憲政建設與依法執政關系研究

李晶燕

(中共紅河州委黨校法學教研室，云南蒙自661100)

憲政建設與依法執政關系研究

李晶燕

(中共紅河州委黨校法學教研室，云南蒙自661100)

憲政是指在實行法治的國家中，通過憲法、法律制約國家權力，以保障公民權利，它是民主政治的一個重要特征。而憲政建設的基本前提是依法執政。中國共產黨作為執政黨執掌國家政權，就是要牢固樹立憲政理念，通過不斷提高依法執政能力來真正推進憲政建設。

憲政建設;依法執政;民主政治

黨的十六大以來，在現代政治文明框架下建設真正的現代化國家已成為全社會的基本共知，作為現代化國家核心特征與基本標志的憲政建設再一次成為人們關注的焦點。而憲政建設的基本前提是依法執政。黨的十六大報告指出:“必須增強法制觀念，善于把堅持黨的領導，人民當家作主和依法治國統一起來，不斷提高依法執政的能力。”黨的十六屆四中全會通過的《決定》提出:“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。”并把依法執政作為加強和提高黨的執政能力建設的總體目標之一確立下來。黨的十七大報告進一步提出:“要按照科學執政、民主執政、依法執政的要求，提高領導干部執政本領。”為此，牢固樹立憲政理念，不斷提高依法執政的能力，是新形勢下我黨和各級領導干部肩負的歷史使命和重要任務。

一憲政建設與依法執政的關系

(一)憲政的涵義

憲政是一種以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以限制國家權力、保障公民權利為目的政治形態或政治過程。憲政的本質特征就是限制和約束國家權力，而且，多數成熟的憲政對國家權力的限制總是多層面、全方位的。表現在:第一，權力來源的合法性。即權力主體，國家政權機關和政府官職必須依法設立，它們必須根據法定程序取得權力;第二，權力范圍的有限性。即國家權力的運行界限必須有明確規定，不得隨意超越;第三，權力運行過程、方式的規范性。即權力主體必須嚴格遵循法定的程序和方法行使其權力;第四，權力行為的責任性。即權力主體必須對權力行使的后果負責，一旦誤用或濫用權力，社會能夠及時有效地追究其政治責任或法律責任。總之，憲政即意味著權力從產生到存在、從運行過程到運行結果，無時無刻不處在法律規范的制約之下。它和憲法有著本質區別:憲法是靜態的，是一張寫著人民權利的紙;憲政則是動態的，是民主政治的實施和人權的實現，是憲法的實際操作。列寧曾經說過:“再完美的法律如果得不到嚴格的執行，那么它也無異于一張廢紙”。可見，如果沒有憲政，憲法對于我們而言就像一張廢紙。

(二)依法執政的涵義

在民主法治時代，依法執政包括兩個方面的內容:一是政黨要依法取得執政地位;二是執政黨要依法執掌國家政權，依法鞏固和維護執政地位。依法取得執政地位，強調的是一個政黨執政的政治合法性問題，也就是符合民意問題，這是黨執政的根本政治基礎。在當代西方國家，執政黨的政治合法性是通過民主選舉、獲得多數票來取得的。與西方政黨不同，中國共產黨的執政地位不是簡單地通過西方式的選舉，而是通過具有中國特色的民主選舉和民主協商有機結合的方式實現的，并且有濃厚的歷史成因。而依法執掌國家政權，強調的是要依法處理執政黨與國家政權的關系，執政黨要依法組織政府，依法選拔、推薦官員，依法管理國家，依法實施黨的治國綱領和治國方針，而不能黨政不分、以黨代政。其核心是以法律制約和規范黨權，使黨的執政活動規范化、制度化、程序化，把黨的執政方式納入法治的軌道。

(三)憲政建設與依法執政的關系

從依法執政的涵義可以看出:它不僅契合了憲政建設的本質特征即限制國家權力、保障公民權利，而且它是實現憲政建設的基本前提。為什么這么說呢?這里首先要清楚為什么要對權力進行限制。之所以要對權力進行限制，其直接來源于西方的“性惡論”及其對人性的不信任。西方“性惡論”來源于基督教的“原罪說”，即人類遠祖亞當、夏娃犯下的原罪，認為人身上有其不可消解的罪惡，在完美的神性與不完美的人性之間，永存幽暗。基于這種發自對人性與生俱來的陰暗面和人類社會根深蒂固的黑暗勢力的正視和警惕的幽暗意識，西方文化對人性持低調的態度。“誰認為絕對權力能純潔人們的氣質和糾正人性的劣根性，只要讀一下當代或其他任何時代的歷史，就會相信適得其反。”[1]“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗”，“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。[2]休謨認為，“政治作家們已經確立了這樣一條準則，那在設計政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利之外，別無其他目的。”[3]因為以國家或政府名義行使公共權力的不是天使，而是具體的單個人。他們也有著種種人性和人格的弱點，與普通人一樣，通常都本能地追求自身利益最大化，這些弱點對權力的作用方式及其作用程度，對權力的運行方向和運行結果，都會產生能動的反作用，甚至導致權力的異化和妖魔化，因而需要對權力加以監督和制約。而在所有權力之中，執政黨對國家的領導權是實實在在的權力之權。因此，對執政黨的權力進行限制是第一位的，是實現憲政建設的基本前提。從我國的現實情況來看也是這樣的。在我國政治現實生活中，無疑存在“權力雙軌制”的現象:一方面，憲法和法律規定了國家政權機關的權限，組織和運行;另一方面，中國共產黨作為國家的領導黨和執政黨又行使著大量的國家權力，事實上，幾乎任何重大決策首先都是由黨作出決定，交由政府執行的。依法執政顯然是解決這種法律和現實脫節現狀的最好方案。筆者認為，在中國，建設法治國家主要包括兩方面內容:一是黨依法執政;二是政府的依法行政。而前者是首要的第一位的。顯然，如果任由大量并無法律依據的執政行為的存在，無論要求政府如何守法，而根源性的問題卻仍未解決，那么我國的憲政建設只能是空中樓閣。因此，只有執政黨依法執政，自覺維護憲法秩序、才能真正實現憲政。

二牢固樹立憲政理念，不斷提高依法執政的能力，積極推進憲政建設

依法執政作為一種全新的執政方式，畢竟是一場深刻的具有劃時代意義的歷史性變革，涉及到思想觀念、現行政治體制和法律制度的變革和創新。其中，觀念創新是前提，法制創新是基礎，體制創新是保障。“木桶理論”告訴我們:一只沿口不齊的水桶其儲水量的大小，不取決于最長的那塊木板，而取決于最短的那塊木板。因此“三大創新”必須齊頭并進，循序漸進，整體推進。

(一)觀念創新

法治觀念是依法治國這座大廈的基石，兩者如人體的靈魂與肉體的關系。一個國家的人們如果缺乏法治觀念，那么，這個國家的法律制度無異于一具僵尸。“支撐法律的精神、觀念、原則、道德，才是法治化的肋骨和精髓，沒有一定的理念、價值作為法治的前提，法治化只能是一個美好的愿望而已。”[4]因此，提高依法執政能力，需要各級領導干部牢固樹立以下憲政觀念:

1.在實踐中牢固樹立權利本位觀。

憲政建設以限制政府權力，保障公民權利為其要義。如果說國家是一個珠寶盒，那么國民就是珠寶，這意味著國家必須注重保障和維護公民的權利。“人們為保衛權利才成立政府，而政府是經過受其治理的人民的同意才獲得權力的。任何形式上的政府若成了這些目的的破壞者，人民就有權加以變更。”[5]可見，權力基于對權利的保護和實現而產生，權力源于權利，權利本位，權力從屬。這一點在當前國家崛起的道路上，顯得尤為重要。這里美國的崛起就是一個很好的例證。美國的崛起是國民權利的崛起，它以個人利益為動力，任憑個人去發揮自己的力量和智慧，注重個人內心的自由與幸福，所以，它在國民權利的崛起中實現了國家的崛起，成為了當今世界第一超級大國。而曾主宰世界一半命運的納粹德國、日本軍國主義和集權制下的前蘇聯則注重的是國家權力的崛起，差不多把社會的一切權力都集中于一人手，信奉外表的強力與統一，以奴役為主要的行動手段，最后導致國家崛起成為一個泡影。為此，我國的崛起要走國民權利崛起這一條道路，否則，就會重蹈德國、日本、前蘇聯的覆轍。所以，各級領導干部必須在實踐中牢固樹立權利本位觀，把維護人權、保護人權和實現人權作為自己工作的出發點和依據。正所謂:“為官之要，先存百姓;執政之要，順乎民心。”就當前而言應做好以下工作:一是要切實維護好弱勢群體的利益。一個社會的法治文明程度并不在于怎樣對待“高尚者”，而在于怎樣對待“卑微者”。因此，須為弱勢群體敞開一條綠色維權通道。二是要切實解決好人民群眾關心的醫改、房改、教改問題。三是要注重提高人民群眾的幸福指數。

2.在實踐中牢固樹立現代法治觀。

按照馬克斯·韋伯的觀點，治理國家的模式有三種:遠古社會靠鬼神，農業社會靠人格魅力，現代社會靠法治。現代社會治理，興法治而廢法制。法制與法治雖然只是一字之差，但內涵卻有著本質的不同。簡單地說，法制就是法律制度，而法治意味著法律的統治。法制的特點是以法律的完備和系統化為基礎，以嚴格執法為標志;而法治的特點在于以權利平等為基礎，以法律的最高權威為標志。法治蘊含著民主政治，權利平等，法律信仰，公共權力合理設置等諸多理念，遠非法制一詞可以勝任。這也是我黨為什么把“依法治國，建設社會主義法制國家”中的“制”改“治”，并鄭重寫進憲法的深層原因。然而現在黨政干部隊伍中，不少人的觀念至今還停留在“法制”層面上，認為法律只是管理國家、社會事務和他人的工具。現代法治理念的缺失，已經構成我黨提高依法執政能力的又一觀念障礙。因此，各級領導干部須在實踐中不斷培育法治理念，堅持用法治觀念指導執政活動。

3.在實踐中牢固樹立法律至上的觀念。

學者潘恩說:“在專制政府中，國王便是法律;同樣地，在自由國家中法律便是國王。”可見，法律支配權力，還是權力支配法律，是法治和人治的根本區別。受以儒家倫理為主導的中國傳統文化的歷史影響，權力至上、人情至上的觀念在中國根深蒂固，缺乏對法廣泛的信仰和遵守的社會心理基礎。因此，必須徹底摒棄權力至上、人情至上的封建倫理觀念，適應“以法治國”向“依法治國”的根本性轉變，形成法律支配權力，法律至上的觀念。法律至上觀是指法律在各項行為規范中具有至高無上的地位，任何其他規則，規范不得同法律抵觸，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。因此，牢固樹立法律至上觀就要求各級領導干部做到唯法為上，將法律視為自己的唯一上級，只服從法律;把法律作為“人民自由的圣經”，在執政過程中秉承法律精神秉公執法。

(二)法制創新

依法執政的前提是有法可依。沒有相應的法律限定政治權力，依法執政只能是鏡中花、水中月。半個多世紀以來，政黨制度憲法化和法律化已成為越來越多的國家政黨制度發展的一個重要趨勢。早在1976年，全世界已有157部憲法文件對政黨問題加以規定，前聯邦德國、韓國、印度尼西亞、泰國、墨西哥和土耳其等十多個國家通過了關于政黨的基本法，對現存各政黨進行法律監控;美國、緬甸等國還針對某個特定政黨進行專項立法。除了成文性政黨立法之外，英國、美國、法國、意大利、日本等國還在長期的政治生活中形成了不少關于政黨的憲法慣例，成文性立法和憲法性慣例共同構成了這些國家政黨活動的規范體系。不能否認的事實是，在政黨制度規范、成熟的西方國家，政黨紛爭和政權更迭一般不會影響社會經濟生活正常有序地按既有方式運轉，也很少導致社會動亂;而在一些至今仍未實行法治、政黨政治仍不完善的發展中國家，軍人獨裁統治、無序的多黨紛爭導致社會飄搖動蕩的例子卻屢見不鮮。正如一些德國法學家所認為的:政黨作為具有政治目標的特殊社會組織，其合法性應由憲法和法律的特定標準來決定，只有這樣，才能使民主政治具備存在和發展的保障機制，免受極端主義政黨的破壞。

從我國的立法現狀來看，還缺乏執政黨職權及其行使程序的具體規定，在實踐中難以正確把握，一定程度上損害了黨執政的合法性、合理性基礎。我國這方面的立法滯后是依法執政的重要制約因素。因此，法制創新是依法執政的基礎，具體應從以下兩方面入手:

1.制定法律，合理分配國家權力資源和規范黨的執政行為。

孟德斯鳩說:“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”因此，應制定法律把國家權力資源在黨與人大、政府、司法等國家機關之間，執政黨與參政黨之間給予合理化和制度化的分配，這樣才能有效防止權力過于集中。此外，程序不公正得到的實體結果猶如“毒樹之果”。因此，還應制定程序法，對黨執政行為的方式、步驟、期限、責任等作出明確具體的規定，這樣才能保證黨執政結果的公正性。

2.制定相應的監督法，強化對黨執政權力的制約。

與西方國家相比，我黨執政權力的制約相對弱化。制約西方國家政黨執政權力主要有四個方面:一是憲法和法律的規制。二是權力體制的約束。三是反對黨的作用。四是大眾傳媒的監督。但我國現行法律對執政黨權力缺乏具體，明確的規制;我國只有參政黨，沒有反對黨;中國大眾傳媒與西方相比又缺乏相對獨立性。所以，需要加強社會的監督，以防止黨權過于集中。而監督既離不開權力，也離不開法制。因此，應制定法律明確人大、司法、參政黨、新聞媒體、公民等對執政黨活動的監督權限、職責、監督途徑、手段和方法等，創設黨與國家機關之間雙向互控監督體系，特別應明確規定對破壞、阻止監督的打擊報復等違法行為的處罰尺度和追究程序。使社會監督形成合力，確保監督成為一種“實然”權力。

(三)體制創新

體制是指國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法等的總和。體制保障是實現依法執政的重要保障。黨的十七大報告在領導體制方面作出了創新性規定，報告指出:一是要完善黨和地方各級全委會、黨委會工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用。這一規定，目的是要提高黨的全委會的地位和權威，改變黨的全委會的權力小于常委會的權力逆向現象，以保障黨員充分享有民主權利，體現民主意志。二是建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度。這一規定，目的是要理順黨內權力關系，加強黨內監督，保證權力得到正確行使。三是推行地方黨委討論決定重大問題和使用重要干部的票決制。實行票決制，能夠讓領導班子的每個成員充分表達自己意見，有效避免由少數人和“一把手”個人說了算的弊端。法律貴在運行，法治重在操作。十七大的上述規定需要各級領導干部身體力行地去落實執行。

雖然十七大報告在黨的領導體制方面作出了一些創新性規定，但是力度不夠。目前，在體制創新方面重點應提高黨的紀律檢查委員會地位和權威。紀檢會作為黨的專門監督機構應與常委會并列，并對黨的全委會負責。創設紀檢會的垂直管理體制，在人事任免、經費劃撥等方面與地方脫勾，使其不再受制于監督對象，使監督由“同體”轉向“異體”，由“偽監督”變成“真監督”。

各級領導干部是國家的精英階層，擔負著現代化建設的多方重任，也是憲政制度推行的生力軍。相信隨著各級領導干部傾情投入、理性判斷，黨的依法執政能力將不斷提高，憲政建設的目標也終將實現。到那時，憲法規定的對政府權力的限制將落到實處，憲法所承諾的給予我們每一個公民的權利將加以兌現，法治的光芒將照耀在我們每一個人的身上。

[1][英]洛克.政府論(下)[M].北京:商務印書館1996:56.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神(上)[M].北京:商務印書館，1997:154.

[3][美]斯蒂芬·L，埃爾金等編.新憲政論[M].北京:三聯書店，1997:27－28.

[4]夏錦文.社會變遷與法律發展[M].南京:南京師大出版社l997:270.

[5][美]托馬斯·杰佛遜.杰弗遜文選[M].朱曾汶譯.北京:商務印書館，1965:7－8.

On the Relationship between Constitutionalism Construction and Lawful Administration

LI Jing–yan
(School of CPC in Honghe，Mengzi 661100，China)

Constitutionalism is a very important characteristic of the democratic politics in the countries administrated by laws，which restricts the national power in order to protect citizens＇rights.Based on the administration by law，Chinese communist party should be required to establish the principles of the constructivism firmly，as well as to improve its administrative ability so as to push the construction of the constitutionalism forward.

rconstitutionalism;the administration by law;democratic politics

D62

A

1008－9128(2010)03－0035－04

2010－05－19

李晶燕(1977—)，女，講師。研究方向:法學。

[責任編輯 姜仁達]