美國土地管理制度考察與借鑒

李 明

(1.武漢理工大學土木工程與建筑學院，武漢430070;2.廣州市外事辦公室，廣州510030)

隨著生產要素的集聚與城市的不斷擴張，我國現行土地管理制度尤其是土地征收中存在的諸多缺陷日漸凸顯，譬如，征地過程中如何準確把握公共利益，嚴格界定征地的范圍，如何完善征地程序，提高征地的透明度等問題均有待完善。種種問題究其根源，既源于制度的不足，又源于實踐操作上的不規范和程序正義的缺乏。筆者在工作培訓之際，對美國土地管理制度進行了考察，發現有一些經驗和做法，尤其是征地程序上的設計頗值得我們學習和借鑒。

1 美國土地管理制度簡介

美國土地管理制度植根于完善的市場經濟環境，得益于完備的法律體系支撐，土地管理起步較早、管理水平較高。

1.1 公私兼有的多元化土地所有制

美國是一個以土地私有制為主體的國家，在全美936.48萬km2的國土面積中，私人所有的土地占51%，聯邦及州政府所有的土地占47%，印第安人保留地占2%。聯邦政府、州、縣、市政府各自擁有自己的土地，在土地的所有權、使用權和受益權上各自獨立，不存在任意占用或平調，確實需要，也要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。在聯邦政府擁有的308.4萬km2的土地中，也存在多元化的所有形式，即國家土地管理局控制60%，國家森林局控制24%，國防部、墾荒局、國家公園局、水電資源局等部門控制剩下的16%。

1.2 集中、垂直的土地管理體制

美國對土地等資源實行的是集中、統一、綜合管理。法律明確規定了聯邦、州、縣、市在土地管理方面的各自范圍和職責，非常明確具體，條與塊、聯邦與地方各司其職，互不扯皮、交叉，管理非常到位。但地方政府無專門的土地管理機構，在聯邦政府中，由美國國家土地管理局(Bureau of Land Management，BLM)負責土地管理。該局隸屬內務部，現有雇員1200人(全部為公務員序列)，在全國各地設立派出機構，共有(包含聯邦、州、縣、市四級在內)13個區域性辦公室、58個地區性辦公室、143個資源區辦公室，它直接管理著占美國土地面積1/8的聯邦土地(約262百萬英畝)和全國的森林、河流、沼澤、珍稀動物、自然保護區以及地表以下所有的礦產資源、水資源。

1.3 形散而神不散的土地利用規劃體系

與我國自上而下的政府管理模式不同，美國各級政府實行的是自下而上的自治體制。在憲法的范圍內，選民擁有極大的自主權。就拿土地利用規劃體系來說，美國的土地利用規劃都是自下而上、在公眾參與下完成的，公民有權決定是否編制土地利用規劃，規劃編制從基層的社區、市做起，主要通過公告、召開聽證會等形式，讓專家學者、社區民眾提意見，逐級向上歸并，一般只到縣級。所以嚴格說來，美國沒有制定統一的全國土地利用總體規劃，各州一般也沒有具體詳細的土地利用規劃。聯邦政府主要通過制定相關的法律法規、政策來約束引導、影響地方的土地利用及規劃管理。各州、縣、市、鄉有關土地利用規劃方面的內容常包含、融匯在各地制定的交通、海洋污染資源保護等規劃及土地利用方針或規劃政策之中，可以說是形散而神不散。

1.4 分類實施用途管制的農地保護制度

美國雖然地多人少，但仍在十分注重農地保護。美國的農地保護始于20世紀30年代，1981年美國政府制定了《農地保護政策法》，并據此將全國的農地劃分為四大類，實行嚴格的用途管制。同時，劃定農地保護區，嚴格限制農用地轉用。美國已將99%的農牧場納入保護區范圍。政府還采取實行復墾保證制度、通過購買農地開發權保護耕地，成立“國家土地復墾研究中心”，國會每年撥付數百萬美元作為專項經費，組織多學科專家攻關等辦法，從而保證了其農業大國的地位。

1.5 依法、自由、開放的地產交易市場

土地在美國，既是資源，也是商品，所有的土地都實行有償使用，地產市場十分發達，市場發育十分成熟。土地無論公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之間買賣完全是私人之間的事，手續十分簡單，只要符合國家法規，遵循公平、公開、公正的市場規則，在雙方自愿簽訂協議之后，只需向政府繳足規定的稅金，進行注冊登記即可。政府可以向民間征購土地，但須經規劃許可且出于公眾利益，須進行地價評估。土地資源通過市場實現優化配置，地產價值得以顯化，公私利益得到兼顧。

1.6 獨立公正的爭議裁決程序

美國從聯邦政府到州、縣、市，自上而下都有配套健全的土地管理法律法規，土地資源的保護、開發利用及地產管理均有法可依、依法辦事。土地權屬糾紛、征地爭議等由一律法院解決，政府不擔任調解仲裁角色。

我國實行的是土地的社會主義公有制，土地管理制度與美國相比，有自身的特點和優點。中美兩國雖然國情不同，但是，美國作為一個具有豐富的市場經濟法制經驗的國家，在土地管理方面形成的一些法律規范、原則和慣例，是人類文明的優秀成果，對于我們這樣一個正邁向社會主義市場經濟的國家，有重要的參考價值。以美國土地征收制度為例，其中不乏縝密的程序設計值得我們學習和借鑒。

2 美國征地制度介紹

土地征收(eminent domain或 condemnation)在美國被稱為“最高土地權的行使”。土地征收權分聯邦、州、縣三級。美國聯邦憲法第五條修正案規定:“Nor shall private property be taken for publicuse，without just compensation”譯即“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產;非有合理補償，不得征收私有財產供公共使用。”，明確規定了有償征收的3個要件:公共使用(Public use)、公平補償(Just compensation);正當的法律程序(Due process of law)。

2.1 征收要件之一:公共使用

公共使用是指排除政府利用權力損害某人利益使另一個人獲利。在美國聯邦政府一級，公共使用并未列舉在有關征收法律的單獨章節，聯邦政府每次為了公共用途征收私人土地時，國會就通過一項法律闡明征收的確切用途。譬如，為了建立埃弗格來茲國家公園，國會就曾通過一項法令規定:為了保護埃弗格來茲，可以征收此地(在法律規定的范圍內)。在州政府一級，土地征收的公共用途則由立法機關將其列于法典，如美國蒙大拿州，財產征收的公共用途由立法機關將其列于《蒙大拿州法典注解》第70編第30章中。同時，美國實行土地征收司法審查制度，允許私人質疑“公共利益”的合法性，一般由大量的判例來規定。例如美國最高法院曾判決哥倫比亞特區政府可以將征收的土地轉讓給私人開發商因為私人開發商的計劃可以清潔城市，讓城市更加迷人，因此也是屬于“公共目的”(1954年美國案例匯編第348卷，玻曼對帕克案。)盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權而不得不對“public use”作擴展解釋，將“public use”解釋為“public interest”(公共利益)、“public purpose”(公共目的)、“pubic need”(公共需要)、“public welfare”(公共福祉)。但是，這一系列的擴展解釋都沒有離開“公共利益”這一財產征收的基本目的。

2.2 征收要件之二:公平補償

在美國征收補償的范圍包括:土地所有者的財產損失以及因征收而導致的鄰近土地經營者的損失。土地所有者的財產損失補償標準為，財產的現有價值和該財產未來盈利的折扣價格。公平補償主要體現在以下3個方面:

1)主體的公平，即有權得到補償的不僅僅包括財產的所有人，還應當包括財產相關的收益人，如房地產的承租人。

2)客體的公平，即取得補償的對象不僅僅包括房地產本身，還應當包括房地產的附加物，以及與該房地產商業信譽有關的無形資產(Goodwill)。

3)估價的公平，即法律要求補償的價金應當以“公平的市場價值(fair market value)”為依據。在美國，土地完全商品化，在美國征購或強制性征收土地，實際上是買地，表現為一種市場行為。公平的市場價值包括，包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格。公平的市場價值的確定，目前最有效的方式是:雙方分別聘請的獨立的資產評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。

此外，還對土地被征收者還給予一定的稅收優惠，而出售土地者會被課以高額的稅收，所以，愿意土地被征收的人比打算在市場上出售土地的人多。

2.3 征收要件之三:正當的法律程序

在美國征收土地必須按照憲法要求遵循正當的法律程序。由于美國實行的是自治體制，征地程序具體實施程序各州不盡相同。以馬里蘭州(Maryland)交通局高速公路征地程序(和馬里蘭州蒙哥馬利郡(Montgomery)郡交通局征地程序聽證程序)為例，通常包括如下步驟:

美國的征地可以包括以下幾個階段:預備階段、法院審理階段、聽證裁判階段、提請上訴階段和最終裁定階段。

1)預先通告。

2)政府方對征收財產進行評估。

3)向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約;被征收方可以提出反要約(counter－offer)。

4)召開公開的聽證會(Public hearing)說明征收行為的必要性和合理性;如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提出司法挑戰，迫使政府放棄征收行為。

5)如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預先向法庭支付一筆適當數額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產。

6)法庭要求雙方分別聘請的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換。

7)雙方最后一次進行補償價金的平等協商，為和解爭取最后的努力。

8)如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數額。

9)判決生效后，政府在30 d內支付補償價金并取得被征收的財產。

3 啟發和建議

上述可見，美國的征地制度集中體現了4個特點:①嚴格的征地目的審查程序;②市場化的補償測算辦法;③全程信息公開的公告、聽證制度;④公平有效的爭議裁決程序。這些嚴密的程序設計，是政府行使征地權過程中所必須經過的步驟、應當采取的方式、不可缺少的過程，筆者認為也正是我們需要學習和借鑒的:

3.1 增加對公共利益的公示和審查

我國現行法律對在實體上“公共利益”的概念缺乏明確的界定。美國等多元土地所有制國家，則通過相關法律嚴格限定了土地征收的范圍，以防止公權力的濫用，保護私人財產權。但這里暗含著一個前提，就是存在一個完全的土地市場(perfect markets)，并且，國家并不完全壟斷土地一級市場。而我國現階段的土地市場是一個不完全市場(imperfect markets)，土地的一級市場完全由國家壟斷，土地的二級市場也是一個不完全競爭市場。這樣就使得國家控制了土地市場的源頭，決定著非農用地的初始供應總量。這種壟斷有其弊端，但在我國土地市場發育尚不完善的現階段，為控制增量土地，盤活存量土地，提高土地利用效率，實現土地利用總體規劃等方面仍然發揮著積極的、重要的作用。因此，在今后一段時間內，我國將仍然繼續這種壟斷型的土地市場。于是，隨著經濟的發展，城市化進程的加快，便使得一些非公共利益性的，又是正當需要的土地也只有通過國家這個源頭借土地征收的辦法來實現。同時，我國現行法律在程序上缺乏對公共目的論證的設計，對征收目的的審查只設定在行政審批程序中，這種審查由于缺乏公開的調查程序而存在很大的局限性，這樣一來便容易造成經營性用地“搭便車”低價征收農村集體所有土地。

為了避免“公共利益”這種寬泛的、模糊的界定，又鑒于我國當前經濟發展快速，不可避免要占用土地的現實，實際操作中，現階段可以考慮將國土資源部公布的《劃撥用地目錄》進行細化，確定公益性項目的范圍，并向社會公布，在申請人申請之后，正式征收之前，由征收執行人對將要舉辦的事業是否符合公共利益目等情況進行公示，并允許被征收人乃至社會公眾提出異議。長遠來看，公共利益的界定宜參照國外用列舉加概括的辦法嚴格限定，有必要從立法甚至憲法的修訂上予以明確。在程序的設定上，對公共利益的性質，應有嚴格的認定程序，對于征地權的啟動，應有嚴格的審查程序。

3.2 提高土地征收的透明度，確保被征地者的知情權

從總體上看，我國現行征地程序不盡完善，對被征地農民的知情權、參與權和申訴權重視不夠。在征地過程中，農村集體土地所有者、使用者(尤其是廣大農民)，在征地過程中往往處于被動狀況。從土地征收的認定，到補償費的確定，往往都是由地方政府和用地單位說了算。因此，在征地行為決定之前和實施過程中，應該提高土地征收的透明度，確保農民的知情權，以保證征地工作透明公正地開展，促進矛盾糾紛的有效化解。建議主要通過兩項措施予以改進:

3.2.1 改變法定的公告程序，確保被征地者的知情權

1)重視征地報批前的預公告程序。美國的征地工作很少留下后遺癥，原因是多方面的，其中重要的一點是征地過程透明度高，公告程序貫穿于整個征收過程，征地行為完全是在公開的狀態下依法進行的，從決策到實施始終做到信息公開，讓經濟活動的參與者有充分的知情權和發言權。盡管我國出臺了《征用土地公告辦法》，但我國以立法的形式確定土地征收公告程序只作為附屬程序置于征地批準之后，是事后公告，目的也只用于審批結果公示和權利人的權利登記，對征地的監督作用非常有限。并且土地征收公告程序還存在許多漏洞:對于征地公告和征地補償公告的形式、公告發出之后，是否簽訂征地協議、公告所需費用支付方式、公告補償和實際補償不一致如何解決，公告后當事人不到指定地點登記怎么處理等等，都沒有明確規定?？傊鞯毓鎸Ρ徽鞯卣叩臋嘁姹Ｕ系某绦蛞饬x未在法律制度上彰顯出來。為了彌補現有公告程序的缺陷，可以參考美國的做法，在征地批準之前通過修訂法律法規增加預公告程序，即政府計劃征收某塊土地后，即發布征地預公告(事先做好地面附著物清點和摸查登記工作)，并通知土地所有人和土地其他權利人，接受公眾監督。具體操作可為:政府計劃實施征地后，即發布征地預公告，告知被征地集體和農民，明確征地范圍和征地項目，凍結地上建筑和搶栽搶種植物，核算控制時點，同時開展征地補償初步調查登記，協商補償安置問題。如果因征地未予批準或在一定時間內未予批準，給被征地單位造成損失的，由政府有關單位按實際損失給予補償。同時將現行征地審批后兩次公告合并為一次公告，在征地經批準后，在被征地單位所在地予以公布，公告期滿后即可實施補償安置工作。

2)建立征收土地公告信息可查詢制度。為了防止征地補償費用的截留和挪用，應當進一步加強征收土地公告工作，改革征收土地公告形式。傳統的征收土地公告形式存在檢查不便、容易破壞、存留時間短等問題。在今后工作中，要推廣使用網站、報紙、電視等現代公告載體，使征收土地公告的信息便于查詢和檢查，從制度上堵塞截留和挪用征地補償費用的漏洞。

3.2.2 完善聽證程序，保障被征地者充分的參與程度

聽證制度是溝通征地、被征地雙方情況、解決存在問題的有效途徑。因此，在征地過程中，應推廣征地聽證制度。首先，應建立起判斷征地是否符合“公共利益”的聽證制度，以便對法律所列舉事項外的土地征收是否屬于“公共利益”做出公共評價，防止“公共利益”被無限擴大。其次，應協調《土地管理法》、《農村土地承包法》以及《村民委員會組織法》，以立法的形式建立農民作為農村集體及集體經濟組織成員在土地征收、補償等方面的民主參與和決策機制，賦予其投票權和表決權，從制度上確保集體或集體經濟組織成員的知情權、參與權和決策權，使他們真正參與土地流轉的全過程，切實維護自身的合法權益;確保土地征收過程的公開、公平和公正。值得一提的是，國土資源部頒布的《國土資源聽證規定》已于2004年5月正式實施，今后凡是征收農民承包土地中涉及安置補償等農民切身利益的問題，農民有權提出聽證，各地擬訂或者修改基準地價、擬定非農建設占用基本農田方案等國土資源管理行為，必須組織聽證。但是根據這一規定，土地征收中的聽證程序不會自然開啟，需要農民主動提起方能啟動。因此，為保障農民聽證權利的有效行使，有關權力部門應當以明確的方式告知農民，告知的內容應包括聽證權利的內容、權利行使方式及期限等，給農民聽證權的行使提供必要的程序保障。

3.3 建立征地糾紛的司法裁決機制

在法治社會中，司法是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。但《土地管理法》及其實施細則均沒有條文規定個體土地使用者在對國家征收命令或賠償金額發生異議時提出申訴的權利。在我國目前的土地征收爭端解決機制中，缺少必要的司法機制，主要表現在2個方面:①排斥了法院對征收目的是否符合公共利益的審查權。②排斥了法院對補償標準爭議的裁判權。根據《土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。由此可見，政府的裁決為終局裁決。這種制度安排，排斥了司法機關在解決補償標準爭議中的作用，不利于對集體經濟組織和農戶利益的保護。因此，應盡快探索建立和完善征地糾紛的司法裁決機制。今后可以考慮，對農民集體土地所有者提出的征地目的不合法、程序不合法、補償不合理、安置不落實等問題，由司法機關進行審查，盡可能地減少政府對征地糾紛的裁決的參與，運用司法手段解決征地糾紛，對政府征地非法措施，被征地農民集體和個人可以尋求司法救濟。

4 結束語

征地不僅是土地問題，還是經濟問題，法律問題，社會問題，政治問題。在征地過程中，若能切實保護農民權益，將促進矛盾糾紛的化解，為和諧社會的建設夯實根基。被征地農民權益的維護需要實體保障，更需要程序護駕。在土地征收的程序設計上中應充分體現公開性、公正性和參與性現代行政程序的原則和要求，建立和完善公開、公正、高效的征地制度，保障農民的知情權、參與權和監督權，保障征地工作依法、健康地進行。但是改革是一個系統的工程，征地程序改革需要在完善土地管理制度這個系統課題中整體設計，更需要在推進依法治國等宏大命題中整體推進，任重而道遠。

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