淺談稽查模式對稅務效能影響

河北大學管理學院2007級MPA 鄭輝

淺談稽查模式對稅務效能影響

河北大學管理學院2007級MPA 鄭輝

一、稽查效能的內涵及其現實意義

1.所謂稅務稽查效能是指在稅收征管工作中通過稅務稽查對稅收征管、納稅人和社會公眾所體現出的效用和所產生的影響。從理論和實踐兩方面看,稅務稽查效能主要體現在以下三個方面:一是稽查具有較高的效率。從經濟學上說,效率就是稅務稽查以較少的投入取得較高的社會經濟效益;二是稽查產生了較好的效果。即稅務稽查的打擊、震懾職能得到了有效發揮,對納稅人具有強有力的威懾力,同時通過稽查較好地實現了對納稅人申報納稅和稅務機關稅收征管狀況的有效監控;三是稽查具有較好的社會公眾形象。稅務稽查在社會上應樹立起“公正、法治、規范、高效、誠信”的良好社會公眾形象。以上三個方面是遞進而又相互聯系的有機體,缺一不可。[1]

2.提高稽查效能,必須以規范執法程序為根本,嚴格按照稽查程序實施稽查,增強稅收執法意識,避免執法違法。按照“規范統一、整體協調、實用易行、監督制約”的原則,打破傳統的、部門相對獨立的管理理念,切實建立稽查新模式。[2]

二、當前我國的稅務稽查模式

隨著征管改革的深化,原來一直不被十分重視的稅務稽查工作得到了越來越多的重視,同時也使稅務稽查工作開始由不規范逐步向規范化方向發展,稽查管理工作得到了加強。我國現行的稅務稽查體制是由稅務稽查機構專門負責稅務稽查工作的“一級稽查”的稅務稽查體制。日?；?、專項稽查、專案稽查等工作統一由稽查部門負責實施?！耙患壔椤逼渲饕獌热菔?在市(地)的全部城區、直轄市的區和縣(市)的全域集中設置稽查局一個稽查局,或在大城市跨城區設置若干稽查局,市(地)的區級稅務局(分局)不再保留稽查局,以實現市(地)、縣(市)統一的稽查模式。

(1)現行稽查體制存在的缺陷,影響了稽查職能的有效發揮;(2)現有法律、法規的缺失,限制了稽查打擊涉稅違法行為的力度,影響稽查效能;(3)稽查資源配置欠合理,制約了稽查工作質效的提高;(4)缺乏規范性、科學性的選案方法影響稽查效能;(5)自由裁量權的難以監督和制約影響稽查效能。

三、有益于提高稅務稽查效能的稽查模式的總體設想及實踐途徑

1.加強稅務稽查理論研究:(1)由普查型稽查向重點打擊威懾型稽查轉變;(2)由全功能型稽查向專業職能型稽查轉變;(3)由收入型稽查向執法型稽查轉變[3]。

2.建立健全稅務稽查法律體系:(1)建立稅收基本法;(2)要完善稅務稽查立法;(3)要加強對各級地方稅務部門制定的規范性文件的監督檢查和指導;(4)從刑法上增加涉稅犯罪的罪名。

3.實行國稅、地稅兩套稽查機構合并:其基本構想是,在全國范圍內實行一級稽查體制模式,將省、市、縣三級國家稅務局和地方稅務局的稽查局合并,在人員和業務上獨立出來,直接由國家稅務總局稽查局垂直領導。另外國地稅一體的稽查體制,如與稅警體制相配套,既解決了稅警隊伍的人員來源的問題,又較好地解決了目前稅收執法的難題,提高了稽查執行環節的效率,有利于打擊稅收違法行為。

4.建立健全司法保障體系,維護稽查執法權威: (1)從法律上強化稅務稽查的執法權限。執法權可分為稅收行政執法權和一定的刑事偵查權。(2)目前指導稅務稽查執法具體操作的僅有國家稅務總局制定的《稅務稽查工作規程》,很有必要盡快修改完善《稅務稽查工作規程》,并使之上升為行政法規。(3)為嚴格稽查人員的執法行為,建立了規范的執法程序和制度,避免了過去只強調納稅人的義務,忽視納稅人的權益;只強調納稅人依法納稅,忽視稅務人員依法征稅;只強調納稅人法律責任,忽視稅務人員法律責任等現象。[4]

5.建立稅務警察制度:

(1)建立稅務警察的必要性。稅收滲透國民經濟乃至社會生活許多方面,直接調節國家與經濟組織、國家與個人,乃至于中央與地方的利益分配關系,勢必存在征稅與反征稅的矛盾,勢必存在偷騙稅與反偷騙稅的斗爭。為了切實維護稅法的尊嚴和權威,避免稅務機關上述的執法困境,有必要建立一支專業化、強有力的打擊涉稅違法犯罪的警察隊伍。

(2)國外先進經驗。在德國,稅務違法案件調查局是依據法律的專司查處稅務違法犯罪案件的特殊機構,兼具警察、檢察、行政執法的職能,既有稅務檢查權又有稅務違法刑事案件的偵查權和起訴權。調查局的調查人員不授警銜,但兼具稅官和警官雙重身份,在稅務違法犯罪案件調查中,擁有警察進行刑事偵查所應具有的職權和手段。未單獨成立稅警機構或在稅務局內單獨成立類似機構的國家,稅務機關也都配備一批擁有廣泛權限的調查人員。如美國、澳大利亞、新加坡等國。美國稅務調查人員擁有很大的查處權,甚至享有比警官和法官更大的權力。通常可以查閱納稅人帳戶、存款等,發現問題時,有權直接凍結存款、封閉私宅、收繳財產,直至納稅人繳清稅款。此外,對偷逃稅案件可以無限期進行追究。[5]

(3)我國稅務警察的建立的模式:①我國稅警的管理體制,宜由國家稅務總局和公安部雙重領導,以國家稅務總局領導為主,實行垂直領導體制。②我國稅警隊伍的機構設置及職責,總的設想是,將現有的稅務稽查局賦予刑事偵查權、拘留、逮捕和預審權。③我國稅警內部機構設置為:舉報中心:負責受理稅收違法舉報,進行案源管理;稅務檢查(涉稅犯罪偵查)隊若干:負責對納稅人進行稅務檢查,涉嫌構成犯罪時采用偵查手段獲取證據;案件審理科:負責審理稅收違法犯罪案件的檢查和定性是否符合法律程序,證據是否有效,擬下達的行政和刑事處理決定是否公正合法;執行科:負責執行稅收行政處罰和刑事處罰決定;移送科:對涉嫌構成犯罪的案件將稅收檢查的證據從手續上轉換為刑事偵查證據,偵查完畢后,向人民檢查院移送。④稅務警察人員組成,按照以上方案,稅警隊伍的構成應當以稅務機關的稽查局為主組成,適量補充部分公安經偵人員。⑤稅務警察的經濟保障,稅務警察經費中央財政列支,以從經濟上保障垂直領導體制和靈活暢達機制的順利運行,避免同各地國家稅務局、地方稅務局以及公安廳(局)發生糾紛,有利于促進辦案的效率和積極性。經費由國家稅務總局向財政部申請并分配,各級公安機關、國家稅務局和地方稅務局不承擔稅務警察經費。

6.提高選案系統的準確性:

(1)完善立法,為建立有效的稅務稽查選案體系提供保障[6]

(2)構建計算機稅務稽查選案系統。計算機選案系統模型的建立。稅務稽查選案計算機系統主要由模型庫、稽查數據庫和人機對話模塊三個基本部分構成。采用自然組織發射神經網絡(som)技術建立各稅種智能分析模型,針對實際案例數據進行應用研究。具體為以一定量的樣本為基礎,選擇適當的財務及相關指標作為神經網絡的輸入,選取適當的輸出結點應用自組織特征映射網絡對各個樣本進行競爭學習,自動形成不同的類。對于這些類別進行相應的分析,確定各個類別的總體狀況。按照不同的可能偷稅程度進行分類,從而達到更為準確的選案,減少稽查資源的浪費。[7]

(3)要做好群眾舉報案件特別是實名舉報、來訪舉報案件的管理工作,加大對舉報中心窗口的宣傳力度,積極兌現舉報獎勵,鼓勵全社會協稅護稅,為稽查開辟案源。[8]

(4)采用上選下查的選案方法。所謂上選下查是在總局和省局組織的行業檢查、專項檢查之外,上一級稽查局還可根據掌握的資料選定一些具體的企業由其主管稅務局的稽查局實施檢查。如地(市)局稽查局可在下屬的十幾個縣區,每個縣區由市局稽查局的選案部門選定幾戶企業,由該企業所在縣區的稽查局組織檢查,檢查結果由市局稽查局跟蹤督導,這樣既有利于市局稽查局利用綜合優勢提高選案準確率,又減少異地交叉辦案帶來的經費緊張問題,還防止了因人頭熟對選案產生的人為干擾,提高辦案效率和質量。

(5)施行稅務稽查查前告知制度。在實施稽查前向被查納稅人發出“稽查查前告知書”由企業自查,并形成自查結果,稽查人員結和自查結果依法對企業實施稽查,并對企業自查出來的問題視情節減輕或不作處罰。

7.優化人力資源配置,構建科學的內部管理機制:

(1)稽查人員的配備。人是第一要素,稽查人員的素質和能力,對發揮稽查工作整體效能起著關鍵作用。針對稽查力量薄弱的現狀,首先要提高稽查人員占稅務人員的比例。目前,稅收征管工作已進入了新的發展時期,CTAISV2.0新系統的正常運行,征管中很多業務工作已被信息化系統所代替,可節約大量的人員從事事后監督,如美國《國內收入局(InlandRevenueService,簡稱“IRS”)2008財政年度預算概況》及相關分析可以看出,IRS的預算支出每年略高于100億美元,其支出項目分為“納稅人服務”、“執法強制”、“辦公系統現代化”等五項。從歷年的實際預算執行情況以及2008財政年度的預算分配中可以看出,“執法強制”的預算開支每年都是第一位的,占總預算的45%左右,大約是“納稅人服務”項目開支的2倍。從人員配備情況看,IRS的稽查人員約占稅務人員總數的1/3。所以省局應重新考慮適當調整稽查人員的比例,建議將稽查人員占全部國稅人員的比例提高到25%甚至更高。[9]

(2)建立稽查人員準入制度。國外的稅務機關對稅務稽查人員規定了嚴格的準入制度,必須有一定的在稅務其他部門工作的經驗,再通過考試擇優錄取,這樣就保證了稅務稽查部門人員的基本素質。在美國,稅務稽查人員并非人人能干,需持證上崗。美國對稽查人員實行等級制,稽查人員的評級制度共設14級,9級以下是新手,只有最高級別的稽查人員才能檢查大企業。在德國,稅務調查人員的選聘極其嚴格,招聘程序如下:州稅務總局向社會公開招聘大學畢業生,錄取者經短期熟悉稅收環境后,進入稅務職業學校接受專業培訓,畢業后分配到稅務征收局工作。稽查局從稅收征收局稽查處的人員中擇優秀者經州稅務總局的批準后,調入調查局工作;稅務違法案件調查局經州財政部批準后招聘調查人員,受聘者必須有一年以上稅務稽查員資格,經考試合格,成為調查員,調查人員享受稅官的待遇。[10]

(3)提高稽查人員素質。首先進一步加大培訓力度,根據形勢和工作需要,分期分批組織政治理論、稅收政策、財會、計算機、法律、等項內容的培訓班,并使這些培訓經?；?從而保證稽查人員的政治過硬、知識常新。其次切實引入競爭和激勵機制,制定獎懲及等級制度,調動學習業務的積極性。再次組織形式多樣的警示教育和先進人物事跡宣傳,使稽查人員樹立正確的人生觀和世界觀,做到愛崗敬業,提高稽查人員對工作的積極性、責任心。最后實行崗位輪換制度,使稽查人員熟悉各環節業務,成為綜合型人才。

[1]謝金榮,謝金龍.提升稅務稽查效能的理論思考與實踐探索[N].揚州大學稅務學院學報.2008(12)第13卷第4期:38～39

[2]謝琦.如何提高稅務稽查質量[J].經濟師.2005 (9):222～223

[3]毛建霞.新形勢下稅務稽查工作的特點及改進設想[J].天津經濟.2007(158):70

[4]毛建霞.新形勢下稅務稽查工作的特點及改進設想[J].天津經濟.2007(158):70

[5]許文.國外稅務稽查經驗[J].價格月刊.2002(4): 38-39

[6]潘濤,張凌.選案體系的探討[J].稅務研究.2008 (8):80)

[7]吳璇,陳穎,李敏強.基于神經網絡的稅務稽查選案方法與應用2007年9月西安電子科技大學學報(社會科學版)第17卷第5期63-69)

[8]趙東升.提高稅務稽查質量之我見[J].中國稅務.2007(1):56

[9]楊默如.國外稅務稽查經驗及借鑒[J].涉外稅收.2008(2):45

[10]徐建榮.稅務稽查的國際比較與借鑒[J].揚州大學稅務學院學報.2003(1):32～35

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