我國海砂資源開發現狀與管理對策探討

蘇東甫 王桂全

我國海砂資源開發現狀與管理對策探討

蘇東甫 王桂全

我國海砂資源開發情況

我國擁有漫長的海岸線和廣闊的淺海，島嶼眾多，陸架寬廣，礦藏資源豐富。根據我國近五十年的海洋調查資料記載，我國的海砂資源大致可以分為兩類：一類是分布在海岸和近岸海域的海岸海砂，另一類是分布在陸架淺海的淺海海砂。海岸海砂主要分布在山東、遼寧、福建、廣東、廣西、海南等省份，淺海海砂主要分布在臺灣淺灘、瓊州海峽東口、珠江口外等。

海砂作為一種重要的礦產資源，其產值目前僅次于海底石油，已成為第二大海洋礦產開采業。我國目前已探查出的砂礦礦種有鋯石、鈦鐵礦、獨居石、磷釔礦、金紅石、磁鐵礦、砂錫礦、鉻鐵礦、鈮鉭鐵礦、砂金和石英砂等，并發現有金剛石和鉑礦等。我國的濱海砂礦的礦種幾乎覆蓋了黑色金屬、有色金屬、稀有金屬和非金屬等各類砂礦，其中以鈦鐵礦、鋯石、獨居石、石英 砂等規模最大，資源量最豐。

海砂又是一種重要的海洋生態環境要素，它與海水、巖石、生物以及地形、地貌等要素一起構成了海洋生態的平衡。合理地開發利用海砂能夠使其服務于經濟建設，促進海洋經濟的發展，但盲目地、非科學地海砂開采將對海洋環境、海洋產業產生重大影響。海洋環境在一定的條件下處于較長期的動態平衡之中，一旦由于人為的過量開采海砂而改變了自然條件，就會造成環境的破壞，甚至會導致資源的枯竭，乃至影響整個海洋資源的可持續利用。

我國開發利用海砂資源的歷史久遠，但眾多的企業和個人下海開采海砂是近十幾年才發展起來的。20世紀70-80年代，開采者主要開采富集了具有重要經濟價值和工業價值礦物資源的海砂，用于提煉金屬、非金屬礦物質作工業原料。進入90年代，日本、香港、澳門和臺灣等周邊國家和地區填海造地或者機場建設等大型工程需要大量的砂石，我國內地特別是沿海發達地區的經濟建設也進入了發展的快軌道。在國內外市場需求旺盛的刺激下和市場之手無形的拉動下，我國企業和個人竭力抓住機會，紛紛下海采砂搶占市場份額。近年來，隨著我國沿海經濟迅猛發展，社會對海砂的需求急劇增加，特別是在臨海工業、港口碼頭、濱海旅游等基礎設施建設集中的海區，海砂開采活動也相對集中，如廣東珠江口、山東膠州灣、浙江和福建沿海等海域。2009年海砂開采從業人員一萬多人，海砂開采量約1億多萬噸，海濱砂礦業總產值21億元人民幣。

我國海砂開采存在的問題分析

近幾年來，隨著海砂開采活動越來越多，暴露出來很多問題，引起了政府的重視和社會的關注。從管理角度上看，主要存在以下問題。

海砂開采監督管理機制亟待完善

目前我國某些海砂分布富集區海域河海劃界不明顯，甚至是未劃界，致使海砂開采管理較混亂。海砂開采多個部門管理，甚至沒有部門管理，造成行政資源浪費，無法形成合力。參與管理的行政部門主要有海事、水利、國土資源、海洋等部門。由于缺乏綜合協調和聯合執法的機制和手段，致使許多跨行政區域、跨行政部門的海砂開采環境保護問題難以解決，區域利益、地方利益和部門利益仍無法有效協調，加大了管理的難度。

忽視生態環境和社會效益，海洋環境管理亟須加強

海砂開采對海洋環境的影響主要包括對水環境、水動力條件、海底地形及海床物質組成和海洋生態環境的影響等。另外，無序的采砂作業活動有可能影響通航安全環境。

我國海砂開采企業基本都是小型企業和個體企業，其開采粗放、經營分散，許多開采者往往從企業經營的角度出發采富棄貧、采易棄難、采淺棄深。有些企業資金少、設備簡陋，其開采活動大都在近岸海域，并且有些企業多從自身經濟利益考慮，忽視生態環境和社會效益。再者，有些單位在未取得相關許可的情況下，在近岸海域大肆開采海砂，這種濫挖濫采現象仍時有發生。濫挖濫采海砂不僅致使局部海域的海洋生態環境、海岸線、海底地形、防護林帶、風景保護區以及海洋特別自然保護區遭到破壞，甚至直接威脅防洪堤、沿海公路等涉海工程及航運的安全。主要表現為：破壞了海底沉積層，破壞了海底生態系統；使海水中的懸浮物質大量增加，致使海洋生物大量死亡；海岸線附近的海砂資源的大量開采，造成砂灘后退，海岸侵蝕，海水倒灌，嚴重破壞了沿岸地區的耕地、淡水資源、濱海旅游資源和港口資源，降低了沿岸的抗風能力，直接危脅沿岸地區人民的生產和生活；海砂開采活動增加了附近海域，特別是航道船舶的航行密度和錨地船舶的停泊密度，存在船舶碰撞等一些安全隱患，對通航環境也會帶來一定的不利影響。

缺乏海砂開采總體規劃

由于我國至今尚未制定海砂開采規劃，對可采海砂資源量與分布、滿足國家建設的能力、每年允許的可采量等沒有一個權威數據，不利于海砂資源的持續利用，直接影響了海砂的管理與政策制定，這也間接限制了執法機構的執法能力。

采砂利潤高導致不正當競爭，海砂市場不規范

以廣東珠江口采砂為例：近年來，隨著珠江三角洲經濟建設的快速發展，一些大的項目紛紛上馬，需要大量的海砂進行填海造陸。據初步估算，未來5年珠三角地區需砂量在3億立方米以上，由于海砂處于賣方市場供不應求，高額的利潤吸引了眾多采砂企業。各企業為了自身的利益，不惜相互拆臺，甚至投訴管理部門不公，糾紛不斷，超范圍開采、超量開采、超載運輸的現象嚴重，生態補償和恢復措施在很多采砂海區形同虛設，偷采行為更是頻發，某些海區的海砂開采活動管理無序、開采無度，亟待整改。

我國現行海砂開采法律、法規與執法檢查情況

自《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施以來，國家海洋行政主管部門和海洋執法機構進一步加強了海砂開采的環境監督管理和執法檢查。從2002年開始，國家從嚴控制海域勘查、開采建筑用砂活動，使以往普遍存在的海砂“盜采、亂采、濫采”等現象得到了有效的遏制，海砂開采活動已逐漸規范化。

為了加強海砂開采的監督管理，合理開發利用海砂資源，保護海洋生態環境，國土資源部《關于加強海砂開采管理的通知》以及國家海洋局《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》和《海砂開采動態監測簡明規范(試行)》對海砂的開采做出了相應規定。為了打擊違法采砂活動，國家海洋行政主管部門和中國海監每年都會組織一次專項檢查行動，起到了一定的震懾作用。

對策和措施探討

海洋礦產資源開發是我國海洋經濟的熱點話題，海砂資源開發尤其受到海洋界的關注。筆者通過參加各類研討會、海砂開采海域使用論證和環評會，聽取行政主管部門、海域論證和環評資質單位、采砂業主等不同代表的意見等形式，對我國海砂開采現狀開展調研。結合珠江口海砂資源開發情況，就加強海砂開采工程監督管理提出對策措施建議。

制訂一套較為完備的海砂管理體系

目前對海砂資源的管理主要依據《中華人民共和國礦產資源法》和《中華人民共和國海域使用管理法》，二者對海砂資源管理均未設專門條款，國家也無針對海砂這一特殊環境條件下的礦產資源進行管理的專項法規，因此在管理上缺乏力度。為此，我國亟須建立一套較完善的海砂管理法規標準，在海洋環境保護和海洋礦產資源合理利用等方面起到規范性的作用。

制訂完善的海砂開采總體規劃，建立我國海砂資源數據庫系統

由于我國至今尚未制定海砂開采總體規劃，對每年允許的可采量等數據沒有一個權威發布，不利于海砂資源的持續利用。建議國家海洋行政主管部門組織力量對我國沿海地區的海砂資源分布、儲量、質量、開采和運輸條件等方面開展調查研究工作，并編制《中國沿海地區的海砂資源調查年度報告》和《我國海砂開發總體規劃》。

建立我國海砂資源數據庫系統，有利于促進海砂資源合理利用。加強全國及周邊區域海砂市場需求信息的收集和整理，分析和研究海砂市場需求與變化趨勢、價格波動趨勢等，加強海砂開發經濟效益評價能力；從法理、管理、產業政策、投融資政策等方面，深入研究開發專屬經濟區海砂資源的有關問題，促進海洋礦產資源產業的健康發展。

加強海砂開采的海域論證和海洋環評制度，嚴把項目準入關

強化環境準入主要體現在海砂開采區的選址規定、環境影響評價制度以及對海砂開采單位的有關要求等方面。開采活動必須在勘察的基礎上進行，未經探明的資源不得隨意動用。要求海砂開采單位應嚴格執行環境影響評價文件中的污染防治措施，并制定合理的海砂開采計劃和作業制度。鼓勵采用保護海洋生態環境的先進開采技術，禁止采用嚴重污染海洋環境的開采方式。在論證、環評階段要統籌考慮開采海域的自然條件、資源狀況及開采活動可能對周圍海域產生的疊加影響。

建立必要的溝通協調機制，保證管理到位

針對目前海砂開采多部門管理的局面，應加強同海事、水利、國土資源等部門的溝通聯系，理順行業管理體制，從根本上改變目前政府部門多頭管理、管理不善的狀況。建議由國家海洋局牽頭成立跨部門綜合協調機構，加強對采砂行業的有效監管。

加強對海砂開采活動的監督管理

近十年來，國家海洋行政執法機構加強了對海砂開采的執法力度，但仍存在不少問題。首先，海上執法難度大，由于沒有參照物，接到舉報后，即使是第一時間到達也很難抓到越界開采的證據；其次，現有執法手段比較落后，原始的“盯船”管理手段雖然有效，但因執法成本太大，很難實現。建議利用“連續運行定位服務系統”，要求采砂船安裝GPS全球衛星定位系統，對航線進行紀錄，實行24小時實時跟蹤管理。

進一步加強海砂開采動態監測工作

海砂開采動態監測結果，是能否審批續期用海的直接依據之一。目前海砂開采用海動態監測是由企業出資、國家委托相關單位承擔的模式來實現的，但在具體操作過程中，企業以各種理由減少動態監測經費，導致動態監測報告質量下降，監測效果不理想。為了加強動態監測，首先，建議改變由企業出資進行監視監測的模式，由政府專門出資對采砂活動進行監視監測；其次，要增加動態監測頻率，建議對首次獲得開采海域使用權的每年監測一次，對第一次續期的每年監測二次，對第二次續期的每年監測三次，以此類推。只要動態監測認為會對海洋地質、海床、生態環境等造成破壞的，應按規定立即收回海域使用權，封閉采砂場，確保海洋生態環境不受破壞。

加強制度建設，規范海砂開采海域使用權申請審批管理

加強用海申請的規范管理。首先，要規范受理申請材料。從以前受理材料來看，有的只提供一份書面報告，有的提供企業工商登記、組織代碼證，有的提供海域使用申請書，有的提供供砂協議書，參差不一，必須規范。其次，要規定受理截止時間。由于海砂開采海域使用實行國家一級管理，陸續受理申請，又陸續發文征求意見，前后不免重疊或交叉，產生矛盾；建議規范申請材料，集中受理時間，每年一次（6月30日截止）或二次（12月31日截止），并予以公布。最后，要妥善處理好國家海洋局原已受理的海砂開采用海申請。

延長首次審批的海域使用期限。以珠江口海砂開采為例，海砂開采企業進入珠江口海域從事開采作業，必須具備三證，即海洋部門頒發的海域使用證、海事部門頒發的水上水下作業許可證、國土部門頒發的采礦許可證。往往企業獲得海域使用證后，不能出海生產作業，待三證辦齊半年以上時間過去了，企業實際生產期不足半年；有時甚至辦完海域使用證后，其他證又到期失效要補辦。企業辦證時間過長，利益得不到保障，這也是企業違規的原因之一。為此，建議延長首次審批的海域使用期限為二年，以降低企業辦證成本。

嚴格續期（延期）申請審批管理。續期申請相對來說較容易獲得審批，但對申請材料要規范，針對目前續期申請中存在的問題，建議續期申請除必須提供動態監測報告外，海洋行政執法機構還應該建立企業信譽檔案制度。對超范圍開采、超限量開采、私自偷采、不接受監督管理等不良違法行為的不予續期。

盡快推進海砂開采使用權的拍賣工作，規范海砂開采市場

據調查，目前企業要想獲得海砂開采海域使用權，一般都是通過申請審批的方式取得。實踐證明，兩家（或以上）企業所申請區域重疊或交叉，如批給其中一家，則未批企業認為是暗箱操作，到處告狀舉報，給管理工作帶來很大的不便。為進一步貫徹科學發展觀，構建和諧海洋，保護海洋環境，建立科學、規范、公正、公平的海砂開采海域使用權市場出讓機制勢在必行。首先，對兩家（或以上）企業申請區域重疊或交叉的，進行拍賣；其次，條件成熟后，對單一的申請也要采取拍賣方式出讓海域使用權。通過拍賣不僅可以大力推進海砂開采使用權的市場化進程，實現國有資產的保值增值；還能推行透明審批政策，樹立廉政政府形象。通過規范市場，可以逐步淘汰小型落后產能的采砂企業，扶持和培育大型的、規范的海砂開采企業，創造條件，引導海砂開采由近岸向外海深水區轉移，保護近岸環境。

依靠科技進步提高資源綜合利用水平

目前，我國海砂資源的開采多屬中、小型規模，開采粗放，經營分散，基本以私營、個體開采經營為主，而且開采手段相對落后，選礦工藝設備差，缺乏綜合利用能力，使得海砂資源利用率僅20%，造成海洋礦產資源的極大浪費。要依靠科技進步提高資源利用水平，支持和鼓勵采砂企業使用新技術新工藝進行采砂活動，提高采砂效率，減少環境污染，引導企業逐步由近岸海域開采向外海轉移。加強水文、地質、化學、生物生態、遙感等相關學科的綜合研究和國內外先進海砂開采與洗砂技術的研究，發展適合我國的海砂開發環境影響評價和資源綜合利用技術體系，以促進和保障海砂資源的綜合利用、海洋環境保護和海洋經濟的協調發展。

進一步加強法律宣傳，營造依法用海的氛圍

宣傳海砂開采應嚴格執行海域使用論證、海洋環境影響評價、海砂開采動態監測制度。通過政策宣傳引導，加強近岸海砂資源開發的管理，并逐步減少近岸采砂活動，將海砂開發的重點轉移到淺海和陸架海域。