服務型政府視野下的公務員績效評估

張劍雄

(武漢工業學院，湖北武漢430023)

服務型政府視野下的公務員績效評估

張劍雄

(武漢工業學院，湖北武漢430023)

公務員績效評估是公務員管理的基礎和有效手段。我國公務員績效評估盡管引進了許多西方發達國家的技術，但是仍舊難以走出困境，存在明顯的缺陷。至少應采取以下措施:重塑評估價值，重構法制環境;完善評估內容，重組評估主體;重設評估指標，重視評估結果。

公務員績效評估;內容;主體;指標;結果

“服務型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或曰政府形態。［1］服務型政府之所以區別于傳統公共行政模式，在于其對服務價值的彰顯。一切以提供公共服務為導向，一切職能都要服從于公共服務這一中心職能，一切社會資源都要優先用于社會服務事務，一切公共服務都要按照公民的意愿和要求提供，政府與公民之間的關系在新的層次上實現更為真實的平等。在中國，建成“服務型政府”固然與基本實現國家現代化密切相關，但也絕對離不開政府公務員素質的提升與績效的改善，離不開對政府公務員績效的科學評估。那么，什么是公務員績效評估呢?有學者認為，公務員績效評估是指國家行政機關按照法定權限，依據國家公務員管理的法律、法規和其他規范性文件，對所屬公務員的工作成績、能力、態度等進行的考察和評價的活動［2］，是適應刺激—反應模式而采用的一種人力資源開發手段。目的是通過成員績效的提高促進組織績效的提高。愿望雖好，實現太難。就我國而言，實現這一目標，還有一段很長的路要走。

一、我國公務員績效評估已經墮落為事實上的假評估

在我國公務員績效評估實踐中，存在著許多問題，使評估很難做到科學化、合理化、規范化，并與事實相符，因而成了一種假評估。

(一)評估的價值存在缺陷。主要表現在:我國市場經濟與民主政治所要求的服務行政和責任行政觀念并不成熟，政府管理理念過分強調統治功能和管制功能，忽視服務功能和政府自身的責任。這種情況的必然后果是政府權力的膨脹和失范，政府責任意識的淡化和責任機制的缺失，政府服務功能的萎縮和服務質量的下降。這是績效評估墮落為假評估的總根源。

(二)評估的內容存在缺陷。現行的評估內容一般都是2005年4月頒布的《公務員法》規定的“德、能、勤、績、廉”這五個方面所包含的內容。這一規定，看似全面、合理、可行，實則不然。第一，從全面性來看，它忽視了一個重要的因素——體，即強健的體魄。包括生理狀況(如，健康狀況、外在形象等)、心理素質(如，承受力、抗壓力等)等［3］。對“能”的規定也不全面，沒有明確規定對關鍵事件的處置能力(如，抓大事的能力，在急、難、險、重任務前的表現等)。第二，從合理性來看，它露出了一個致命的弱點——散，即重點不突出。雖然《公務員法》規定重點考核工作實績，但是，對公務員“德、能、勤、廉”的評價明顯會影響對其工作業績的評價。因為一個工作態度很好或辦事能力很強或服務意識很強的公務員，可能由于多種因素的干擾，導致工作業績不佳。第三，從可行性來看，它隱含了一個讓人尷尬的悖論——“優秀”的腐敗分子。在現實中，許多人被查處前，其評估結論往往是“優秀”［4］。有的甚至剛剛獲得高層次的榮譽稱號。

(三)評估的主體存在缺陷。實踐中，公務員評估主體一般由部門負責人、本部門人事等有關單位負責人和公務員代表三方組成。這樣的評估主體看似無可厚非，事實上，存在諸多缺陷。有的因為存在價值觀方面的缺陷，即缺乏對績效評估重要性的認識;有的因為存在能力方面的缺陷，即缺乏進行績效評估所需的專業知識與技能;有的因為存在職業道德方面的缺陷，即缺乏認真細致的工作態度和公平公正的評價作風;有的因為存在正義感方面的缺陷，即缺乏抵制評估中不良風氣的勇氣，使得評估的隨意性很大。

(四)評估的指標存在缺陷。我國《公務員法》把公務員分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。不同類別、不同層次的公務員所從事的業務性質不同，應該有不同的績效標準，以便進行績效比較，促進績效改善。但是，現行的公務員考核制度中，不同性質的公務員使用相同的績效標準，而且“德、能、勤、績、廉”五項標準過于籠統，不能做到因職位置宜，評估者也就無法科學地“評”，而只能模糊地“估”，也就是進行主觀評價。這樣，定性指標難以量化考核，隨意性太大。同時，公務員績效權重的確定也不科學。許多地方政府在考核公務員績效時，出于方便考評者操作和有利“聽話者”升遷的考慮，常常用“頭腦風暴”得出權重值，使“德、能、勤、廉”方面的權重很大。這樣，很多公務員在工作中偏重這些指標，而忽視工作業績。這不僅與《公務員法》關于“重點考核工作實績”的規定相違背，而且得出的考評結果也很難使用。

(五)評估的復議程序缺失。由于缺乏評估客體合理復議申訴的程序安排，評估結果出來以后，在向公務員反饋時，有的政府部門只反映考核等次，有的只反映領導的評語，有的甚至不反饋，全然不顧被評估人的反應。更有甚者，有的政府部門采取低劣的欺騙手段誘使評估客體在評估結果一欄簽名，然后篡改評估結果。

(六)評估的激勵功能失效。在我國公務員績效評估實踐中，由于各種因素的作用，評估結果很難真實反映被評估者對組織的貢獻率。成績顯著的公務員在績效評估中得不到一個公正的結果。也就是說，作為績效評估核心功能的激勵功能失去效用，結果是助長了“重視拉關系，輕視干實事”的歪風。

二、我國公務員績效評估“改假歸真”的基本舉措

(一)重塑評估價值，重構法制環境。要牢固樹立推行績效評估有利于改進政府管理、提高政府績效、建立責任政府的管理理念，從強調對上級負責轉向為對公眾負責，強調政府自身的公共責任;從強調政府管制功能轉向服務性功能;從強調投入和過程轉向結果。同時，要努力探索和完善公務員績效評估的實施細則。如對公務員績效評估的評估體系、評估主體、評估對象、評估內容、評估方式、評估結果等基本要素做出詳細規定;探索建立專門的、獨立的績效評估機構，配備專業的評估人員;成立專門的績效評估委員會。然后，通過立法的形式予以確認和保證，從而增強績效評估的權威性和規范性。要在充分考慮到我國的政體實際，堅持黨的一元化領導體制的前提下，探索政務官與業務官兩官分途而治的一種相對模糊的分離模式。比如，通過法律保障業務官的常任，使政務類官員不能隨意侵害業務官的權利，防止出現嘉禾事件中地方政府一把手隨意解雇數百公務員的霸權行為［5］。

(二)完善評估內容，重組評估主體。評估內容的完善要在全面、合理、可行上下工夫。應將“德、能、勤、績、廉”這五個方面擴展為“德、能、勤、績、廉、體”。同時，對“體”的內涵應作出明確的規定，包括生理狀況(如，健康狀況、外在形象，等)和心理素質(如，承受力、抗壓力，等);對“能”的內涵進行擴充，明確規定對“能”的評估包括對關鍵事件的處置能力;對“廉”的內涵要重新解構和認識，以便重新建構對廉的評估辦法(另文探討)。

評估主體的重組必須與評估內容的完善同步。對于評估主體中存在價值觀、能力、職業道德、正義感等方面缺陷的人員一律不再聘請。可以引入“360度考核”模型(注)，以全方位、多視角對組織中的員工進行評估，從更多的信息渠道增強信息的可靠性與可信度，使組織成員的績效評估趨于科學、準確。評估主體不僅包括公務員的自我評估、上級領導的評估、同事的評估，還應當引進政府管理和服務對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估并重的評估制度。可以通過社會調查、民意測驗等方法，定期了解社會公眾對政府工作的滿意程度，然后將其轉化為公務員的工作績效，最終以此作為對政府績效評估的依據。對政務類公務員的工作評估主要以本屆政府的政績和人大的表決結果為依據。比如，公眾對政府哪方面的工作較為滿意，哪些不滿意，都可以在政府相應部門和公務員個人的工作績效上得到體現，這一點尤其適合于政務類公務員。這可以使公務員不僅對上級機關負責，更重要的是對人民負責，形成人民監督和上級監督相結合的績效推動機制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務型政府。業務類公務員則根據明確的職位規范，主要以完成本職位的工作實績和上級與社會的評估為依據。

(三)重設評估指標，用好評估結果。要對不同類別、不同層次的公務員設立不同的績效標準，做到因職位制宜，使定性指標能夠量化評估，減少隨意性。同時，科學確定公務員績效權重，特別是績的權重。規定“績”方面所含指標的權重等于“德、能、勤、廉、體”五個方面所含指標的權重之和，或將“德、能、勤、績、廉、體”分為“德、能、勤、廉、體”和“績”兩個并列的評估體系，使公務員在工作中注重績的指標，使《公務員法》關于“重點考核工作實績”的規定真正落到實處，使考評結果能合理使用。

第一，解決評估指標和評估標準的問題。關于評估指標，要根據決定業績的各個因素選擇指標，確定關鍵性指標體系;要對選擇出的指標作進一步的分解，讓每個職位上的公務員都有績效指標。關于評估標準，應根據公眾滿意度和公務員的工作承受力，分為結果標準和效率標準，并進一步劃分出評估指標。制定評估標準時，要準確表述各級評估指標的定義，科學設置評估等級和等級標準，增強評估標準的可操作性，提高評估效率和準確率。

第二，解決評估復議程序缺失和評估激勵功能失效的問題。現代人力資源管理實踐追求“以人為本”，即最大可能地挖掘人的潛力，發揮人的主觀能動性，因此，激勵幾乎是整個人力資源管理工作的核心，它直接關系組織的生存與發展。在評估實踐中，應強化評估的激勵功能，并建立評估客體合理復議申訴的程序安排。評估結果出來以后，要向公務員全面真實反饋評估情況。對復議申訴的，要及時作出合理有效的程序安排，使評估結果真實反映被評估者對組織的貢獻率，使每一個公務員在績效評估中都得到一個公正的結果。同時，嚴格評估結果的使用。要通過分析公務員的績效評估結果，找出公務員績效中存在的問題，針對存在的問題制定合理的績效改進方案，并確保其能夠有效地實施，真正發揮績效評估的導向、監督和激勵功能。可以考慮取消公務員評優評先指標的制度設計，借鑒國外(如英國)的做法，按照分檔獎勵的辦法，評優不限指標，變評指標為評業績，盡量避免評出來的“優秀”并不優秀的情況發生，確保績效評估“改假歸真”。

注:“360度考核”模型也被稱為全方位考核或多重考核，是指由被評價者上級、同事、下屬和客戶等對被評價對象了解、熟悉的人，不記名對被評價者進行評價，被評價者也進行自我評價，然后由專業人員向被評價者提供反饋，以幫助被評價者提高能力、水平和業績的一種績效考核模式。近年來，該模式在企業中較為流行。

［1］施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件［J］.社會科學，2010，(2).

［2］姜曉萍，馬凱利.我國公務員績效考核的困境及其對策分析［J］.社會科學研究，2005，(1).

［3］梁麗芝，賀永祥.略論我國公務員流動評價機制的構建和運行［J］.湖南社會科學，2005，(4).

［4］汪錦軍.干部考核中“廉”的評價問題與對策［J］.中國黨政干部論壇，2007，(8).

［5］朱睛，尹鳳嬌，于超.湖南嘉禾事件中的公共行政倫理透視［J］.湖南醫科大學學報(社會科學版)，2004，(4).

D63

A

1006－5342(2010)11－0042－02

2010-08-31

武漢工業學院人文社科研究項目(2009Y27)