國際能源合作中的國家能源主權原則研究

楊振發

(昆明理工大學法學院,昆明650224)

國際能源合作中的國家能源主權原則研究

楊振發

(昆明理工大學法學院,昆明650224)

文章介紹了作為國際能源合作的重要基礎的國家能源主權原則的概念和淵源,認為國家能源主權是國家主權原則在國際能源合作中的要求,具體表現為國家對本國能源事務的自主權、國家對其境內的能源資源的永久主權、國家對境內能源外資實行國有化或征收的權力及國家對能源外資的管轄權;同時,能源主權是發展中的能源資源國謀求經濟獨立與發展的前提。本文認為國家能源主權原則的具體使用在新的全球能源合作機制中將面臨著調整,需要適度現實國家能源主權原則,同時,需要防止濫用國家能源主權而形成的資源民族主義,從而對國際能源合作造成負面的影響。

能源主權;國際能源合作;資源民族主義

國際能源合作主要是指不同主權國家政府、國家能源公司、國際能源組織和超越國家界限的自然人與法人為了共同的利益,在石油、天然氣生產領域中以生產要素的移動與重新組合配置為主要內容而進行的較長期的能源協作活動。國家間的能源政策協調也是國際能源合作的重要內容。

主權是指一個國家所擁有的獨立自主地處理其內外事務的最高權力。國家憑借這種權力可以以最高權威和獨立自主的方式處理它的一切內部事務和外部事物,而不受任何其他國家或實體的干涉和影響。國家經濟主權是國家主權原則在國際經濟法領域內的具體體現,它構成了新的國際經濟秩序的基礎。國家經濟主權表現在國家對其全部財富和資源的擁有權、使用權和處置權,以及對經濟活動的支配權等。在內容上,該原則包括國家對其境內一切自然資源享有永久主權;國家對外國投資者及其活動的管理和監督權;以及國家有權決定對境內的外國資產實施國有化或征收的措施等。隨著全球化進程向縱深發展,資源,特別是具有戰略意義的重要或稀有資源越來越具有戰略意義。作為一國經濟主權一部分的資源主權越來越涉及政治主權范疇。而能源(石油、天然氣、煤炭、核能等等)同時屬于資源范疇,能源主權也相應成為資源主權的重要組成部分。能源主權涉及其政治利益、安全利益與發展利益,攸關一國的戰略利益與戰略安全,它既是政治主權范疇,也是經濟主權范疇,戰略意義凸顯。

國家能源主權的概念,在能源領域可以從狹義和廣義兩方面加以界定。狹義的能源主權,是指主權國家對其能源資源的永久主權。廣義的能源主權,是指國家在國際能源活動中,有選擇國家能源制度和參與、協調國際能源秩序等重大能源問題的最高獨立決策權。能源主權作為國家經濟主權在能源領域的表現,具有對內最高屬性和對外獨立性。國家能源主權原則是國際能源合作法律的基礎與前提,是國際能源合作的首要基本法律原則。

一 國家能源主權原則的淵源

能源主權原則是國家主權原則在國際能源合作中的要求,也是國家經濟主權原則的體現,最終目的在于維護國家主權,保證國家對一國境內的能源投資和開發活動享有充分的自主權和管制權。經濟主權原則是第二次世界大戰后發展中國家為建立國際經濟新秩序,與發達國家經過不斷激烈斗爭,從而逐漸形成的被國際社會公認的一項基本原則。第二次世界大戰后,殖民地、半殖民地國家雖然在政治上取得了獨立,但在經濟上仍受宗主國和西方發達國家的控制,其自然資源和國家經濟命脈仍掌握在西方國家手中,經濟發展受到嚴重阻礙。廣大發展中國家為了維護國家的經濟主權,與發達國家在國際舞臺上進行長期斗爭,國家的經濟主權原則逐漸被聯合國文件所確認。1952年聯合國《關于自由開發自然財富和自然資源的權利的決定》明確規定自由開發自然資源是主權所固有的內容。1962年聯合國永久主權宣言》正式確認國家對自然資源享有永久主權的原則。1974年聯合國《各國經濟權利與義務憲章》、《建立新的國際經濟秩序宣言》及其《行動綱領》等文件進一步明確了國家經濟主權原則的具體內容。

二 能源主權原則在國際能源合作中的體現及意義

在國際能源合作中,能源主權原則是貫穿于能源生產、能源投資、能源運輸、能源進出口、能源消費等環節的一項重要原則。

(一)能源主權原則是國家主權原則在國際能源合作中的要求

對能源生產國而言,國家能源主權原則是國家主權原則在能源合作中的表現。具體表現為如下幾項權利內容:

1.國家對本國能源事務的自主權

國家對本國能源事務的自主權指各國對本國內部以及外部涉及本國的一切能源事務,享有完全、充分的、獨立自主的決定權,排斥任何外來干涉。這是經濟主權在能源領域的基本內涵,在國際能源合作中的基本要求,也是國家經濟主權原則的具體體現。

能源主權的法律屬性就是經濟自主權,它同時也是一國的最高經濟權力的核心。從權力行使的角度來看,就是指一國有權獨立自主地選擇本國的能源制度,決定能源事務的最高權力。在國際能源合作中包含兩方面的內容,一是獨立自主在制定各種國內的和涉外的能源政策和能源立法;二是獨立自主地開展對外締結或參加各種涉及國際能源事務的國際條約的權力。國家對其油氣資源享有的永久的所有權、使用權、處置權,可以按照本國的利益和意志選擇發展道路、發展計劃、勘探、開發、運輸能源的立法,管理和調控本國能源活動以及發展本國的對外能源合作,處理與本國有關的國際能源事務,其他任何國家不得以任何形式進行干涉,在國際能源合作中維護國家能源安全。

2.國家對其境內的能源資源的永久主權

能源資源是一國生存和發展的物質基礎。國家對其境內的能源資源的永久主權的要求,是在二戰結束后得以確立的,也是廣大發展中國家為增強其經濟獨立和維護國家主權的客觀需要。發展中國家為了維護本國的經濟主權,為了保證本民族的生存與發展,要求國際上確認國家對能源資源的永久主權,便成為發展中國家提出能源資源主權的根本原因之所在。

聯合國大會通過的決議、相關宣言成為發展中國家對其境內能源資源永久主權要求的法律依據。就其內涵而言,可以從以下幾方面理解:

第一、自由處置能源資源的權力。這是一國對其境內自然資源永久主權所派生出來的核心權利之一。自由處置油氣資源的權利,即自由勘探、開發和處置油氣資源的權力。

第二、恢復對能源資源的有效控制權和要求損害賠償的權力。一系列的聯合國大會的決議表明能源資源的永久主權對所有遭受外國占領、外國統治或種族隔離的人民和領地也是有效的。

第三、國家按照環境政策管理其能源資源的權力。環境政策的制定與實施是一國能源資源管理權利的具體表現。1972年《斯德哥爾摩人類環境宣言》第21條規定:“各國按照《聯合國憲章》和國際法原則,有根據本國的環境政策開發其資源的主權權利,并有責任確保在其管轄或控制的范圍內的活動不引起對其他國家或超出其管轄范圍內的區域的環境損害。”此外,在一些多邊的或區域性國際公約中也都提到了此項權利。

3.國家對境內能源外資實行國有化或征收的權力

在國際能源領域,“國有化”或稱“征收”,是指資本輸入國基于國家公共利益的需要而對外國能源企業的資產的全部或部分實行征用,收歸國有的一種政策、法律措施。

國有化的合法性及補償問題,長期以來在國際社會中存在著尖銳的分歧。依照西方發達國家一向的觀點,東道國只能對能源合作外資承擔保護義務,而不享有國有化的權利。經過發展中國家長期斗爭,聯合國大會最終通過一系列的決議與宣言,解決了有關能源外資國有化及補償標準問題上的爭議。1974年聯合國大會第29屆會議以壓倒性多數票通過了《各國經濟權利與義務憲章》,其中規定:“每個國家都有權把外國資產收歸國有、征用或轉移其所有權。在這種場合,采取上述措施的國家應當考慮本國的有關的法律、條例以及本國認為有關的一切情況,給予適當的補償?！敝链?終于在一項具有重大權威性的國際經濟法基本文件中,不但以確切的語言肯定了每個國家必要時可以征用境內能源外資的經濟主權權力,而且排除了西方發達國家按照它們的傳統觀念在能源國有化補償標準問題上對發展中國家施加所謂的“國際法上的公平標準”的約束。

能源合作國有化問題的焦點主要表現為:發達國家與發展中國家在能源合作國有化賠償或補償標準問題上的“赫爾規則”、“卡爾沃主義”及“適當補償”的分歧;筆者認為能源合作中的國有化法律問題是國有化分歧中的核心所在。能源國有化的法律基礎要解決的核心問題就是其合法性權力的最終來源問題。

以美國為首的西方發達國家堅持的“赫爾規則”,就是主張“充分、及時、有效”的國有化最低賠償標準的觀點,是建立在私有財產不可侵犯、保護既得權和反對不當得利的法律基礎之上。根據國際法,能源國有化是完全合法的正當行為,根本不是非法行為或無法律根據的行為,因此,西方國家堅持的能源國有化完全賠償是缺乏法律基礎支撐的。

“卡爾沃主義”所依據的法律理論基礎是國家主權平等和國民待遇原則?！翱栁种髁x”在歷史上對維護發展中國家的主權權益產生過相當大的積極效應,實踐中“卡爾沃主義”的精神也普遍得到發展中國家的支持,在許多發展中國家的國內法及國際法則中均有體現。“卡爾沃主義”所依據的法律理論基礎的缺陷在于將國家主權絕對化,完全排斥國際法的約束。[5]在能源合作國有化問題上一國完全排斥國際法的約束是不現實的.從能源合作實用的角度,過分強調國家主權,完全拒絕接受國際法上對外資進行的保護義務,只會削弱一國能源領域吸引外資的能力。

“適當補償”理論的法律基礎,西方學者代表性觀點認為是不當得利和善意兩種。國內學者持有兩種觀點,一是認為適當補償的法律基礎是“公平互利原則”和國家對其“自然資源的永久主權原則”;二是在認可前一觀點的兩個依據外,又增加了“國際共謀發展原則”[5]本文認為適當補償理論的法律基礎應是國家能源主權在能源合作領域的表現。能源主權從狹義角度理解,就是各國對能源資源的永久主權。國家對能源資源的永久主權包括勘探權、開發權、擁有權、使用權和處置權,永久主權是絕對的、無條件的。因此當一國對其能源資源實行國有化時,參與開發能源資源的外國投資者不應對由該國的能源資源所產生的利益主張權利,只能就其資產考慮補償。同時能源資源受到外國或殖民統治的掠奪的國家,有向掠奪者要求損害賠償的正當權利。

4.國家對能源外資的管轄權

東道國能源外資管轄權是國際能源法上的核心問題。能源外資管轄權是經濟主權在國際能源投資領域的具體表現。能源外資管轄權是指東道國在能源領域外資準入、投資待遇、投資保護、投資爭議、對外資的國有化等方面所享有的最高管理與監督權的總稱。其中外資準入包括外國投資進入東道國的能源領域和對能源外資的審查批準制度。能源外資準入是能源外資管轄權的核心。

(二)能源主權是發展中的能源資源國謀求經濟獨立與發展的前提

1.發展中國家謀求能源獨立是其能源主權的必然要求

發展中的能源資源國對能源資源的永久主權正是經濟主權的表現。發展中國家為了維護本國的主權,為了保證本民族的生存與發展,要求國際上確認國家對自然資源的永久主權,要求聯合國為此提供法律保障,這正是一國對其能源資源主權提出的根本原因之所在。因此筆者認為,發展中國家謀求能源資源獨立的進程,也是主張和豐富能源主權的過程。

2.自主行使本國能源主權是發展中國家能源發展的基礎

對任何國家來講,能源主權都是其能源安全,能源供需穩定、能源健康和持續發展的前提。擁有能源主權本身并不是目的,發展本國經濟才是一國能源安全的根本之所在。對于一個國家而言,能源發展意味著該國能夠在日益開放的國際環境中增強抗擊能源危機和提升能源良性運作的能力,應付諸如能源供需平衡、能源貿易摩擦、能源安全等全球性能源危機,保障自身的能源主權的獨立與不受干涉。沒有能源主權就不可能奢談一國的能源發展,能源主權是發展中國家能源發展的前提與基礎;自主的能源發展是對能源主權的強化與維護,這不僅是正確的理論先導,更為廣大發展中國家的實踐所證明是行之有效的唯一途徑。發展中國家要維護能源獨立,在能源全球化中發展應得的利益,最有效的手段就是將能源主權作為發展能源的有效工具。由于國際能源社會長期以來被各種殖民勢力和霸權勢力所左右,因此廣大發展中國家在爭取和維護國家能源主權的斗爭歷程中將要經歷更加漫長而曲折的道路。

三 能源主權原則在新的全球能源合作機制中的調整

能源(主要為石化能源)安全直接影響世界的經濟發展,而由于世界能源分布失衡,能源進口國與能源出口國為各自利益而反復博弈,歷史上,能源出口國曾多次擴大國家能源主權的范圍,加強對本國自然資源的控制,從而推進經濟和外交政策目標,逐漸演變為資源民族主義,導致了對正常國際能源合作體系甚至國際關系體系發生威脅。

在能源全球化日益發展的今天,國際能源合作如合作勘探、開采、技術開發等大量實現迫使國家主權所包含的地理因素發生了變化。一方面,大量的政府間國際組織、國際民間組織、跨國公司等在國際能源合作中扮演著越來越重要的角色,另一方面,環境問題、全球氣候變化問題日益得到國際社會的重視,單獨一個國家無法應對因為全球環境和能源結構調整所帶來的變革。一國自愿參與國際能源合作協定和加入國際能源組織,其一方面是一國行使其能源主權權利的表現,另一方面也是其能源主權權力受到了一定的限制的表現。隨著《京都議定書》后續條約的談判逐步深入,新的條約將在能源進口國與能源出口國之間尋找到新的平衡,這樣的平衡也勢必會對能源出口國的能源主權產生一定程度的限制。在這一大背景下,各國求同存異,在協調主權與部分讓渡能源主權的前提下,通過各種對話機制或國際組織的形式,形成新的全球能源合作機制。

能源主權原則是形成新的全球能源合作機制的基石,但是,對能源主義的濫用,將會導致能源民族主義的泛濫,進而影響到國際能源安全。

能源民族主義是指國家控制或支配能源資源,以及由此產生的用這一權力為政治目的服務的可能性。上世紀70年代的石油危機,讓一些作為能源大國的發展中國家找到了一種可以抗衡西方大國霸權,推動國際基本力量再分配和國家關系的重新組合的方法。近20年來,從俄羅斯到委內瑞拉、阿爾及利亞、利比亞、玻利維亞、厄瓜多爾、尼日利亞以及哈薩克斯坦,幾乎所有的石油生產國都曾經為了實現某種政治目的而采取過明顯有能源民族主義傾向的政策。例如俄羅斯,它將擁有的龐大資源作為國家經濟發展的基礎以及施展國內和外交政策的有力工具。2006年初的俄烏天然氣風波與2007年初的俄白油氣紛爭,讓歐洲人體驗到了冬日的嚴寒,也讓世人再次看到了濫用能源民族主義導致的災難性的結果。

隨著各國油氣資源的開采量先后達到峰值,“后石油”時代已經來臨。為應對嚴峻的全球氣候變暖和環境惡化問題,全球的能源結構正悄然發生著變化。能源生產國和能源進口國之間除了互相的博弈,還有相互依存的關系,基于這一背景,能源主權原則的內涵與外延還將隨著新的全球能源合作機制形成而不斷的調整。

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[責任編輯 自正發]

On Energy Sovereignty Principle on International Energy Cooperation

YANG Zhen-fa
(Law School,Kunming University of Science and Technology,Kunming 650224,China)

The article introduces the definition and legal sources of energy sovereignty principle which is the important basis for international energy cooperation.As the demands for international energy cooperation,energy sovereigntymanifested with the following sub -rights:independence right for the self-owned energy resources;perpetual sovereignty for the energy resources at the territory;the rights of nationalization or expropriation for foreign invested energy resources and the jurisdiction for foreign investment at energy field. And at the same time,energy sovereignty is the prerequisite for the developing energy resources countries to their economy independent and development.The article believes that the energy sovereignty principle faced adjustment under the background of new global energy cooperation mechanis m.Meanwhile,it is should avoid resource nationalis m to making bad effect for international energy cooperation because of abuse of energy sovereignty.

Energy Sovereignty;International Energy Cooperation;Resource Nationalis m.

book=5,ebook=217

D83

A

1008-9128(2010)05-0029-04

2010-3-30

楊振發(1978—),男,昆明理工大學法學院講師,云南大學國際關系研究院2008級在讀博士。