村民自治的中層參與制度建設＊

蔣 政

(樂山師范學院政法學院,四川樂山614004)

村民自治的中層參與制度建設＊

蔣 政

(樂山師范學院政法學院,四川樂山614004)

選舉是民主制度的基礎而非全部,但是目前我國的村民自治對選舉之外的其他中層參與制度關注不足。由于我國農民處在一種“社會化小農”的階段上,其政治參與具有被動、資源不足、非專業性和懷疑性特征,中層參與制度的缺失必定會使村民自治的實際效果大打折扣。要加強中層參與制度的建設:村干部應當主動溝通、引入中立第三方支持機制、政府加大資源投入、降低農民參與村政的門檻,以便使農民真正實現有序有效的政治參與。

村民自治;“社會化小農”;中層參與制度;有序參與

村民自治是村民的自我管理、自我教育、自我服務,包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督“四個民主”。但目前無論理論界還是實務界,村民自治的焦點都被集中在了民主選舉上。選舉一般被視為現代民主的核心部分。但是在廣義上,可以看到,現代民主應當是群眾對于涉及公共利益和負擔的事務的自愿參與。選舉只是參與的一種形式、一個方面,盡管它的重要性不容置疑。如果在選舉之后,群眾就難以參與公共生活,那么這種民主肯定是殘缺不全的,選舉本身也可能被架空。美國思想家胡克(Sidney Hook,1902～1989)指出,民主首要的要素是“被統治者積極參與政府的工作過程”;他把政治參與看成是“對各項公共政策作自由的討論和商議,并在執行通過民主程序所達成的各項委托時進行自愿的合作”。胡克把“自愿合作”看成是民主社會的主要特征,突出了參與的重要性[1](P491)。參與應當是盡可能全方位的,包括但不限于選舉。當前村民自治中層參與制度的缺失使得選舉的意義大打折扣,哪怕這種選舉是真正的、民主的和競爭性的選舉。

一

首先,應當正確認識當代的中國農民。建國60多年、改革開放30多年,仍然把中國農民看成傳統的“臣民”無疑是刻舟求劍;但是如果把中國農民看成成熟的現代公民,也未免過于超前。如果堅持前面一種觀點,鄉村治理的主張當然就會偏向于所謂的“文化重建”,企圖恢復幻想中的田園牧歌;如果堅持后面一種觀點,鄉村治理的主張就會偏向于照搬西方的政治模式。事實上,我國官方的鄉村治理模式,多多少少是歸屬于這一類的。有學者提出中國農民目前是一種“社會化小農”,即在某種程度上卷入了市場經濟,因此在某種程度上具備了現代政治觀念的農民,但是小農的固有特征并沒有被消除[2]。“社會化小農”階段上的農民,對于市場和政府的態度都是二重化的,即又依賴又懷疑(甚至是敵視);他們對自己的態度也是二重化的,即又獨立又無力自我治理。因此,處于“社會化小農”階段上的農村治理方略必然具有很大的特殊性。鄉村治理比較成功的韓國和日本,經濟文化都有很大的相似性,但是鄉村治理模式卻有很大的不同,即是明證。同時我們也應看到,日韓兩國鄉村治理過程中,政府和民間組織都發揮了很大的作用卻是毋庸置疑的,盡管學術界對政府的這種作用褒貶不一。當前農民的政治參與具有過渡性的特征,主要表現在:

第一,政治參與的被動性。即只要問題不嚴重到一定程度(嚴重威脅自己的利益),農民通常不愿意采取實質性的行動參與政治。與參與的被動性互為表里的是參與的淺表性。表面上看,農民有時候也在茶余飯后發表自己對于村莊政治的看法,但是發表這樣的看法以不承擔責任,不產生實際后果為限。這種參與的淺表性,有的學者歸因于農民在信息獲取上的困難[3]。筆者認為,農民獲取信息困難是事實,但是參與淺表性問題的根本原因還在于參與的被動性。事實上,只要農民愿意去獲取某些信息,他是可以做到的。但是很多時候他不愿意去獲取。例如,有學者詢問農民看《新聞聯播》的頻度,以此來測量農民的政治參與深度。但是問題在于,經常收看《新聞聯播》是絕大多數農民幾乎不需要額外耗費信息獲取成本就可以做到的,但是為什么大多數農民不看呢?由此,農民收看《新聞聯播》的頻度究竟是作為測量其政治參與深度還是測量其政治參與主動性的指標就不無疑問了。依筆者淺見,農民政治參與的首要特征還是在于其被動性,是“事不關己,高高掛起”的傳統小農心態的殘余反映。如果農民可以深刻地觀察到很多“事”其實是間接地“關己”的,那么他就不再是小農,而是現代的公民了。

第二,政治參與資源的有限性。與農民當前的收入相適應,也與農民對村莊政治活動收益預期相適應,農民愿意投入到政治參與中去的資源(金錢、時間和人際關系網絡)都是有限的。由于機會成本比較收益的制約,農民更愿意把自己的資源用于經濟活動。筆者接觸了不少村民,只要問起他們對村莊政治參與情況,他們的回答就相當的簡單、隨意而刻板;但是只要同他們談起他們的經濟活動,他們往往眉飛色舞,談得相當深入。政治參與資源的有限性在更深的層面上解釋了農民政治參與被動的原因:他們認為把資源投入到政治參與之中去機會成本太高了。事實上,為了鼓勵農民的政治參與熱情,目前各地普遍向農民發放誤工補貼。例如,參加一次村民大會,通常的補貼是5～10元,經濟發達地區地方更多。《村民委員會組織法》規定村民大會每年應當召開一次,但是依筆者觀察所及,假如不進行經濟補貼,幾乎沒有村莊能夠做到這一點。三年一次的換屆選舉對于很多村莊來說都是竭盡全力了。基層政府在主持選舉的時候非常強調“一次選出率”,其中很重要的考慮應該說是經濟方面的。因為如果舉行一次選舉選不出合法的村干部,第二次選舉意味著需要再次投入一筆經費,這對于大多數村莊來說都是不容易的。

第三,參與方式的非專業性。由于政治參與常常涉及到財務、法律、政策乃至技術方面的專業知識,在農民目前的受教育狀況下,他們常常并不具備這些知識。即使以一般人認為“最沒有技術含量”的投票來說,村民為了獲得候選人的信息、鑒別候選人治村方案的優劣,沒有一定的專門知識也是做不到的。筆者在這里使用的“專門知識”一詞,包含但是不限于書本上的知識。本村莊在生活實踐中形成的“實踐理性”(用奧克肖特的術語來說),也是一種重要的專門知識。再以建造一條公路來說,涉及到公路的選線、地質勘察、工程方案、造價評估、建設監理等等方面的專業知識。絕大多數村民不可能具備這些專業知識,而只能是別人(承包方或者村委會)說是多少就是多少。只要村民不具備這樣的專業知識,那么不管談判的程序如何完備,信息不對稱的問題就無法解決——更何況現實生活中很多時候連談判程序都是不完備的。

第四,參與的懷疑性。對政治權威信賴與懷疑并存本來就是農民政治文化的重要特征。在社會化小農的階段上,懷疑的一面有增長的趨勢。農民對于基層政府的懷疑增加和對中央政府的信任并存的現象早已引起了學術界的注意。總體上看,農民對于基層政府的信任感確實在下降,這一方面可能是因為政府角色的轉變,政府已經不再是資源的掌控者和分配者,而更多的只是資源的提取者,這必然引起農民的輕蔑和反感。當然另一方面也可能是基層政府是政策的具體執行者,因此與農民的摩擦比較多而引起了農民的懷疑增加。要扭轉政治信任下降的趨勢,基層政府必須成為公共物品的提供者,并改進自己的工作方式,以期取得農民的信任。

以上四個特點——懷疑、被動、資源不足和非專業,導致常規的政治參與方式在當前農村行不通。具體來說,就表現為農民只有在選舉的時候才具有一定的政治效能感,其他時候卻感覺到自己是被人所操控的。

二

目前農村的政治參與是基于純粹的直接民主理念而設計的,其實反而不能保證農民對于村莊治理的全程有效參與。

第一,村民大會。根據《村民委員會組織法》的規定,村民大會是村民自治的最高權力機構,村莊內的重大事項應當經過村民大會議決。可見村民大會是直接民主思想的產物。但是在實際運作中遭遇了很大的困難。包括:(1)成本太高。目前農村召開全村大會并非易事,以每個成年村民補貼5～10元計算,一個大村需要補貼數萬元。這還不包括其他費用。(2)難以形成共識。如果只是要求簡單多數還好辦一些,如果要求全體同意,那么這樣的共識簡直無法形成。(3)村民政治效能感不足。村民大會的參與者通常有上千人,具體的個人在其中常常感覺到渺小。總體上看,除了一些極端的例子,村民大會對于政治參與的作用不是太大。究其原因,可能是因為立法者過分高估了村莊民主的“直接性”。

第二,罷免機制。目前村民自治的罷免機制面臨著兩方面的批評:一方面,有人批評它門檻過高,實際上無法啟動。而且罷免村干部的會議恰恰由村委會召集、主持,罷免機制更屬不可思議。另一方面,也有人批評它過于隨意,任何人都可以就同一事由反復提出罷免動議,導致農村政治社會關系的不穩定。從實際情況來看,前面一項批評顯然更符合實際。罷免程序很少啟動,啟動了的也很少成功。

第三,村務公開。村務公開是村民選舉之后官方力推的一項民主措施,其初衷是讓權力在陽光下運作。但是實際運作的情況也不是太理想,主要的問題還是在于村務公開沒有被上升為村委會的“法定義務”,更多的被看成村委會的“覺悟”:公開什么、公開到什么程度、采用什么方式公開,都由村委會自己定。既然公開并非法定責任,那么不公開或者假公開自然也就沒有法律后果可言。缺乏懲罰的制度只能是一紙空文。村莊的賬目通常不向村民公開(更不要說原始憑證和流水賬);村民在何種條件下、通過何種程序可以閱讀、抄寫、復印村務材料,也缺乏明確的規定。而且,如前面已經指出的那樣,讀懂關于村務的各項材料,需要一定的專業知識,而村民通常是不具備這些知識的。

第四,村民代表會議。村民代表會議實際上是村民大會陷入困境之后一種正常的制度變遷。它比之于村民大會,應該說在實際上前進了一步。但是學術界也有不同意見,認為村民代表會議與《村民委員會組織法》規定的“三自”原則相沖突,言外之意是這種做法不合法。但是考慮到《村民委員會組織法》自身的過渡性和粗糙性,用它來束縛實踐創新實屬不明智。更何況村民代表會議只要設計得當,可以作為村民大會的常設機構而存在,從法理上講,并無違背。

值得注意的是,上述四種制度都是為“群體性政治參與”而設計的,對“個體性政治參與”卻幾乎沒有考慮,它們無助于解決當前農民政治參與存在的主要障礙。

三

當前現實條件下,完善村民自治的中層參與制度可從以下幾個方面著手:

第一,村委會方面主動進行日常溝通和解釋機制,這種機制最好是定期的。這是對村民政治參與被動性的彌補。村黨支部-村委會-村民代表聯席懇談會。村委會干部應當非常注意溝通的技巧,培養和提高自己的非權力影響力。溫嶺的“民主懇談會”做了非常出色的示范,但是其誘致制度變遷的能力似乎不足。這也許是由于我們對民主的理解太簡單了。即使是最愛好選舉的美國人也承認:“一個高效的代議制民主政府要做的遠不是簡單地弄清和實施根據統計得出的大多數人的意愿,代議制民主是一套更復雜且常常是沒有條理的程序,這套程序中,公眾及其代言人相互辯論、妥協,并且只在深思熟慮之后作出決定。”[4](P13)作為村干部,應當主動去了解村民所希望了解的東西,而不能總是被動地參與到村民政治參與活動中。華盛頓在談到自己的政治經驗時曾說:“無論過去和將來我都真誠地希望能夠了解民意,并且可以始終如一地順從民意。”[5](P317)作為村民直選的村干部,更應當把主動了解和順應民意作為自己的中心工作。

第二,中立的、專業的第三方的參與幫助機制。這是對農民政治參與資源不足和專業能力不足的彌補。由于目前農民對基層政府的不信任態度,這個第三方由鄉鎮政府來提供并不妥當;由中央或者省來提供幅度又太大;由市場或者民間組織來提供條件又不是十分成熟。綜合考慮,可以由政府提供經濟支持,由市一級的高校、律師事務所、會計師事務所等事業單位來提供可能比較適當一些。極端的自由主義者可能會批評政府對于村民自治的經費支持。可是正如羅爾斯所指出的那樣,“如果社會不負擔組織的費用,政黨的資金需要懇請社會和經濟方面的較有利者來支持的話,那么這些有利集團的要求必定會受到更大的注意。而下面這種情況就更有可能發生了:當社會中的較不利者由于缺乏手段而不能有效地行使他們那一份與別人相同的影響力時,他們就陷入對政治事務的冷淡和抱怨之中。”[6](P224)如果政府不負擔村民自治的費用,村民自治可能在豪強政治操控與農民政治冷漠的雙重夾擊下胎死腹中。羅爾斯以其致力于改善“最不利者的處境”而被極端自由主義者看成社會主義者,但是他所看到的民主也許是最為真實的。絕對的自由放任只可能導致處境最不利者的處境進一步惡化,而非改善。

所謂“國家與社會”的簡單二分往往會導致對于村民自治的過分簡單理解,即以為只要國家退出村莊層面的治理,那么村莊就可以實行充分的民主自由。實際上,以中國目前的實際情況來講,離開了國家的支持,村民自治輕則淪落于空談,重則異化為鄉村豪強的工具。潘維從經濟的角度問道:一旦國家放棄對于農民的經濟支持,那么憑什么樂觀地假定傳統小農不是被市場拋向破產的深淵?根據市場經濟強者生存的邏輯,作為一個整體,農民不大可能成為市場經濟的成功者。而劉義強和陳明則指出,在集權國家下固然不可能有現代的民主自由,在傳統的“土圍子”里面更不可能產生現代民主自由[7]。一旦國家簡單地退出農村治理,在“村民自治”的口號下放棄對于村民自治的支持責任,那么農村為什么不可以變成土豪劣紳的樂園、弱勢農民的地獄?國家一退出,農村就民主,是不是一種盲目的樂觀,或者是一種意識形態的迷信?

第三,村干部任滿必審計。即不管村官是否連任,是否有證據表明他貪污失職,也無需任何人啟動審計程序,都應當例行審計。可以由縣級審計局定期審計,并公布審計的結果。

第四,借鑒行政訴訟法的舉證責任倒置制度。即村民根據初步的證據指控村官(當然不能毫無證據),那么證明指控不成立的舉證責任應當在村干部。這項制度和村干部任滿審計都是對村民政治參與懷疑性的彌補。所謂“初步證據”,即合理懷疑標準,只要在本村莊一般人看來根據上述證據進行懷疑是合乎道理的,那么證據即為已足。從表面上看,這樣的制度設計似乎使得村官承擔了過大的責任,但是卻是當前農村政治發展的實際水平所規定了的。如果不能夠給農民提供具有偏向性的支持和幫助,對鄉村治理持自由放任的態度,那么村民自治很可能落空,甚至引起鄉村的混亂。

[1]徐大同.西方政治思想史(第四卷)[M].天津:天津人民出版社,2005.

[2]鄧大才.社會化:動機與行為[J].華中師范大學學報,2006(3).

[3]戴玉琴.基于村民自治視野下的農村政治文化轉型特征論析——以江蘇為分析案例[J].求實,2008(10).

[4]詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯.民治政府——美國政府與政治[M].吳愛明等譯.北京:人民大學出版社,2007.

[5]喬治·華盛頓.華盛頓選集[M].聶崇信等譯.北京:商務印書館,1983.

[6]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京:中國社會科學文獻出版社,1988.

[7]劉義強,陳明.控制與自治的均衡:社會自治能力視角下的農村民主[J].當代世界與社會主義,2010(3).

Abstract:Election is the basis of democracy rather than democracy itself.However,we attach less importance to the neutral party participatory system in the villager’s self-ruling p ractice.W hat makes the thing more serious is that Chinese peasants are regarded as so-called“socialized peasants”,w hose political participation is passive,hesitative,amateurish,and insufficient in resource.A s a result,the outcome of villager’s self-ruling p ractice is not as satisfactory as we expect.Our suggestion is that the neutral participatory system must be greatly enhanced,including the follow ing measures:a)the cadres should contact villagers positively;b)the independent supporting mechanism should be set up;c)the government should give the villagers’self-ruling p racticemore resources;and d)low er the qualifications of peasants’political participation.

Key words:villager’s self-ruling p ractice;socialized peasants;the neutral participatory system;legal participation

[責任編輯 楊 敏]

The Participation of the Neutral Party in Villagers’Self-ruling Practice and the System Construction

JIANG Zheng
(School of Politics&Law,Leshan Teachers College,Leshan 614000,China)

D621.4

A

1009-1734(2010)05-0049-04

2010-05-30

四川省教育廳課題“村民自治中村干部勝任能力特征及其管理”(07SA 090)的階段性成果。

蔣政,講師,碩士,從事中國基層政治研究。