淺論警察執法責任

肖付全

(山東警察學院,山東濟南 250014)

淺論警察執法責任

肖付全

(山東警察學院,山東濟南 250014)

對警察執法責任的概念、構成和類型以及警察執法責任的意義的理解應在闡明法律責任和行政責任概念的基礎上進行。應該嚴格追究違法警察的執法責任,實現以責限權,追求警察執法的權責一致。

法律責任;警察執法責任;以責限權

一、警察執法責任的相關概念

(一 )法律責任

要準確地界定“法律責任”這一概念并不容易,迄今為止,無論是法學界還是哲學界,都未形成一個能讓人廣為接受并能廣泛適用的法律責任的定義。在中國,傳統法理學認為,法律責任有廣義和狹義之分,多數學者傾向于在狹義上使用法律責任這一概念,具體界定法律責任的代表性觀點主要有以下三種:第一,“后果說”,法律責任即法律上的不利后果。該觀點從利害關系角度揭示了法律責任與違法行為的聯系。第二,“處罰說”。法律責任即指處罰、懲罰、制裁。第三,“義務說”。法律責任是一種特殊意義上的義務。特殊意義上的義務是與一般意義上的義務相對而言的,一般意義上的義務又稱“第一性義務”,即人們通常所說的法律義務,包括法定的作為或者不作為義務以及合法約定的作為或者不作為義務;特殊意義上的義務又稱“第二性義務”,通常是指由于違反了法定義務或者約定義務而引起的新的義務。綜合上述觀點,法律責任即是指有責主體因法定義務違反之事實而應當承受的由專門國家機關依法追究的合理負擔[1]。筆者比較認同這種定義,并以此來厘定行政責任和警察執法責任。

警察法律責任即人民警察的法律責任,是指人民警察違反《人民警察法》及有關法律、法規的規定,未履行或者不正確履行其法定職責和義務所承擔的法律后果。它包括人民警察的行政法律責任、刑事法律責任和賠償責任[2]。

從警察法律責任的實現方式看,有積極意義上的警察法律責任和消極意義上的警察法律責任。前者是通過法律、法規、條例、規章等形式加以規定的或者被法律所認可的義務,由于這種責任是由法律直接規定或者認可的,因此在法理學上及在立法和執法實踐中稱其為警察法律義務。后者是指由于責任主體即警察沒有履行或者沒有完全履行上述警察法律義務而應當負擔相應法律后果的義務,在法理學及在立法和執法實踐中通常所說的警察法律責任實際上就是這種消極意義上的警察法律責任。

(二 )行政責任

在行政法學中,行政責任是行政法律規范所設定的一種法律責任。不同的國家對行政責任有不同的稱謂,美國稱之為“政府責任”或“政府侵權責任”,英國稱之為“國家責任”,日本稱之為“國家賠償責任”,德國稱之為“公務責任”,我國則稱之為“行政責任”或“行政法律責任”。

由于對行政責任范圍劃定的不同,國內學界對行政責任的定義有許多種,但從我國行政法制的現狀和行政法更注重控權的角度出發,本文主要研討對權力運行起主導作用的行政主體行政責任,因此本文采納的行政責任的定義為:行政責任是指行政主體及其行政公務人員所承擔的因違法、不當或者部分合法行政行為引起的并由法定國家機關認定追究的法律責任[3]。行政責任作為一種獨立的責任形式,不僅區別于國家責任和政治責任,而且區別于民事責任和刑事責任。它首先是行政主體的責任,是行政主體違法行政、不當行政或者部分合法行政行為所引起的不利法律后果;其次行政責任是一個完整的責任體系,既有違法責任,也有不當責任和合法責任;再次行政責任是一種獨立的法律責任。行政責任必須具備下列要件:第一,行政違法、行政不當是行政責任產生的前提條件;第二,行政責任必須是法律規范所明確規定的;第三,承擔法律責任的行政主體應具有主觀過錯[4]。

二、警察執法責任概述

(一)警察執法責任的概念

要討論和完善警察執法責任及其制度體系,探尋警察執法責任的法理基礎是需要首先解決的關鍵性問題,只有在充分說明警察執法責任存在的法理基礎,在警民接受并認同該制度后,才能構建警察執法責任的完整體系,增強其制度的運行實效。通過探析和考察,我們發現與法治學說相伴而生的人民主權理論、人權保障理論、權責統一理論和行政法治理論就是警察執法責任的法理基礎。

關于警察執法責任的概念,有的學者認為:“警察執法責任是指警察機關及其警察人員在執行職務過程中由于違反法律法規,侵犯警察管理相對人的合法權益,或損害國家和社會公共利益以及不履行法定職責與義務的執法行為而承擔的責任。”[5]筆者認為,警察執法責任是指公安機關及其人民警察在執法過程中,由于行政違法、行政不當,侵犯警察管理相對人的合法權益或者損害國家和社會公共利益所應當承擔的法律責任。

警察執法責任具有以下特征:第一,警察執法責任是由特定主體承擔的法律責任,此處的特定主體就是指公安機關及其人民警察。第二,警察執法責任與人民警察的執法工作直接相關,只是指人民警察在執行職務、行使職權等執法過程中,因執法行為存在過錯而引起的法律責任,它不同于警務人員在非職務過程中的違法而承擔的民事、刑事等法律責任。第三,警察執法責任的追究機關具有多元性。依法有權追究警察執法責任的機關包括國家和縣以上的地方各級權力機關、人民政府、司法機關、警務人員所在的公安機關、監察機關和警務督察機構等。第四,警察執法責任的類型、形式呈多樣化。因為警察執法責任的類型不是單一的,而是由行政責任和刑事責任等構成,追究警察執法責任的形式包括行政處分、行政處罰、特殊的警務懲戒和刑事制裁等。

(二)警察執法責任的構成

首先,警察執法責任的主體必須是依法享有行政職權并能獨立承擔責任的公安機關及其人民警察。公安機關及其人民警察承擔警察執法責任的前提條件是其在執法過程中具有濫用職權、行政越權、違反法定程序、適用的法律法規錯誤或者不履行法定職責等行政違法、執法不當和執法不作為等違法行為[6]。據報道:陜西吳旗縣農民白彩珍家中被盜,報案十余天,不見民警出警。為此,白彩珍找到縣公安局局長張鴻翔,由于不滿其辦案態度,對張辱罵了一句,因此白被該縣公安局處以七日的行政拘留。這是一起典型的違法執法、執法不作為和濫用職權的案件[7]。能夠作為警察執法責任主體的既包括依法享有權力的公安機關,也包括具體執法的人民警察個人,他們都是能獨立承擔法律責任的執法主體。

其次,承擔警察執法責任的公安機關及其人民警察必須在主觀方面有過錯,包括故意或者過失的心理狀態。警察的違法執法行為是受本人的主觀心理態度支配的。如果明知自己的行為會發生侵犯執法對象合法權益的結果,并且希望或放任這種結果的發生的,就是故意的造成違法行為;如果是執法的人民警察應當預見其執法行為可能發生侵犯執法對象的合法權益的結果,但因為疏忽大意而沒有預見,或者已經預見但輕信能夠避免,因而引起了侵犯執法對象合法權益這一危害后果的發生的,是過失實施的違法執法行為。這種主觀過錯是警察承擔執法責任的主觀基礎。

再次,在客觀方面,需要承擔執法責任的人民警察所實施的執法行為必須是違反《人民警察法》及其他有關警察職責的法律法規、規章紀律的行為。執法的警察沒有履行法定的義務并且發生在警察執行職務的過程中或者與警察身份相聯系,從而造成行政違法結果的行為,具體表現為《人民警察法》第二十二、四十八、四十九條規定的十三種違法行為[8]。警察執法責任的主要表現為違背職責和義務的后果,而這一后果產生的法律依據是基于公安行政執法職能的內在需要和公共利益的本質要求,即警察執法的過程必須受到法律規范的制約和控制,以更好地平衡警察權力和警察執法相對人權利之間的利益沖突。警察執法責任的確立,則能很好地平衡兩者之間的關系,使警察在行政執法的進程中依法享有權力的同時正確履行相應的職責和義務。

(三)警察執法責任的類型

因為警察執法責任的產生必須以警察執法行為違法為前提,所以依據不同的標準,相應地可將警察執法責任分成多種類型。

1.依據警察執法的內容不同,可分為實體上的警察違法行為責任和程序上的警察違法行為責任。由實質上的警察違法行為所產生的警察執法責任即實體上的警察違法行為責任,也稱為實質上的警察違法行為責任;由程序上的警察違法行為所產生的警察執法責任即程序上的警察違法行為責任,也稱形式上的警察違法行為責任。

2.依警察執法方式不同,可分為作為的警察違法行為責任和不作為的警察違法行為責任。因公安機關及其人民警察實施了法律法規禁止實施的行為,沒有履行法定的不作為義務所導致的警察執法責任是作為的警察違法行為責任;因公安機關及其人民警察不實施法律法規規定的應當實施的某種行為,沒有履行法定的作為義務所導致的警察執法責任是不作為的警察違法行為責任。

3.依據執法警察的主觀過錯不同,可分為故意的警察違法行為責任和過失的警察違法行為責任。由于公安機關及其人民警察在履行警察職責過程中,明知行為違法并預見自己行為的危害后果,而希望這種結果發生的執法行為所產生的警察執法責任即為故意的警察違法行為責任;由于公安機關及其人民警察應當預見自己的行為可能違法,因疏忽大意沒有預見或已經預見但輕信損害結果可以避免的執法行為所產生的警察執法責任即為過失的警察違法行為責任。

三、警察執法責任的意義

權力因職責而產生。權力是一把雙刃劍,具有利害雙重性,它不僅代表著權力和地位,同時也意味著某種責任和義務。警察權正當行使能產生預期的維護社會公共安全的效果,如果警察權被擁有者所濫用甚至假公濟私,對社會公共安全和利益則會造成危險和危害。警察權是國家權力的有機組成部分,是國家依法賦予人民警察的維護國家安全和社會治安秩序,保護公民合法權益,保障國家經濟建設和社會發展順利進行的強制力量[9]。依法行使警察權是依法治國的重要體現,也是社會主義法治國家對警務活動的基本要求。公安機關及其人民警察作為國家機構的重要組成部分,其權力來源于人民,由國家依法賦予,必須對人民負責,必須嚴格遵照法律的實質要求和所規定的程序來履行職責,實施警務活動,并且嚴格將自己的行為限制在法定的授權范圍內。

警察的執法過程,應當是受害人權利實現和被保護的過程,受害人因此有權知道自己的權利能否實現,并有權監督警察執法行為是否在幫助自己實現權利,也就有權要求警察的職權行為向自己公開,正如英國那句古老的法律格言所說:“正義不但被伸張,而且必須眼見著被伸張。”

在現代法治社會中存在兩種互相平行又互相制約的力量,即公權力與私權利。警察權是國家執法權的重要體現,是公權力的一種,其作用在于維護社會秩序與安全。公民權是公民個人權利,屬于私權利,是一個人作為一國公民所享有并為該國的法律所保護的權利。個人自由是目的,限制自由是為了更好地實現自由。警察權是公民權實現的保證,公民權是警察權行使的前提和存在的基礎,防止侵害公民權利和自由是警察權力運行的底線。公權和私權都有各自活動的領域。公共領域和私人領域正是在這個意義上作出劃分的,其中公共領域是公權控制和支配的空間,而私人領域是私權擁有和享受的領地。在法治國家,私人領域實行廣泛自治的原則,作為公權的警察權,除非由于公共需要,否則不得介入私人自治的領域。

警察權力是一項特殊的公共權力,它的運行往往需要借助于暴力,因此警察權力一旦被濫用,就會淪為赤裸裸的暴力,嚴重危害公民人身和財產的合法權益[10]。政治學家們經常說,人類社會存在兩種罪惡:一是犯罪,二是官員們濫用權力。就后者而言借助強大的國家機器,其對社會法律秩序所具有的破壞性絲毫不亞于前者。孟德斯鳩曾言:“一切有權力的人都容易濫用權力。這是萬古不易的一條經驗,有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[11]警察權更是符合“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗”這一著名的“阿克頓定律”。

警察執法責任的落實以自我管理和自我約束為主,但作為行政執法的一項基礎性工程,警察執法責任的落實是通過落實法定職責和責任承擔的有機結合,保證法律法規和行政規章的正確實施來實現的。為了保證執法主體能夠正確貫徹和運用法律法規和行政規章,這就需要包括國家權力主體在內的有權機關對公安機關及其人民警察的執法行為進行監督。把外在的監督與警察的自我約束很好地結合起來,將會達到更好的效果。警察執法責任是公安行政執法過程中權利與義務相統一的具體體現,由于警察權力是法律授予公安機關及其人民警察的公權力,這種權力往往與權利之間存在著矛盾和沖突,不合理的權力設置就意味著對正當權利的限制、侵犯甚至取消,不受限制的權力必然會走向權力的濫用,而且又因為公權力在運行中具有擴張性、侵犯性與腐蝕性等特點,因此對警察的行政權力進行必要的約束成為當下法治思想的一個核心話題,而強調和設置警察執法責任正是為了對警察權力的約束和限制,警察執法責任的意義也正體現在對警察權的規范和限制。

對警察權力的運行進行規范和制約成為當務之急。對警察權的規范和制約方法很多,其中建立和健全警察執法責任制度最為迫切和必要。法律責任是法律制度的重要組成部分,沒有法律責任,法律就成為一紙空文。法律責任是警察權力依法運行的保證機制。當前警察權力常被濫用的原因之一就是警察執法責任制度不健全,這從客觀上放縱了某些警察濫用權力,甚至以權謀私。當任何警察權力的濫用行為都會使權力行使者承擔相應的法律責任時,濫用行為就必然大大減少。行使警察權力是一種政府行為,而政府也要為它的行為承擔責任,這是當代責任政府的理念。在警察執法實踐中,應以警察執法責任限制和約束警察權,規范警察執法行為,以實現以責限權和警察執法的權責一致。

[1]胡肖華.走向責任政府——行政責任問題研究 [M].北京:法律出版社,2006.12.

[2]黃娜.警察執法全書 (第一卷)[M].北京:群眾出版社,2000.87.

[3]胡肖華.走向責任政府——行政責任問題研究 [M].北京:法律出版社,2006.19.

[4]馮濤,龐明禮.有關行政責任的若干理論問題初探[J].魯行經院學報,2002,(5).

[5]陳晉勝.略論警察執法責任 [J].中國人民公安大學學報,1996,(2).

[6]汪海霞.對公安行政執法責任的思考 [J].山東警察學院學報,2005,(3).

[7]吳旗.農婦罵公安局長一句被拘 7天 [N].華商報,2004-05-13.

[8]趙恩洪.論人民警察的法律責任 [J].理論與當代,1996,(5).

[9]劉小榮.警察權的行使及其規制[J].吉林公安高等專科學校學報,2006,(2).

[10]蕭伯符.公安執法與人權保障 [M].北京:中國人民公安大學出版社,2006.130.

[11](法)孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務印書館,1961.154.

BrieflyDiscuss on Police's Responsi bility in Law Enforcement

XIAO Fu-quan
(Shandong Police College,Jinan Shandong China 250014)

Based on illustrating the two concepts,that is,lawful responsibility and administrative responsibility,this papermakes a further discussion on the concept,composition and type of the police's responsibility.It points out the significance of the police's responsibility during the law enforcement.At the end,the paper suggests thatwe should rigidly running police's responsibilities in law enforcement,achieving the purpose of restricting power with responsibility and responsibility accordance with power during law enforcement.

Lawful responsibility;Police's responsibility in law enforcement;Power check by responsibility

D631

A

1008-2433(2010)04-0046-04

2010-06-14

肖付全 (1971—),男,河南民權人,山東警察學院講師,管理學碩士。