會”都應該成為我國一項戰略選擇。

大量事實一再告誡我們,高能耗、低產出,靠拼資源、拼環境換取經濟增長的方式必須拋棄。不管是從外部壓力,還是內部需要,發展開發“低碳技術”,發展“低碳經濟”,建設“低碳社會”,是我們必須要走的路,我國必須研究和學習好歐盟先進的能源立法經驗,借鑒歐盟的能源法律政策,洋為中用。

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[2]修光利,侯麗敏.能源與環境安全戰略研究[M].北京:中國時代經濟出版社,2008.

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[11]EuropeanCommission,Green PaperTowardsa European Strategy for the Security of Energy Supply,[COM(2000)769].

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[13]EuropeanCommission,GreenPaperTowardsA European Strategy for the Security of Energy Supply,[COM(2000)769]

[14]Patricia D.Park,Energy Law and the Environment,Taylor&Francis,2002.

On the Law&Policy in Low Carbon Energy of the European Union under the Global Climate Warming

MO Shen-xing
(Institute of Energy and Resources Environment Law,East China University of Science and Technology,Shanghai 200237,China)

Under the global climate warming,it is the orientation and the object of the energy andeconomy developmenttowardsthelow carbon energy developmentand utilization,development the low carbon economy,construction the low carbon society of the future of the EU society.The EU energy strategies emphasizes on the adequate and stable energy supply security and environmental protection.China whould have to learn from the EU experience on development of the low carbon economy,and construct the low carbon society.

the low carbon economy;the energy;the European Union(EU);the energy law&policy

D920.4

A

1008-2603(2010)04-0001-10

2010-06-21

2008年上海市哲學社會科學規劃課題“長三角節能減排合作互動長效機制研究”(項目編號:2008BFX004)。

莫神星,男,華東理工大學能源資源與環境法研究中心副教授。

(責任編輯:李瀟雨)