“一級核算、二級管理”模式下市級電大財務(wù)管理探析*

胡珍薇

(溫州廣播電視大學，浙江溫州325000)

“一級核算、二級管理”模式下市級電大財務(wù)管理探析*

胡珍薇

(溫州廣播電視大學，浙江溫州325000)

隨著電大系統(tǒng)辦學內(nèi)容的不斷豐富以及教育形式的多樣化發(fā)展，財務(wù)管理模式相應(yīng)地發(fā)生了變化。很多市級電大已經(jīng)或正在試行財務(wù)“一級核算、二級管理”的財務(wù)管理模式。本文就此財務(wù)管理模式對電大發(fā)展的意義和實施過程中面臨的若干問題進行分析，并提出相應(yīng)意見，以期加強單位內(nèi)部控制，提高財務(wù)管理水平。

電大;財務(wù)管理;探析

一、高校財務(wù)管理體制概況

財務(wù)管理體制是財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)制度、財務(wù)組織機構(gòu)、財務(wù)日常工作組織及各項財務(wù)規(guī)則制度的總稱。目前我國高校財務(wù)管理體制大致分為三種:

(一)“二級核算、二級管理”體制

這種體制下學校的所屬二級學院是高校中獨立核算的實體，二級學院的收入與支出均由二級學院的財務(wù)部門進行核算，所屬學院可以對學校分配的各項經(jīng)費和創(chuàng)收留成收入進行調(diào)整、使用和核算。從20世紀90年代開始，很多高校采取此種模式，但由于內(nèi)部財務(wù)管理混亂，給學校帶來了經(jīng)濟損失和風險，一些高校撤銷了二級學院財務(wù)機構(gòu)，實行高度集權(quán)的管理模式。

(二)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、二級核算、責任理財”。此種管理體制是在“二級核算、二級管理”體制的管理模式下發(fā)展而來的，二級學院財務(wù)部門的會計和出納人員由學校委派，會計出納的經(jīng)濟利益與二級學院無關(guān)，確保會計核算的真實、可靠和有效監(jiān)管。目前很多普通高校采用此種管理模式。

(三)“一級核算、二級管理”體制。這種財務(wù)管理體制下學校財務(wù)作為代表學校的會計主體，統(tǒng)一編制財務(wù)收支計劃，統(tǒng)一核算預(yù)算內(nèi)外各種收入及制定相關(guān)分配方案，所屬學院作為包干使用的經(jīng)費和創(chuàng)收留成均統(tǒng)一在校一級財務(wù)核算。二級管理部門則主要是對招生、教學和校園文化等進行安排和執(zhí)行。目前市級電大在財務(wù)二級管理中較普遍采用“一級核算、二級管理”的財務(wù)管理模式。

財務(wù)“一級核算、二級管理”對促進學校教育事業(yè)發(fā)展意義重大，同時對電大財務(wù)管理工作也提出了更高的要求。如何將此模式中遇到的財務(wù)管理問題進行切合實際的分析并提出相應(yīng)的措施予以解決，是電大財務(wù)工作者值得思考的問題。

二、市級電大實行財務(wù)“一級核算、二級管理”的意義

(一)是電大改革發(fā)展的需要。當前高等教育改革日漸進入深水區(qū)，實行二級管理已經(jīng)成為各高校適應(yīng)改革發(fā)展、提高辦學靈活性、增強辦學自主化的必然選擇。對于電大來講，要想同當前主動服務(wù)學習型社會的辦學目標相適應(yīng)，就必須要內(nèi)強素質(zhì)、強化管理，而實施二級管理是實現(xiàn)這一目標的重要途徑。

(二)是電大多元化辦學的需要。電大新時期承擔著開放教育、成人教育、社區(qū)教育、農(nóng)民教育等四方面教育，多元化辦學已經(jīng)成為電大的時代特點，為了能進一步推進多元化辦學的有效性，解決多元化辦學與集中管理間的矛盾，就需要通過實施二級管理來適應(yīng)多元辦學的需要。

(三)是電大提高管理效率、節(jié)約辦學成本的需要。由于傳統(tǒng)的管理模式存在管理自主性不高、管理權(quán)力不大、辦學成本壓力小的問題，造成管理過程中出現(xiàn)等任務(wù)、等工作的現(xiàn)象，二級學院在辦學成本控制上缺乏主動，實施二級管理則能較好的達到提高管理效率、節(jié)約辦學成本的目的。

三、市級電大實行財務(wù)“一級核算、二級管理”面臨的困難

市級電大實行財務(wù)“一級核算、二級管理”面臨的困難既有在采用此財務(wù)管理模式前存在的一些固有問題，也有之后的一些新問題。由于目前這些問題均還存在，故本文在論述時一并考慮，主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)會計部門監(jiān)管力度有待加強

在市級電大中，一些學校各級各類在校學生數(shù)的規(guī)模不亞于一些地方高校和高職院校。由于電大學生的類型多種多樣，常年處于招生狀態(tài)，財務(wù)部門在收入環(huán)節(jié)的工作量非常大。但是由于市級電大屬于二級會計單位，通常隸屬市教育局，在機構(gòu)設(shè)置時常類似中小學的慣用模式，即會計部門隸屬后勤總務(wù)或辦公室。另外也由于受到機構(gòu)編制的限制，市級電大財務(wù)部門單設(shè)“處級”機構(gòu)的較少，相應(yīng)的機構(gòu)內(nèi)部人員配備相對較少。由于機構(gòu)設(shè)置級別偏弱和財務(wù)人員配備相對不足，導(dǎo)致一些財務(wù)工作不能十分細化，對二級學院的收、支監(jiān)管不夠到位。

(二)二級管理部門經(jīng)費支出和學校總體預(yù)算的矛盾

目前學校財務(wù)部門在編制預(yù)算時，多是根據(jù)學校總體經(jīng)費規(guī)模的大小，參考歷史數(shù)據(jù)編制的，二級學院在預(yù)算編制過程中的作用較小。預(yù)算編制過程中人員經(jīng)費、社保經(jīng)費和公用經(jīng)費由會計人員由根據(jù)上級主管部分的統(tǒng)一口徑測算，二級管理部門一般僅對設(shè)備購置和基建修繕提出預(yù)算計劃，而教學業(yè)務(wù)費則由于各學院每年招生的不確定性而較難確定，往往也是由財務(wù)人員通盤考慮后確定。二級學院的開支一般由學院負責人審核，財務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)審批后報銷。由于一些業(yè)務(wù)支付環(huán)節(jié)未經(jīng)財務(wù)審核，實際支付與學校的總體預(yù)算出現(xiàn)矛盾。

(三)支付環(huán)節(jié)控制有待加強

很多業(yè)務(wù)在支付環(huán)節(jié)先審批，再審核。這里的審核指的是會計審核。由于二級管理部門負責人和財務(wù)審批人工作繁忙，對憑證的審閱比較快，有時難以發(fā)現(xiàn)票據(jù)的不合理性。如二級管理部門負責人和單位負責人一般只簡單看一下發(fā)票，而不對發(fā)票后面所附的附件進行仔細查看，對于票據(jù)中可能存在的金額錯誤，票據(jù)不符合規(guī)定、附件資料不齊全等不能及時發(fā)現(xiàn)。但是審批人員的職位高于會計，先審批后審核，會計人員發(fā)現(xiàn)問題時經(jīng)常是項目已經(jīng)報銷，有些問題也就不了了之了，這顯然不利于會計的審核和監(jiān)督作用。

(四)財務(wù)二級管理實施效果一般

一些學校的中層干部和教工對二級管理的意義和作用缺乏普遍的理解和認同，甚至對此抱有不支持和反對的態(tài)度。究其原因很大程度上同經(jīng)濟利益調(diào)整不科學有關(guān)。管理體制改革不可避免的涉及利益分配問題。試行二級管理后，教工的工資、獎金及各種福利性收入在不同學院、不同部門、不同崗位均存在差異。經(jīng)濟利益調(diào)整的不當必然影響教職工工作的積極性和對二級管理改革的支持。

(五)經(jīng)濟責任追究制度不明確

目前一些市級電大實施二級管理還處在初步探索階段，學校在逐步放權(quán)給二級學院時，與其承擔權(quán)責相應(yīng)的二級財務(wù)管理的規(guī)章制度和內(nèi)控制度還不夠健全，二級學院支出控制較薄弱。在財務(wù)二級管理模式下，各二級學院的負責人對經(jīng)費使用的權(quán)限較大，學院所屬的資產(chǎn)也均在其管理職責中，但并不是所有的單位均已建立書面的問責制，這在某種程度上講對學校的資金、財產(chǎn)安全也是一種風險。

四、市級電大“一級核算、二級管理”模式下強化財務(wù)管理的對策

(一)合理設(shè)置會計機構(gòu)

學校實行二級管理后，財務(wù)部門除了對學校年度預(yù)算經(jīng)費和專項經(jīng)費進行核算、監(jiān)督管理外，還要為二級學院提供核算服務(wù)，及時向二級學院提供經(jīng)費運作信息，考核監(jiān)督二級學院的經(jīng)費使用情況，建立和完善二級管理的財務(wù)核算、評價指標體系。這些工作內(nèi)容要求財務(wù)工作更加具體、細化，財務(wù)管理更加深入、有效。為了更好地發(fā)揮市級電大財務(wù)部門在二級管理中會計的核算和監(jiān)督職，一些還未設(shè)置財務(wù)處的學校在會計機構(gòu)設(shè)置上應(yīng)突破慣用的做法，參照高等學校來設(shè)置會計機構(gòu)。學校還應(yīng)通過外引內(nèi)培等多種方式來配足會計專業(yè)技術(shù)人員，財務(wù)負責人不僅要業(yè)務(wù)水平過硬也要有很強的管理能力和交際能力，會計機構(gòu)內(nèi)崗位分工堅持不相容職務(wù)相分離原則，會計隊伍相對穩(wěn)定。

(二)建立科學的預(yù)算二級管理體制

學校在預(yù)算管理上要保證財務(wù)預(yù)算的剛性執(zhí)行，明確預(yù)算收支范圍、編制程序、編制原則和方法，預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的具體規(guī)定，界定學校和二級學院在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責和權(quán)限，使二級學院都知道自己在預(yù)算管理中應(yīng)該做什么，形成較完善的預(yù)算二級管理體制。校級財務(wù)部門通過二級學院編制的部門預(yù)算對經(jīng)費總量進行控制，各二級部門在學校統(tǒng)一的財務(wù)制度、統(tǒng)一的財務(wù)收支計劃和資源配置下，對下達的預(yù)算經(jīng)費和的教育資源自主統(tǒng)籌安排和使用。預(yù)算就是什么項目就干什么事，給多少錢就花多少錢，以錢定事，而不是以事定錢，這樣學校預(yù)算才有效力。各項目應(yīng)明確用途，不得相互套用。學校財務(wù)部門按二級部門的經(jīng)費指標控制其支出金額，每月計算已發(fā)生的支出占全年經(jīng)費預(yù)算指標的比例，以確定支出進度是否過快。隨著二級管理的逐步推進，會計核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不斷夯實以及二級改革方案的不斷改進，以及國庫集中收付制度的推行，學校的總體預(yù)算和各二級部門的預(yù)算統(tǒng)一問題將得以解決。

(三)增強財務(wù)審核和二級管理部門審核的質(zhì)量

學校在設(shè)計審批程序時，如果審批人的職位高于審核人員的，應(yīng)實行先審核后審批的程序。《會計法》規(guī)定，會計機構(gòu)、會計人員依法進行會計核算，實行會計監(jiān)督。學校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)給財務(wù)人員增加專業(yè)技能提升的培訓(xùn)機會，財務(wù)人員自身也應(yīng)不斷學習和專研業(yè)務(wù)知識，增強職業(yè)判斷力，加強使命感，把好審核關(guān)，增強財務(wù)審核質(zhì)量。作為學校財務(wù)部門，當二級管理部門要求報銷時，要按財務(wù)規(guī)定審核其票據(jù)的合法性、合規(guī)性，對于不符合財務(wù)規(guī)定的票據(jù)要予以拒絕。在堅持“一支筆”審批的同時也要堅持重大事項集體決策的原則。另外，學校必須結(jié)合學校領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)計劃，對各級經(jīng)濟責任人特別是二級管理部門負責人進行崗前財經(jīng)知識和財務(wù)制度的培訓(xùn)學習，使其具備必要的財經(jīng)知識和法律知識，具備依法管理、依法辦事的必要條件，確保在二級管理部門的部門職能審核環(huán)節(jié)有較高的質(zhì)量。

(四)制定合理的收入分配管理辦法

在收入分配方案制定的時候，“一次分配時”應(yīng)設(shè)立包括學生類型、學生規(guī)模、教學形式、職工隊伍、專業(yè)構(gòu)成等多種因素的指標體系，以照顧不同類型、不同生源構(gòu)成、不同辦學規(guī)模與不同辦學水平現(xiàn)狀和發(fā)展要求。如測算開放學生、全日制學生、遠程教育學生和其它各類學生的生均成本。“二次分配”權(quán)限在各二級學院，通過指定內(nèi)部教職工的獎勵辦法和科學規(guī)范的考核，對教職工進行二次獎勵分配。

(五)落實經(jīng)濟責任制

校長是學校的法人代表，對學校財務(wù)工作負有法律責任，但這并不要求校長直接參與各項日常管理工作。校長必須將任務(wù)分解，財權(quán)下放，通過書面的方式委托其它人員行使職權(quán)，并明確責任，以責定權(quán)，盡責定利。學校應(yīng)該建立起校長、財務(wù)負責任人、二級管理部門負責任人的多級經(jīng)濟責任制，明確各級人員的經(jīng)濟責任，使經(jīng)濟責任貫穿于財經(jīng)工作的全過程。這些經(jīng)濟責任包括日常預(yù)算收支、重大支出項目、以及國有資產(chǎn)完整和保值增值經(jīng)濟責任制等。同時也要指定科學可行的審核流程，使經(jīng)辦人、證明人、部門負責人、會計機構(gòu)負責人、單位負責人或分管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人等每個環(huán)節(jié)的所有人員明確報銷審核的流程路徑，依次逐一審核，這即是落實每一環(huán)節(jié)的經(jīng)濟責任，也是通過每個環(huán)節(jié)的高質(zhì)量審核與把關(guān)，最終為分管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和單位負責人的批準提供保障。

總之，在電大辦學規(guī)模擴大，辦學內(nèi)容不斷豐富，教育形式呈現(xiàn)多樣性的現(xiàn)狀下，市級電大實行財務(wù)“一級核算、二級管理”是電大改革發(fā)展的需要，是多元辦學的需要，也是電大提高管理效率、節(jié)約辦學成本的需要。本文就此模式下財務(wù)管理面臨的若干困難進行分析，提出相應(yīng)的對策，希望能進一步完善市級電大內(nèi)部會計控制，更好地發(fā)揮會計的監(jiān)督職能，以利于推進財務(wù)二級管理工作。

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1006－5342(2010)11－0190－02

2010-07-28