基于兩大平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試驗區(qū)水利建設的幾個問題

戴春勝

(黑龍江省水利水電勘測設計研究院，哈爾濱150080)

1 水利建設在松嫩平原、三江平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試驗區(qū)建設中的地位

黑龍江省松嫩平原、三江平原幅員面積28.9萬km2，總?cè)丝? 367萬人，占全省62.3%。其中:農(nóng)業(yè)人口1 543.2萬人，占全省90%。耕地約1 085.3萬hm2，占全省89.7%。覆蓋哈爾濱、齊齊哈爾、大慶、綏化、黑河、雞西、牡丹江、鶴崗、雙鴨山、佳木斯、七臺河等11個市52個縣(市)，以及農(nóng)墾9個分局114個農(nóng)場。是全省農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在全省占主導地位。省委、省政府在科學判斷國際國內(nèi)發(fā)展形勢，立足全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際，著眼加快發(fā)展、科學發(fā)展的新任務、新要求，制定了《黑龍江省松嫩平原、三江平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試驗區(qū)建設規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，這個《規(guī)劃》結(jié)合國務院今年通過的《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009-2020年)》和《黑龍江省糧食生產(chǎn)能力建設規(guī)劃》實施，對實現(xiàn)我省千億斤糧食產(chǎn)能工程建設目標，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局具有重大而深遠的意義，對保證國家糧食安全具有重大意義。

《規(guī)劃》提出通過實施兩大平原區(qū)建設，在全國率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并確定了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提升、農(nóng)民收入顯著增加、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力顯著增強、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化建設進程顯著加快等“五個顯著”的具體目標。要實現(xiàn)規(guī)劃目標，首先必須大力加強以水利化、農(nóng)機化、中低產(chǎn)田改造、耕地保護與土地整理、水稻大棚育秧、農(nóng)業(yè)科技工程等重點農(nóng)業(yè)基礎設施建設為前提，全面提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，這是帶有基礎性、根本性、全局性地位的目標。只有加快重點農(nóng)業(yè)基礎設施建設，提高單位資源產(chǎn)出水平、增產(chǎn)增收，才能實現(xiàn)到2015年，糧食生產(chǎn)能力達到475億kg以上的目標，從而實現(xiàn)全省糧食生產(chǎn)能力超過500億kg水平。實現(xiàn)這個目標，水利化工程是至關重要的前提。

1.1 水利灌溉是保證糧食增產(chǎn)的關鍵措施

我省水土資源稟賦條件較好，但時空分布也很不均衡，發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)是我省糧食生產(chǎn)的必然要求。

1)加強水利灌溉能力是水田發(fā)展的迫切要求。水利灌溉是水田發(fā)展的前提條件和根本。目前，我省灌溉以水田為主體，通過水源工程建設和灌溉渠系建設，我省水田實際灌溉面積已由建國初期的幾萬公頃發(fā)展到現(xiàn)在的260多萬hm2。近年來，旱田改水田面積逐年增加，每年通過旱改水新增水田約10萬hm2～13.3萬hm2，近3 a每年發(fā)展近20萬hm2，年新增糧食產(chǎn)量在5億kg～7.5億kg以上。目前，全國水稻生產(chǎn)中粳稻比例不足30%，還難以適應居民對口糧需求的變化，由于我省粳稻品質(zhì)佳、口感好，收益較高，外銷勢頭旺，農(nóng)民對種植水稻有迫切要求，大力發(fā)展水田加快粳稻基地建設成為必然。

2)我省旱災比較嚴重，特別是西部松嫩平原十年九伏旱，十年十春旱。近年來干旱傾向越來越嚴重，初步統(tǒng)計，2000年以后每年旱災的成災面積都超過166.7萬hm2，減產(chǎn)糧食約35億kg。旱作農(nóng)業(yè)對水利灌溉的要求顯得愈來愈迫切，依賴作用也越來越明顯，特別是隨著旱灌技術和措施的日趨成熟，旱灌成為旱作農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的最重要的基礎手段。從我省灌溉率水平看，目前全省旱田灌溉面積僅有86.7萬hm2，加上水田總灌溉面積不超過333.3萬hm2，灌溉率僅約28%，而全國平均灌溉率水平近50%，差距很大?？梢姡涌焖喔冉ㄔO、提高灌溉能力和水平是我省近期水利建設的重要任務。

1.2 洪澇災害的防治是糧食穩(wěn)產(chǎn)的重要保障

我省洪澇災害比較嚴重，目前尚有約333.3萬hm2易澇耕地未得到治理或未達到治理標準，3 a一小災，5 a一大災。按全省播種面積統(tǒng)計，受災率在13%以上，由澇災引起糧食年損失量1.5億kg～2.5億kg以上。洪澇災造成糧食減產(chǎn)和產(chǎn)量不穩(wěn)的同時，也對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施、農(nóng)村居民生活造成很大影響。以2009年為例，全省受災面積約133.3萬hm2，絕產(chǎn)面積近26.7萬hm2，受災人口185萬人，直接經(jīng)濟損失45億元以上?？梢?，洪澇災害仍然是影響糧食安全的重要因素，加強防洪除澇工程建設對糧食穩(wěn)產(chǎn)和農(nóng)村安全具有重要作用。

1.3 保護水利生態(tài)環(huán)境是持續(xù)保持農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基本要求

由于大規(guī)模耕地開墾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設，一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，而與之相適應的水利建設相對滯后，水資源保護、規(guī)劃與管理相對薄弱。加之近年，世界氣候變化異常，農(nóng)業(yè)水利與生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢，部分河流斷流、局部地下水位呈區(qū)域性下降、西部地區(qū)土地沙化、水土流失特別是黑土區(qū)流失加重，這些在一定程度上破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，都造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力下降，要持續(xù)保證我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，必須加強農(nóng)業(yè)水利生態(tài)環(huán)境的保護與建設。

2 水利化工程總體布局和任務

兩平原水利化工程建設的總體要求是:以構(gòu)建布局合理、管理科學、運行高效的區(qū)域水資源配置格局為基礎，形成興利與除害結(jié)合、開源與節(jié)流并重、防洪與抗旱并舉、開發(fā)與保護兼顧的農(nóng)業(yè)水利綜合保障體系。主要有以下4個方面的任務:

1)以兩大平原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水為重點，建立水資源配置高效利用保障體系。

2)以建設灌區(qū)骨干工程和改造現(xiàn)有灌區(qū)為重點，建立較完善的農(nóng)業(yè)灌溉增產(chǎn)體系。

3)以中小河流和澇區(qū)骨干工程建設為重點，建立農(nóng)業(yè)防洪減災體系。

4)以保護農(nóng)業(yè)水環(huán)境和黑土地為重點，建立農(nóng)業(yè)水利生態(tài)環(huán)境安全體系。

3 水利化工程建設的幾個難點問題

近年，特別是2008年以來，全省水利系統(tǒng)認真落實省委省政府以水富民、以水興業(yè)、造福龍江的水利發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞千億斤糧食產(chǎn)能工程和八大經(jīng)濟區(qū)建設，扎實推進水利建設，取得了較好的成效。但是，要全面完成好水利化建設任務，實現(xiàn)兩平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試驗區(qū)建設目標要求，還存在資金不足、土地瓶頸、前期工作滯后等制約因素，必須盡快解決。

3.1 水利投資渠道不暢，投資能力不足

3.1.1 資金缺口大

目前，我省千億斤糧食產(chǎn)能工程已經(jīng)開始實施，水利建設資金不足問題已經(jīng)出現(xiàn)。按照《規(guī)劃》目標，2015年兩大平原水利建設投資估計近1 000億元，年均投入在150億元以上，我省省級財力遠遠不足，絕大市縣財力也捉襟見肘，尤其是取消農(nóng)民“兩工”后，地方水利配套能力更是力不從心。雖然我省有關部門積極努力，得到了國家大力支持，但中央現(xiàn)有渠道的水利資金近兩年也不超過20億元，資金缺口仍然很大，要完成100多億投資強度，難度實在很大。

3.1.2 資金分散

由于現(xiàn)行條塊分割的投資管理體制，造成水利建設資金分散在水利、農(nóng)業(yè)開發(fā)、國土等多個部門，在使用過程中又缺乏協(xié)同機制，難以統(tǒng)籌使用，造成有些灌溉項目田間工程有投入，骨干工程卻缺資金，有的骨干工程已建成，配套資金卻無著落。由于投資零散、項目分散，很難形成規(guī)模效益。這一難點，只有中央與省委、省政府高度重視才可協(xié)調(diào)解決。

3.1.3 融資難

水利建設屬于公益性事業(yè)，特別是農(nóng)田水利、防洪除澇、水環(huán)境與水土保持等項目建設，基本沒有投資回收和盈利能力，加上我省糧食產(chǎn)業(yè)化程度不高、加工業(yè)規(guī)模不夠，難以形成用于水利的規(guī)模性社會資本，如果沒有特殊的政策機制，大量利用金融和社會資本進入我省水利投資領域可想而知是很困難的。雖然，隨著我省經(jīng)濟發(fā)展加速，投資環(huán)境逐漸改善，對于兼有供水、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖等任務的水利工程建設，由于具備一定的經(jīng)營能力，社會和金融性資本已經(jīng)開始流入，但要形成規(guī)模，也還需要一個過程和艱苦的努力。

3.2 水利建設土地成本過高，成為項目建設制約環(huán)節(jié)

隨著國家實施嚴格的土地政策，特別是我省發(fā)布征地區(qū)片綜合地價實施辦法后，土地成本較實施前增加1倍以上。主要原因來源于2個方面:①各地區(qū)征地區(qū)片綜合地價較國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(以下簡稱《條例》)中規(guī)定的16倍耕地補償費和安置補助標準明顯偏高;②草地、養(yǎng)魚水面等用地與耕地同價，非耕地征地標準明顯提高，使征地費用進一步增加。由于我省草荒地面積很大，部分水利項目征用的荒草地面積接近甚至超過耕地面積，因此該項征地費用增加的相當顯著。

我省的水利工程特別是水庫蓄水工程淹沒和占用土地較多，土地成本增加極其明顯。初步估計按現(xiàn)有征地區(qū)片綜合地價政策計算，兩平原水利建設征地投資超過200億元以上。高額土地成本一是增加了項目建設投資，進一步加大了財政投資資金壓力;二是現(xiàn)行國民經(jīng)濟評價體系難以對土地機會成本和糧食產(chǎn)品價值進行有效測量，造成項目國民經(jīng)濟指標假象惡化，影響了投資決策和項目推動。

3.3 水利前期工作相對滯后，與發(fā)展要求不相適應

近兩年，我省水利主管部門大力加強水利前期工作，編制制定各類水利規(guī)劃20余項，水利前期設計項目數(shù)百項，對我省加快水利建設，大力發(fā)展現(xiàn)代水利起到了重要作用。但我省水利前期工作仍然相對落后，影響和制約了水利建設速度。主要原因是我省水利開發(fā)建設較晚，真正成規(guī)模的水利建設不過30～40 a，與全國比、特別是與東部發(fā)達地區(qū)數(shù)百年甚至上千年的水利發(fā)展歷史比，我省水利僅僅處于起步階段，特別是我省地處邊疆，20世紀中后期受世界冷戰(zhàn)思維影響，水利投入一直嚴重不足，由于缺乏必要的水利前期工作資金，水利前期工作發(fā)展緩慢，與內(nèi)地省份差距較大。主要反映在:①水利規(guī)劃工作薄弱，主要是規(guī)劃體系尚不健全、數(shù)量不足、覆蓋面不夠、規(guī)劃深度和可操作性需要提高。②水利建設項目前期儲備不足，達到設計精度要求的項目數(shù)量少，尤其是對經(jīng)濟發(fā)展起決定性作用的大型項目少，工作深度不夠。③審查審批環(huán)節(jié)多、涉及行業(yè)多，程序繁雜，具備符合開工條件的項目少。這些與目前我省國民經(jīng)濟發(fā)展、特別是千億斤糧食產(chǎn)能工程和兩大平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實驗區(qū)建設要求，還存在較大差距。

4 幾點建議

4.1 擴大投資來源、整合現(xiàn)有資金，建立相對穩(wěn)定水利投資渠道

水利建設特別是農(nóng)田水利建設是公益性項目，大量運用市場化運作是困難的，主要辦法還是拓寬投資渠道、整合條塊資金、提高使用效率。

4.1.1 要積極爭取充分利用國家投資

我省是全國最大的糧食調(diào)出省份，近年在跨省流通中，占據(jù)至關重要地位。2006年以來，我省糧食調(diào)出量都在225億kg/a以上，接近全國跨省流通量的20%，按凈調(diào)出量計算，占到糧食主產(chǎn)區(qū)外銷量的40%以上。按照國際公認的虛擬水的概念，農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易流通也實現(xiàn)了凝結(jié)在產(chǎn)品生產(chǎn)和服務中的“虛擬水”的流動。也就是說，我省在大量輸出糧食的同時凝結(jié)著物化勞動的天量水資源也在悄悄的被調(diào)出。據(jù)專家初步計算1 kg糧食包含的虛擬水約為1.1 m3，那么隨著“北糧南運”我省近年則以220億m3/a～230億m3/a的數(shù)量向主銷區(qū)調(diào)出水資源。由于我國糧食流通和貿(mào)易機制中沒有體現(xiàn)對水資源消耗和水利巨資投入的回饋，只能以公共財政形式為糧食生產(chǎn)中的巨額的水利投入和天量水資源消耗埋單。正如一位水利領導所說:事實上，我省水利工程的巨額投入是在給糧食輸入地區(qū)獲得虛擬水投入建設資金。因此，既然糧食主銷區(qū)在調(diào)入糧食產(chǎn)品時獲得了虛擬水，也就應承擔起這部分虛擬水的水利建設義務。目前，對我國華北地區(qū)而言由于實施了實物水的“南水北調(diào)”工程從而補償了虛擬水的“北水南調(diào)”，但對黑龍江而言目前還沒有一個這樣幸運的“補償”工程。要實現(xiàn)兩大平原農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標、保障國家糧食安全，從國家角度應充分考慮“虛擬水”因素，擴大投資來源，加大對黑龍江省水利投資傾斜力度，營造一個良好的可持續(xù)的投資環(huán)境。作為黑龍江省我認為目前:①要充分利用好國家現(xiàn)有資金渠道，爭取更大的投資傾斜力度。抓住國家擴大內(nèi)需、支持農(nóng)田水利工程和加強民生水利建設的契機，特別是要抓住國家實施新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設的機遇，進一步鞏固現(xiàn)有資金渠道，積極爭取國家對糧食主產(chǎn)區(qū)投資支持，使現(xiàn)有渠道投資規(guī)模有明顯增加。例如，大型灌區(qū)節(jié)水改造工程、大型泵站、中型灌區(qū)、中小河流治理等工程。②爭取新開渠道，建立新的投資來源。我省大型水源和區(qū)域水資源配置工程、大部分防洪除澇工程目前還沒有落實固定的資金渠道，需要下大力氣爭取。特別是三江平原防洪除澇和大江大河的防洪工程要積極爭取恢復或列入專項渠道。③積極研究運用虛擬水戰(zhàn)略，爭取創(chuàng)新投資來源。運用虛擬水理論，以模擬虛擬水貿(mào)易方式，建議國家研究設立糧食外銷虛擬水(補償)定價機制。爭取在跨省流通的糧食貿(mào)易中，設立虛擬水附加費，以財政專儲形式，集中用于糧食產(chǎn)能水利工程項目建設。若以跨省流通糧食為計征范圍，按跨省流通糧食計征0.1元/kg虛擬水附加，則全國虛擬水附加收入大體在120億元～150億元，如按凈調(diào)出量比例進行補償分配，我省可獲補償40億元/a～60億元/a。相當于我省每凈調(diào)出0.5 kg糧食獲0.1～0.15元的虛擬水補償。

4.1.2 加大省內(nèi)財政投入力度

水利建設特別是灌溉、防洪、除澇、水土保持，是公益性基礎建設，主要靠公共財政投入，除了向國家爭取投入外，我省省級財政資金也需要向水利傾斜，一方面解決好國家投入的資金匹配問題，另一方面帶動地方保證重點水利建設項目的資金投入。

4.1.3 整合部門資金

1)對于項目較大，需要一定建設周期的水利項目，可以在國家資金政策允許的前提下，將部門資金整合集中統(tǒng)一使用，形成投資規(guī)模。

2)加強部門間資金使用的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，形成部門資金的協(xié)同使用機制。對不易集中整合使用的水利建設項目，通過資金協(xié)同使用機制，做到骨干工程修到哪，協(xié)同資金配到哪，水源工程建到哪，灌渠工程跟到哪，充分發(fā)揮各部門資金的使用效率。

4.1.4 拓寬融資渠道

引導社會資本參與糧食生產(chǎn)能力建設，促進投資主體多元化。

對于有一定經(jīng)營能力的多目標水利建設項目，如結(jié)合供水、發(fā)電的農(nóng)業(yè)灌溉項目，要鼓勵利用銀行貸款或社會資本參與投資。各級政府應積極搭建融資平臺、提供優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好寬松的投資環(huán)境。

4.2 加快建立水利征用地補償優(yōu)惠和置換抵償機制，解決水利發(fā)展中土地瓶頸問題

我國土地實行公有制形式，歸全民和勞動群眾集體所有，為保護緊缺的耕地資源，國家實施了嚴厲的土地政策，按照土地法第四條“土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！边@無論對我國人民和世界都是一種負責任的態(tài)度。要在滿足國家對土地嚴格管理使用要求的前提下，解決好水利建設用地成本過高問題:①要科學規(guī)劃。大力加強前期水利規(guī)劃設計土地利用方案的優(yōu)化研究，一方面要優(yōu)化水利建設項目的土地征用方案，盡可能減少土地占用，特別是減少占用耕地，做到節(jié)約用地。另一方面在規(guī)劃設計水庫、河道、堤防、農(nóng)田灌排建設項目時，充分發(fā)揮水利工程蓄、裁、攔、排等作用，通過土地整理和新造耕地，形成新的耕地增量。②從水利項目用地的特殊性入手，探索水利征用地的補償優(yōu)惠或置換抵償機制。土地法規(guī)定:農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。按照上述規(guī)定看，耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等之間的轉(zhuǎn)用，不改變土地用途，屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部用地的結(jié)構(gòu)調(diào)整。而水利建設征占地大部分是農(nóng)田水利用地和水庫的水面，我省除少數(shù)重要城市水源地以外，大部分水庫淹沒區(qū)都是人工養(yǎng)殖水面，均屬于農(nóng)用地范疇。因此，除大中型水利項目的“工程”和“管理”占地屬于傳統(tǒng)意義上的建設用地，需按照國家和地方建設用地法定征用程序和補償標準進行征用外，農(nóng)田水利和水庫水面用地因仍屬農(nóng)用地范疇，應視為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。可以在國家宏觀調(diào)控政策指導下，采取置換、土地權(quán)益人入股或征用后調(diào)劑給原權(quán)益人使用的辦法進行補償和安置。由科斯第一定理可以知道，無論采取上述哪種補償方式，都以實現(xiàn)資源最優(yōu)配置為前提。由此建議:①對一部分中小水利工程，特別是中小型水庫的水面，可以不改變原有土地所有制形式，仍由原權(quán)益人使用，從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)活動，以水面換土地，這樣可以大幅減少征地補償費用。根據(jù)典型初步分析可能減少征地補償費約50%以上。②對于大型水庫，按規(guī)定庫區(qū)土地征用后所有權(quán)歸國家，應繼續(xù)執(zhí)行國務院《條例》，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3 a平均年產(chǎn)值的16倍。但征用后，可通過當?shù)乜h(市)級人民政府優(yōu)先安排給當?shù)剞r(nóng)村移民使用。初步分析征地費用較征地區(qū)片綜合地價法減少投資20% ～1倍以上。③對于難以實行國務院《條例》辦法的水利工程征地項目，征地區(qū)片綜合地價的適用應僅限于耕地，草地、養(yǎng)魚水面等其他用地宜沿用土地產(chǎn)出倍數(shù)的計算方法。④因修建水庫、堤防、河道整治、灌溉及排澇工程，而進行土地整理新增的耕地或施工建設新造耕地，作為新的土地增量，應允許用于抵扣或抵折水利建設用地數(shù)量。⑤由于水庫庫區(qū)水面的農(nóng)用性質(zhì)，應允許免(減)耕地占用稅。

4.3 加強前期工作領導，加大水利前期投入

針對我省水利前期工作滯后問題，各級領導需要加強認識，進一步加大對水利前期工作的領導。目前省級推進力度很大，建議各地市、縣也要加大對前期工作的重視，政府主管領導親自抓，必要的成立專門組織，充實人員、特別要充實技術人員，落實責任。水利前期工作資金不足是困擾前期工作推進的另一個難題，按照目前全省每年100多億元資金投入強度測算，預先安排在規(guī)劃、項目建議書、可研等前期工作上的資金投入應在1.5億元～2億元，目前看存在較大缺口，水利是公益性事業(yè)，需要政府加大對前期工作的財政支持力度，建議各級財政建立穩(wěn)定的水利前期工作經(jīng)費渠道，以保障水利前期工作持續(xù)健康運行。

［1］ 中共黑龍江省委，黑龍江省人民政府.黑龍江省八大經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃［R］.哈爾濱:中共黑龍江省委，黑龍江省人民政府，2009.

［2］ 中華人民共和國國務院.中華人民共和國土地管理法［S］.北京:中華人民共和國國務院，1999.

［3］ 王浩.水利與國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究［M］.北京:中國水利水電出版社，2008.

［4］ 中華人民共和國國務院.全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009-2020)［R］.北京:中華人民共和國國務院，2009.

［5］ 黑龍江省水利水電勘測設計研究院.黑龍江省糧食生產(chǎn)能力建設規(guī)劃［R］.哈爾濱:黑龍江省水利水電勘測設計研究院，2008.