關于加強遼寧省水土保持工程管理的設想

劉慶富，張奎夫

(1.遼寧省水利廳，沈陽110003;2.沈陽市渾南新區規劃設計研究院，沈陽110015)

1 目前在水土保持工程管理方面亟待解決的5個主要問題

目前，遼寧省多數地方，尤其是東中部地區在水土流失方面幾乎看不到大面積集中治理、連續治理、規模治理、高標準治理的治理場面。東部地區山高、坡陡、土層薄，很難像遼西那樣修建大面積、大土方量的坡面治理工程，所以在水土保持工程的擺布上，顯得沒有像遼西那樣壯觀。但大面積亟待治理、但目前又很難治理的坡耕地和星羅棋布的采礦點以及蠶場等，又不得不令人對其今后生態環境產生擔憂。目前，有以下5個方面的問題應當引起我們足夠的重視:

1)多數地方只注重要錢、不重視治理。所以出現了有的小流域雖然治理了好幾年，可到現在連一處面積大一點的高標準治理工程都沒有。譬如，大面積荒山及坡耕地還沒治理，治理下面的小河道又有何用?

2)有的地方在申報項目時，連該項目的水土流失面積是多少都說不清楚，那么究竟應該干點啥、怎么干，更是說不清楚(比如省今年下達的治理項目，有的地方到現在還說不清楚其水土流失面積是多少;有的申請的治理面積、竟比該小流域的總面積還大;有的在“其它”一欄填報100%，在報表時還不知道要干什么)。由于許多地方是基于這種情況報的項目，就決定了其所報的項目不可能做到科學合理。又由于省里在研究計劃時往往是“今天”來錢、“明天”就要求報出，所以對各地申報的項目來不及逐一審核;加之各地又多是等額上報，使得省局對各地申報的項目，根本就沒有調整的可能。進而造成了各地咋報、省里咋批，使得批復的計劃很難具有可操作性。

3)有的地方水土保持部門只負責向省局要錢、要項目，但錢怎么花、項目怎么干，卻說了不算。盡管省局多次強調要整合資金，但有的地方不僅沒有整合、相反卻被別的部門整合了。(比如有的地方在申報項目時，竟把河道清淤、筑堤、打井、修丁字壩等也作為水土保持內容;有的干脆串項到其它鄉鎮)。

4)多數地方“撒芝麻鹽”或“1年換1個地方”的做法(如去年各地申報的項目有64%是10萬元項目、有71%是新建項目，很少像興城的溝道治理工程連續干好幾年)。使得項目過于分散、不集中連片。

5)多數地方將生態修復當成是湊數、頂面積的工具，并沒有打算很好地治理。例如有一個地方上報的項目，個個都有生態修復。每個生態修復治理面積都占70%以上、有的還達到了100%。本來年初就應該實施的工程，但到現在還沒有采取任何措施。

2 對進一步加強我省水土保持工程管理的設想

2.1 總的思路與做法

今后我省每年總的思路及打法是:以13.33萬hm2治理任務為中心，以國家及省屬項目為龍頭，突出規模治理，著重解決我省當前普遍存在的水土流失治理不集中、不連片、不成規模和治理質量低下的問題。

所謂規模治理，就是目前我們常說的“集中治理、連續治理、規范治理”。即就是要做到“項目與項目連片、工程與工程連片、坡面治理與溝道治理有機結合、治理工程充分發揮效益”。具體有以下4個方面:

1)項目與項目連片，就是要將幾條相連的小流域捆綁起來，同時設計、同時立項、同時治理，而不再是“東打一槍、西放一炮”。

2)工程與工程連片，就是要使1個小流域內的各種治理措施不斷擋，不再是“東治一條、西治一塊”，要對該小流域內的所有水土流失地塊均采取治理措施(但由于受資金和勞力的限制，多數小流域的水土流失不可能在1 a內治理完畢，要堅持“連續治理”。凡是正在治理的小流域，在沒有全部完成治理之前，其治理工作不應該中斷。

3)坡面治理與溝道治理有機結合，就是要按照“先治上、后治下，先治坡、后治溝”的順序進行治理，而不再是坡面大面積水土流失還沒治理，就治理其下游的小河道。

4)治理工程充分發揮效益，就是要消滅“半拉子”工程，要治1塊、成1塊、見效1塊。不要再出現有的地方土埂梯田的田埂沒有20 cm高、果樹盤沒有5 cm深的情況。這樣的工程不如不干，干了反倒加劇了水土流失。

2.2 抓好4個方面的工作

為了切實做到規模治理，應主要抓好以下4個方面的工作:

2.2.1 以國家及省屬項目為龍頭，推動全省的規模治理

在我省每年13.33萬hm2治理任務中，國家及省級財力投資的治理面積約占1/2。因此，實行規模治理，應該首先從抓好國家及省屬項目入手，并以此推動全省的規模治理。

2.2.1.1 抓好大凌河流域治理工程，推動全省的規模治理

該工程是國家財政部列專項扶持的全國八片水土保持重點工程之一。目前，全省包括建昌、朝陽、北票、凌源、喀左、建平、龍城、雙塔、義縣、凌海等10個縣(市、區)在內的《2008－2012年大凌河流域水土流失綜合治理規劃》已于近日得到國家的正式批準。我們將抓緊組織相關市、縣做好外業調查、測繪及編制《初設》的準備工作，待國家的資金計劃正式下達后，即刻組織《初設》的編制，盡快掀起大凌河流域水土流失綜合治理的高潮，確保今年大凌河流域治理任務的全面完成。

2.2.1.2 抓好黑土區一期工程，推動全省的規模治理

全省黑土區一期工程共涉及鐵嶺、昌圖、西豐、阜新、彰武、黑山、桓仁、瓦房店等8個縣(市)，從前兩年各地完成情況來看，坡耕地治理欠賬多、工程質量標準低、治理面積欠缺是各地普遍存在的問題，而且有的地方還出現了串項的問題。黑土區一期工程是以治理坡耕地為主要內容、以確保糧食安全為主要目標的一項國家級重點工程。盡管有的地方開始意識到在爭取這個項目的時候，對在現行政策下，實施坡耕地治理的難度估計不足，但既然項目已經確立，就必須想方設法地去完成，而且要完成好。2007年國家從農業開發的角度扶持黑龍江、吉林兩省1.2億元用于黑土區治理。上述8個縣(市)及我省其它地方，能否從國家再爭取到資金，關鍵看全省黑土區一期工程干的好壞。希望上述8個縣(市)要克服畏難情緒，當好政府的參謀，依靠政府的力量搞好組織發動、整合各方資金、協調有關部門抓緊補上在治理坡耕地方面的欠賬;要嚴格按照省當年批復的治理內容認真組織實施，以切實完成好以坡耕地治理為主要內容的黑土區治理任務。另外我們發現，有的《初設》編的太粗糙(如有的將疏林地規劃成了坡耕地)，希望這些地方要抓緊對不符合實際的《初設》進行修改，以確保《初設》切實可行。

2.2.1.3 抓好3個國家級試點工程，推動全省的規模治理

全省共有撫順、本溪、東港、瓦房店、清原、新賓、北票、綏中、弓長嶺等10個縣(市、區)分別被列為國家級生態修復、面源污染、清潔型小流域的試點。這10個縣(市、區)所在的市，應認真按照《實施方案》的要求抓緊組織實施。當好政府的參謀，充分發揮縣政府試點工作領導小組的作用，協調各有關部門按照各自職能的分工完成好《實施方案》所確定的各項任務。清原縣的面源污染和撫順、本溪、東港、瓦房店4縣(市)的生態修復試點，今年國家要正式驗收，上述5個縣(市)要全力以赴做好收尾工作、該補漏的補漏、該加強的加強，確保一次性通過國家驗收，一定要以優異成績向國家交一個滿意的答卷;清原、新賓、桓仁3縣應抓緊組織實施清潔型小流域試點工作，為明年的國家驗收做好準備。北票、綏中、弓長嶺等3個縣(市、區)的生態修復試點，國家的資金已經下達，待《可行性研究報告書》經省發改委批準后，即刻開展組織實施。

2.2.1.4 抓好省屬項目，推動全省的規模治理

今年省屬項目共有211個，占省以上項目總數的80%，是實施規模治理的重點;同時，它多數沒有編制《初設》，即使個別有《初設》，但編的也不規范，甚至有的連水土流失面積及分布情況都沒有闡述。所以，抓好省屬項目的規模治理，其難度要比國家級項目大得多。在此方面，①要加大對省屬項目規模治理的檢查督促力度，由過去的抽樣檢查、抽樣驗收，變為逐條小流域的檢查、逐條小流域的驗收;②要改革驗收的賦分辦法，將規模治理作為驗收賦分的重要依據。即每到1處小流域就看工程是否集中連片;工程質量是否達到要求;是否符合“先治上、后治下，先治坡、后治溝”的原則。如果出現“有坡不治，卻先治溝”的情況，就不給賦分。尤其是在溝道治理的問題上，應嚴格堅持“先溝后道”的順序，不能現成的侵蝕溝不治，卻去治理離山腳很遠的小河道。同時加大“以獎代補”資金的補助份額，使驗收結果與更多的投資相銜接;③要充分發揮市級水土保持部門的組織協調作用，實行層級管理，并將市級水土保持站長作為省驗收組的成員。每年全省實施的省市縣3級小流域大體有800多條，只有充分依靠市級水土保持部門的力量，才能切實將這么多條小流域的規模治理工作抓好。④印發《省屬項目治理工作技術規程》，對省屬項目規模治理的技術要求，做出明確的規定，使省屬項目的規模治理工作有據可依。五是總結推廣各地規模治理的經驗，使各地在實施規模治理時，有榜樣可學。力爭在幾年內，使每個縣(市、區)都能夠建成幾處場面大、標準高、效果好、影響力強的規模治理工程。

2.2.2 通過加強對生態修復措施的管理，推動全省的規模治理

目前，我省每年實施生態修復治理的面積占全省總治理面積的40%。其完成質量的好壞、面積的準確與否，直接影響著200萬畝的治理水平。但從各地實施的情況來看，各地上報完成的生態修復治理面積，有相當一部分是湊面積、頂任務的虛假數據，根本就沒有采取任何治理和管護措施。所謂生態修復，①通過建立鄉規民約、配備專(兼)職管護人員、修建必要的圍欄、設置警示標志、采取相應的替代措施將小流域封禁起來，防止出現新的人為破壞;②在坡面采取必要的人工輔助治理措施;③按照“先溝頭防護、再進行閘溝、最后自山腳向下治理小河道”的順序進行溝道治理。上述3個方面的措施缺一不可，決不是簡單地將山上封禁起來、而不采取相應的替代措施、不實行必要的坡面人工輔助治理和溝道治理措施;更不是在臨接受驗收時，隨手一指，就算生態修復，將生態修復當成是湊面積、頂任務的手段或工具。

有生態修復治理內容的小流域，要連續治理3～5 a以上，不能一年一換，而且要將實施生態修復的地塊繪制到1/10 000的經緯圖上，以避免出現重復上報面積的情況。

2.2.3 實行分區管理，因地制宜推動全省的規模治理

全省地圓遼闊，每個地區有著各自不同的情況和特點。我們要本著“因地制宜、因害設防”的原則，實施規模治理。

2.2.3.1 遼西地區的降水少、土層厚，植被蓋度低，水土流失嚴重，水資源匱乏

要按照以“保水”為首要目標，堅持以工程措施為先導、以植物措施為輔的原則，實行“草、灌、喬”相結合，通過以工程促植物、以植物保工程來實現控制水土流失的目的。具體來講，就是要在加大對坡面水土流失綜合防治的同時，抓好溝道治理。在坡面治理的問題上，應以工程措施為主，植物措施通過整合資金、整合項目來完成;在適合生態修復的地方實施生態修復。

2.2.3.2 遼東地區山高、坡陡、土層薄、降水多

要加大宣傳力度，強化憂患意識，應以“保土”為首要目標，堅持先治上、后治下，先治坡、后治溝的原則，以“生態修復”為主要途徑，保護和培育好坡面植被，重點治理蠶(參)場、板栗園、廢棄的無主礦點及溝道的水土流失，并盡可能地治理好坡耕地的水土流失。比如像清原、新賓、本溪、桓仁、寬甸、鳳城、岫巖等地，因為坡耕地治理不了、采伐跡地有人栽樹、破壞的礦點實行誰破壞誰治理，真正的廢棄無主礦點和像遼西那樣的荒山已不多見，應以治理溝道的水土流失為主。

2.2.3.3 中部地區一部分地方與遼東的特點相似、另一部分地區與遼西相同;同時又因其人口密集、城市集中、使得該地區人為水土流失遠比東、西兩翼嚴重

這一地區應嚴格遵守堅持先治上、后治下，先治坡、后治溝的原則，治理好坡面及溝道的水土流失。

2.2.4 嚴格項目管理，確保規模治理得以全面實施

項目安排的合理與否，是決定規模治理能否實現的關鍵。如果不合理的項目太多(如新建項目太多、設計不合理的項目太多、補助額度太少的項目太多、不打算干活的項目太多等)，那么規模治理就將成為空話。從去年各地申報的237個項目來看，71%是新建項目、64%是10萬元項目，很難做到規模治理。另外，盡管省局在下發的《治理措施分解表》中，有坡耕地治理、生態修復治理、工程整地治理、蠶場治理、果樹池臺田治理、礦山跡地治理、風沙地治理、溝道治理等比較詳盡的治理措施欄目，但有的地方在“其它”措施一欄，填寫治理面積竟占總治理面積的94%，連干什么都沒設計好，更何談規模治理。

為了避免上述問題的再度出現，今年在審查各地申報的2009年度項目申請時，除了要審查各地申報的小流域是否在全省水土保持小流域屬性數據庫之中;是否有水土流失面積;是否符合每公頃補助80元的標準;是否符合壓縮10萬元項目的原則、使每條小流域的補助額度在20～30萬元;東部山區大型水庫的項目是否真正在大型水庫上游、是否真正用于水土保持等5個方面外，還要著重審查以下5個方面:①審查各地所申報的項目是否符合集中治理、連續治理的原則(即凡是各地申請并經省在2008年計劃文件中下達的小流域，如果在2008年底水土流失面積不為零，且又是通過驗收的小流域，各地在申報2009年計劃時應繼續申報。尤其是有生態修復治理內容的小流域，應至少連續申報3～5 a，不能一年一換;如果沒有申報，則視為沒有通過驗收，那么我們將建議省局領導要求各地在5 a之內不得再行申報該小流域);②審查是否有2008年實施較差的項目，對2008年實施較差的項目不予審批;③審查是否符合先治上、后治下，先治坡、后治溝的原則;④要對人為破壞較嚴重的地方，或新增無主廢棄礦點的地方，建議省局領導削減其投資，不能讓這邊投資治理、那邊繼續破壞的情況再度發生;⑤要壓縮10萬元項目數量，將2008年排名靠后的10萬元項目的投資額度，調整到干得比較好的10萬元項目中來，以增加2009年度20～30萬元的項目數量。

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