制度視域下的礦業安全探析

馬成成，孫巧珍

（中國礦業大學，江蘇 徐州 221000）

制度視域下的礦業安全探析

馬成成，孫巧珍

（中國礦業大學，江蘇 徐州 221000）

從制度視角進行礦業安全生產的相關研究有其必要性，對制度和礦業安全進行深入分析是現實的需要。在礦業安全問題中，制度可以發揮重要功能，如確定政府權力邊界、維持市場經濟秩序以及遏制現實不良行為等。合理的制度構建應該遵循合理性、效率性和現實性的原則，以求能更好的維持礦業安全生產的良性運行。

制度功能；合理性；效率性；現實性

作為人類社會的重要現象，制度推動了社會的發展，也促進了人類的進步。自從進入現代社會，社會問題的復雜性更是凸顯了制度研究的重要意義。從礦業安全研究情況來看，國家和社會各界提出了多種對策與途徑以期保障礦業安全生產，但以制度為視角進行礦業安全問題的研究仍是十分必要和迫切的。

一、制度視域下研究礦業安全的必要性

按照制度經濟學的觀點，制度是影響個人選擇的重要因素。制度作為社會生活中的一種既定現象，體現在生活中的方方面面。“制度應該既包括明確的法律、規章等有形的規則，同時也包括習俗、慣例和共同遵守的行為準則。”[1]在現實生活中，人類的生活是和制度緊密聯系在一起的，“制度是人存在和發展的社會條件。任何人都生活在一定的社會制度中，是一種制度里的公民。”[2]但是，我們應該客觀地看到，人類并不是主觀的愿意遵守這些制度，破壞制度體系的現象時有發生，就像哈耶克所說，“人始終具有一些較為原始且兇殘的本能，因此人們必須通過種種制度對這些本能進行制約和教化。”[3]因此，及時破除影響生產力發展的制度桎梏，建立能促進社會生產力發展的制度體系是十分必要的。但是在現實社會中還存在一個相當悖謬的現象，即“一方面有著濃厚的制度神話的氛圍，另一方面制度意識又及其淡漠。”[4]從這個角度來說，對制度現象進行研究，用制度分析的方式進行社會現象的分析是十分必要的。

煤炭工業是我國能源安全的重要組成部分，未來十幾年將是我國經濟高速發展的時期，以煤炭為主體的能源結構不會發生根本變化，礦業安全問題不容忽視。但是近年來礦業事故的頻發已經成為我國實現可持續發展目標的瓶頸。煤礦成為國內目前事故最多、傷亡最大的行業之一。從一個個觸目驚心的案例中我們能看到礦難頻發的危害，山西陽泉煤礦、河南大平煤礦、山西陳家山煤礦、遼寧孫家灣煤礦、河北暖兒河煤礦、新疆神龍煤礦、黑龍江鶴崗煤礦等發生的礦難事故還未從人們的記憶中消失，2010年開始就先后發生過神華駱駝山煤礦透水事故、山西王家嶺煤礦透水事故、河南伊川煤礦瓦斯爆炸事故等多起煤礦特大安全事故。這些都反映出我國礦業安全生產過程中存在著諸多問題。礦難頻發實質上是礦業生產秩序失范的體現，急需從制度層面進行維護。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[5]因此，從制度層面進行礦業安全生產的分析是十分必要的。

二、制度功能在礦業安全研究中的體現

以制度為視角進行礦業安全的分析，著眼點在于減少礦難，維持礦業安全生產的順利進行。制度的功能很多，從確定政府權力邊界、維持市場經濟秩序以及遏制現實不良行為等方面進行分析就可以看出，以制度分析為視角可以提高對我國礦業安全生產的監管程度，促進我國礦業生產的良性運行。

（一）確定政府權力邊界

在礦業安全生產過程中，政府發揮著關鍵的作用。“政府扮演著仁慈的家長角色，既要制定煤炭開采計劃，又要建立煤炭開采企業并組織生產，在經營管理煤炭開采企業時，一方面要確保生產指令性計劃的完成，另一方面又要確保生產的安全。這導致了安全與經濟效益目標在相當程度上的混同，使以犧牲安全目標換取更多經濟效益成為可能。”[6]這種政府權力邊界不清、職責混亂的情況是導致礦產企業產權不清的重要原因，而產權是制度研究中最重要的因素。從這個角度來說，正是因為政府權力沒有得到有效控制，所以滋生了各種腐敗，導致礦難事故屢禁不止。

正如孟德斯鳩所說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”[7]而這種界限，就是制度。通過制度設計使得政府的權力得到限制，官員的權力得到控制，只有讓忽視安全的礦主失去政府官員的“保護傘”，才能建立煤礦安全生產的長效機制。制度設計的基礎在于人的缺陷以及不完善，“建構于人的缺陷基礎上的制度目的在于防止權力的濫用，這是對人的缺陷的制度性彌補，更是對人性中善的因素的尊重與保護和對人的基本權利的尊重與保護。”[8]只有對政府官員的權力進行合理限制，制度設計才能有意義，才能更好的維護礦業安全生產的順利進行。

（二）維持市場經濟秩序

政府具有一項重要的功能，即對市場進行監管。所謂政府的監管，簡而言之就是監督管理，即政府以矯正、改善市場機制為目的，對市場經濟行為進行必要的干預與干涉的過程，這種監管的主要目的就是維持正常的市場經濟秩序。“監管是在不存在市場最優解的前提下，由政府替代市場的一種次優制度安排，這種監管保證了產業發展和服務供給，證明是現代經濟發展的一個必要手段。”[9]制度設計的一項主要功能就是對于市場經濟秩序的維護，即通過各種制度體系來維持政府和市場的分工，在限制政府權力的同時維持市場經濟正常運行，在確定政府權力界限的同時發揮積極的監管作用，以維持經濟的正常有序發展。

維持正常的經濟秩序是社會發展的必然要求，對于煤礦企業也是如此。政府對于維持礦業市場秩序十分重視，也制定了一系列針對于煤礦企業的相關規章制度，如煤礦安全生產行政檢查制度、煤礦安全生產行政處罰等。這些制度制定的主要目的就是為了形成穩定的市場環境，從市場秩序的角度來改善我國礦業安全生產現狀。“沒有社會秩序，一個社會就不可能運轉。制度安排或工作規則形成了社會秩序，并使它運轉和生存。”[10]在礦業安全生產過程中，以制度建設為中心，才有可能形成良好的社會秩序，規范礦山企業的生產行為，有利于改善我國礦業安全生產的現狀，減少礦難的發生。

（三）遏制現實不良行為

在礦業生產過程中，存在著諸多違反社會道德甚至違反法律的行為，這些行為是造成礦難頻發的重要因素。通過制度建設，可以有效減少不良行為的產生，有助于規范我國礦業安全生產市場，尤其是規范礦主行為。

在現實社會中，“人們不可能要求國家或者作為其代表的政府取代市場。同樣，市場的運行也不可能沒有政府。哪怕市場再發達也需要有政府，而且更應該強調的是市場越發達，生產和消費結構越復雜，越需要有一個強有力的高效廉潔的政府。”[11]從這個意義上來說，政府在遏制礦主的不良行為過程中起著基礎性的作用。政府通過制定相關的法律制度，通過完善具體的礦業生產章程，可以有效規制礦主行為，“通過界定和限制礦業行為主體的選擇集合，減少時常運行依賴的不確定性，抑制人性的機會主義傾向，激勵和促進礦業主體實現自我利益與社會利益的統一”[12]。如果社會中的不良行為減少了，那么就能形成一個良好的礦業生產條件，有助于礦業安全生產的順利進行。制度經濟學的核心內容是產權問題，而煤礦產權不清晰則是制定礦業安全生產相關制度的重點內容。“煤礦產權不清晰，極大地遏制了投資者投資于安全生產的積極性，造成煤礦生產設備和生產環境存在嚴重的隱患，這是我國礦難事故頻發的制度性原因。”[13]因此，政府必須制定出能清晰界定產權的相關規章制度，從而更有效地規制礦主行為。同時，在監管礦業安全生產過程中，必須重視對管理人員的監管，因為管理人員也不是“完人”。“如果相信道德能夠解決一切問題，那么一切制度都會是多余的。”[14]正是因為道德不能解決一切問題，因此必須要謹慎對待那些具有監管權力的政府官員，設計出更加全面的監督制度，從而更加有效地遏制監管過程中容易出現的腐敗等不良行為，使整個礦業安全監管制度更加合理和完善。

三、制度理念在礦業安全研究中的構建

用制度分析的方法進行礦業安全的分析，目的就是通過構建一種合理的制度安排，減少礦業安全生產問題，促進礦業生產安全有序進行。而任何一種制度都不可能是完美無瑕的，人們只能在實踐中不斷完善制度的內容，在制度演進過程中促使制度設計更加符合實際。提出更加合理化的制度構建理念，有助于現存制度的改善或者是新制度的建立，從而有助于礦業安全生產的良性運行。

合理性是制度架構過程中的首要問題。制度的合法性是制度架構的內在要求，是現代社會構建各種制度必須首要考慮的問題，而制度的合理性是與合法性緊密相聯的。“考察政治公正的問題主要是就權利和權力兩大問題而展開。對個人來講，就是社會制度如何保障個人權利得到實現；對社會來講，就是公共權力資源如何合理分配。”[14]這種合理性是架構一種制度時必須考慮的問題。當社會制度符合現代人的要求并滿足人的利益時，表明由此建立的生產關系能進一步激發人的積極性，具有一定的合理性，從而推動生產力的發展。與此相對，如果制度建構過程中沒有充分考慮到制度的合理性問題，那么必然會阻礙生產力的發展，從而遭到人們的反對。制度的群眾基礎主要來源于制度的合理性，只有當制度的合理性得到人們的贊同，尤其是礦主和礦工共同支持，此項制度才能維系的更加穩定，才能充分發揮其應有的作用。

效率性是制度架構過程中的指導方向。正如某些學者所說，“效率是制度發展和制度文明的重要尺度，一個沒有效率的制度，其存在價值及合理性將遭到懷疑。”[15]雖然我們不能將效率性作為制度設計的唯一目標，但是效率性將是制度設計過程中需要充分重視的一個重要因素。在礦業安全相關制度設計過程中，要充分提高礦主的認識，正確理解可持續發展意義上效率性的含義，區別于飲鴆止渴般的短視行為。“有沒有可能建立一種制度，其中一切對社會有利的事統統對個人也有利；而且對個人有利的事也有利于社會。如果能設計出這樣一個制度并加以實施，社會的一切罪惡就不再發生，因為自利的動機在這個制度中都化解為共同的利益。”[16]在這種情況下，礦主既能滿足自己的金錢欲望，有提高工作效率的合理動機，同時也能有效減少礦業事故的發生，對社會的可持續發展有積極貢獻。

現實性是制度架構過程中的實踐依據。制度設計不是建造空中樓閣，必須有其可以實現的實踐依據。“人在達到德性的完備時是一切動物中最出色的動物；但是如果他一意孤行，目無法律和正義，他就成為一切禽獸中最惡劣的禽獸。”[17]因此制度設計必須要充分考慮到人的因素，既要充分利用人性中善的一面，提高礦主的覺悟，發揮礦主的積極性，又要有效遏制人性中惡的一面，及時給予不法行為相應的懲罰，維護礦工的合法權益，減少礦業安全事故的發生。同時，制度設計過程中也要考慮到制度實施過程中可能出現的困難，并預先設計出解決方案。礦業安全相關的法律法規早已頒布，但這些制度實施的效果并不容樂觀。只有敢于正視現實中存在的諸多問題，制度設計才能真正貼近現實，從而能更有效的發揮作用。

礦業安全生產離不開對安全生產相關制度的構建與完善。“以制度建設為中心是國家制度現代化的客觀需要”［18］。在進一步研究礦業安全生產問題時，將制度建設作為重點進行研究無疑是一種重要研究途徑，也必將對我國礦業安全生產問題治理提供一些有效建議和幫助。

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責任編輯：王玲玲

2010-08-13

馬成成（1986—），男，江蘇徐州人，中國礦業大學文法學院行政管理碩士研究生。研究方向：當代中國政府與政治。

D922.54 文獻標識碼：A 文章編號：1671-4288(2010)05-0110-03