廉租房的動態保障功能及其對法律調整的影響＊

徐 俊

(中國政法大學民商經濟法學院,北京100088)

廉租房的動態保障功能及其對法律調整的影響＊

徐 俊

(中國政法大學民商經濟法學院,北京100088)

廉租房和經濟適用房是我國住房保障的兩種基本形式,二者在保障功能的實現機制上存在諸多不同。相比而言,廉租房的保障機制明顯具有動態保障的特點,這種動態保障功能決定了廉租房應當成為我國住房保障的主要形式。同時,廉租房本身具有的動態保障特性也對法律調整的模式提出了特別的要求。

廉租房;動態保障;法律調整

隨著我國經濟的發展和城鎮化進程的加快,居民的住房需求與供給之間的矛盾日益凸顯。特別是城鎮低收入人群、進城務工農民工以及新增就業人口(主要是數量龐大的高等院校畢業生)所面臨的住房問題尤為嚴峻。如何建立適合我國實際的住房保障制度,成為普通民眾、學者和決策層關注的重點話題。作為法學研究者,我們的研究思路之一就是分析每一種住房保障形式的特點以及我國居民住房供需的現狀,從而建立與之相適應的法律制度,確保住房保障社會效益的實現。我國目前住房保障的實踐正處于從試點到推廣、從制度實踐到立法保障的過渡階段,住房保障的形式呈現多樣化,其中最主要的是廉租房和經濟適用房。廉租房與經濟適用房相比,最重要的特點就是動態保障性,這也決定了我國的住房保障應當主要采取廉租房形式。①2006年7月3日,建設部公布的《2005年城鎮房屋概況統計公報》顯示,2005年我國城鎮人均住宅面積達到26.11平方米,戶均住宅建筑面積達到83.2平方米,住宅私有化率達到81.62%。從國際上看,法國的住宅私有化率為55%,荷蘭為50%,經濟高度發達的美國也只有68%。這些發達國家的住宅私有化率之所以較低,是因為它們拿出了相當數量的公房用于廉租,以解決特困戶的住房需要。可見,我國住宅私有化率過高當然是一個成績,但是也顯示了一些缺陷。我國人口數量龐大,可供住房建設的土地資源有限,大力發展房地產租賃業,尤其是加快廉租房租賃方式的創新,對于我國具有十分重要的意義和作用。同時,廉租房特有的的動態保障特點也要求我們在對其進行法律調整時應當關注這種動態性,并作出一定的法律安排。

一、廉租房的動態保障功能

廉租住房制度屬于住房保障制度的一部分。簡而言之,住房保障是指由于住房所具有的特性及房地產市場所存在的固有缺陷,中低收入人群往往難以僅依賴市場機制來解決自身的住房問題,從而由政府出面干預房地產市場,為住房困難者提供一定的住宿條件以維護他們最基本的需要。廉租住房是政府采取實物配租、租金補貼或租金減免等方式為住房困難者提供居住條件的一種住房保障制度。[1]

廉租房的動態保障功能是相對于經濟適用房而言的,它是由廉租房“租賃”的法律本質以及其“社會保障”的價值取向所決定的。具體而言,首先,廉租房的法律屬性是一種“租賃”,該租賃關系的出租人或者為代表公共服務部門的出租人,或者是一般的市場出租主體,而其承租人一般為納入住房保障對象的在房屋租賃中享受政府的優惠租金待遇或者接受政府租金補貼的主體。這種“租賃”關系具有傳統民法理論關于“租賃”的一些特點,例如,租賃關系因為當事人的約定而具有期限性,出租人的義務是提供房屋使用權而非所有權,因此它關注的租賃物的使用過程而不是物的所有權歸屬,承租人可能因進入或退出租賃關系而發生變化,租金的定期支付決定了租金可能發生變化等等。可見,租賃關系本身所具有的主體和內容上的動態性特點會在廉租房上得到體現。

廉租房雖然具有民法上“租賃”的法律性質,但由于國家代表公權力對其進行干預,這種租賃關系所體現的價值取向并不是保證合同當事人的意思自治,而是從社會公共利益和個人基本人權保護的角度,保障公民基本的居住權利。因此,廉租房主要是作為一種住房保障的手段而出現在立法之中。住房保障所面臨的基本問題的變化、住房保障對象和水平的變化等因素都會自然地反映到廉租房制度中,這也決定了廉租房具有動態保障的特點。

(一)保障對象上的動態性

廉租房制度在保障對象上的動態性是指廉租房能夠針對社會低收入人群結構的變化,將廉租房提供給社會最需要的人群,擴大住房保障對象的覆蓋面,確保公共支出的社會效益最大化。由于廉租房制度是一種租賃機制,它提供的是住房的使用權,因此能夠通過變更使用權的主體,達到保障更多低收入人群居住權的效果。這與經濟適用房有明顯不同,經濟適用房采取的是滿足居民的住房所有權的方式,雖然這種所有權受到一定的限制,可稱之為有限產權①經濟適用房因為是拿公共財政來保障部分居民的住宅所有權,因此這種所有權往往受到一定限制。參見2007年修訂的《經濟適用房管理辦法》第30條規定“經濟適用住房購房人擁有有限產權。購買經濟適用住房不滿5年,不得直接上市交易,購房人因特殊原因確需轉讓經濟適用住房的,由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購。購買經濟適用住房滿5年,購房人上市轉讓經濟適用住房的,應按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款,具體交納比例由市、縣人民政府確定,政府可優先回購;購房人也可以按照政府所定的標準向政府交納土地收益等相關價款后,取得完全產權。”。所有權具有穩定性和對世效力決定了經濟適用房保障對象對房屋所有權的靜態保有,而不論主體的經濟收入和國家住房保障現狀的變化。從這一點上看,經濟適用房在利用有限土地資源和公共財政保障更多低收入人群的居住權方面會面臨低效率問題。

(二)進入和退出機制的動態性

廉租房由于是一種租賃保障機制,因此它在運用上非常的靈活。具體而言,當主體滿足廉租房保障規定的條件時,可以進行申請,審查通過即可享受廉租房保障的福利,當事人與廉租房管理機關建立租賃關系或者接受政府的租金補貼。如果該主體經濟狀況或住房狀況好轉,不再符合廉租房保障規定的條件時,則可以主動提出退出廉租房或者由廉租房管理部門責令退出或取消其補貼,而將這種福利提供給其他的滿足條件的申請者,我國稱之為輪候制度。從這一點上看,廉租房保障能夠和居民的住房和經濟狀況直接聯系,體現出“適時”保障的特點。廉租房在進入和退出機制上的這種動態性不僅充分體現了廉租房作為社會保障措施之一的“最低保障”功能,能夠始終關注社會最低收入人群的基本住房需求。并且,這種機制在保障居民的基本住房需求的同時,也會對保障對象產生一種激勵和約束機制,避免西方國家在建設高福利社會的過程中導致的過度依賴社會保障的“懶人”現象的產生。

(三)資金籌集和使用上的動態性

住房保障作為一項重要的社會保障內容,涉及社會低收入人群的基本住房需求,因此必然要求以巨大的財政支出作為基礎。無論是經濟適用房還是廉租房,從其規劃到投資建設以及維護管理的整個過程,都伴隨著資金的投入和流動,而這種資金的投入主體,無疑主要是承擔社會公共職能的政府。在資金提供的方式上,經濟適用房和廉租房又存在一些不同,廉租房的資金提供方式具有明顯的動態性特點。由于經濟適用房制度是以轉移房屋的所有權為標志,而所有權具有永久性的特點,因此一旦所有權轉移完成,其資金投入和回收環節即告結束。廉租房則不同,無論是實物配租、租金補貼或者租金減免,廉租房特有的期限性都使得對廉租房建設和維護的資金投入具有長期性,并且這種建設和維護的責任始終歸屬于國家廉租房管理機關或者承擔相應職能的社會機構,并未隨著一次出租行為而發生轉移。在目前比較多見的實物配租的情況下,國家投入資金進行廉租房建設以及日常維護,同時通過收取一定的租金來回收部分成本從而為廉租房制度的可持續發展提供資金動力。同時,這種租金或租金補貼或者租金減免的數額的確定是可以隨著經濟的發展和人民生活水平的變化而相應變化的,這種動態保障性也有利于國家更好地行使這一職能從而實現廉租房社會保障效應的最大化。

二、廉租房動態保障功能對法律調整的影響

廉租房的動態保障功能不是法律強加的功能,而更多的體現為廉租房本身的顯著特征。這種動態性也使得廉租房與經濟適用房在住房保障功能的實現機制上存在諸多不同。完善的符合我國實際的廉租房制度的建立和運行離不開相關法律制度的保障。這種法律制度的創設,首先必須正視和確認廉租房的這種動態保障性,同時,通過總結和思考,建立各種外圍的制度要素來確保其功能的發揮。可以這么說,整個廉租房法律制度的構建從形式上看都應當以其動態保障性為核心。因此,在進行廉租房法律問題研究時,我們首先要分析廉租房的動態保障性對法律調整的影響。

(一)法律調整周期的長期性

經濟適用房以轉移所有權為標志,因此當事人經過申請獲審核通過并辦理房屋產權登記即取得房屋所有權,此時法律調整的周期由當事人開始申請到獲得經濟適用房產權為止。①按我國目前的法律,購買經濟適用住房不滿5年,不得直接上市交易,購買經濟適用住房滿5年后上市轉讓的,也應當滿足法律規定的條件。可見,目前經濟適用房法律調整的周期止于購買人獲得完全產權。參見《經濟適用房管理辦法》第30條。但廉租房以通過租賃方式提供房屋的使用價值為標志,它關注的不是房屋所有權的靜態的確認,而是適時地將房屋提供給低收入人群居住以保障其“住有所居”②我國對于住房保障立法的指導思想經歷了從“居者有其屋”到“住有所居”的轉變。在十一屆全國人大二次會議表決通過的政府工作報告對草案中的“促進房地產市場穩定健康發展”一段有一處較明顯修改,即將“努力實現居者有其屋的目標”改為“努力實現住有所居的目標”。這表明,決策層已經認識到我國住房保障所面臨的客觀條件的制約,首次明確了提倡租房的住房保障理念。從意思上看“,居者有其屋”強調了居住者對房屋的所有權,它表現為一種靜態的保障機制,而“住有所居”則強調了居住者對于房屋的使用權,它表現為一種動態的、多層次的保障機制。。也就是說,廉租房能夠長期作為住房保障方式而發揮作用。作為個人來講,只要其符合廉租房保障對象的條件也可以長期享受此福利,并沒有一個絕對的期限。因此,廉租房的法律調整應當具有長期性。具體而言,建立廉租房法律制度的前提是對我國城市化進程、人口流動現狀及變化趨勢、居民收入和財政收入的積累、城市土地和住房供應總體狀況進行綜合分析,立足長遠和全局,制定廉租房建設的遠期規劃,并為此做出資金、建設、土地供應、管理上的安排。可見,從具體廉租房的建設管理到整個國家廉租住房保障的整體發展都要求法律調整周期具有長期性。

(二)評估和信用制度的建立

評估制度和信用制度并不是廉租房法律制度所特有的要素,但是,廉租房的動態保障性決定了二者在廉租房法律制度中具有不可或缺的重要地位。涉及廉租房的評估制度包括兩個方面:一是居民收入及住房狀況的評估,即相關部門通過居民主動提交的材料或者自行調查來了解和評估居民的收入和住房狀況,審核其是否滿足享受廉租房福利的條件。二是作為房地產的廉租房本身的評估制度。所謂房地產評估,是指房地產專業估價人員,根據估價目的,遵循估價原則,按照估價程序,結合估價經驗,通過對影響房地產價格的因素的分析,對房地產最可能實現的價格作出的推測與判斷。[2](P260)信用制度則主要是指居民在申請和享受廉租房福利時應當本著誠實信用的原則,對自己所提交的各種信息的真實性負責,一旦被發現存在造假欺詐行為,就應當承擔廉租房法律責任。

一般來講,隨著社會生產的發展、產業的興旺、人口的增加及生活水平的提高,人們對于房地產的需求與日俱增,而土地資源又具有不可再生性和稀缺性,決定了房地產具有保值增值性。[2](P3)廉租房要發揮其住房保障的功能,就必須關注廉租房作為房地產的這種保值增值性以及宏觀經濟和居民收入狀況的變化,并且使得廉租房的保障水平與房地產市場狀況和居民收入情況保持動態的一致,這種關注當然依賴于廉租房評估制度的建立。廉租房動態的進入和退出機制決定了廉租房法律制度能夠通過取消廉租資格、記錄不良信息等方式對申請和享受廉租房福利過程中的欺詐和造假行為追究法律責任,甚至居民在廉租房制度中的信用信息可以和個人征信系統相聯系而成為其一部分,從而約束居民在申請和享受廉租房福利中恪守誠信和法律。

(三)法律調整手段的創新性

廉租房具有動態保障性,這決定了在法律調整手段上它具有更大的靈活性。在進行廉租房制度實踐和立法保障時,我們可以結合其固有特點和法律調整原則,進行各項創新。廉租房的法律調整原則主要包括公平原則和效率原則。公平原則是指廉租房的法律調整應當明確廉租房管理機構和廉租房保障對象的法律權利和義務,特別是廉租房管理機構的審查和監督義務,明確廉租房保障低收入人群居住權利的價值定位。效率原則主要是指廉租房法律調整應當關注廉租房供需關系的緊張性(包括土地和資金供應的稀缺和住房需求的增長),法律調整的手段當以實現有限資源的住房保障效益最大化為目標。

公平原則與效率原則相輔相成,共同對廉租房法律調整的方式產生影響。這種影響主要表現為廉租房法律制度強調調整手段的創新,即不僅要借鑒其他國家和地區在進行廉租房保障時的成功經驗,還要利用市場經濟條件下其他領域的各種流通形式、分配方式、財政金融工具等手段,實現廉租房保障的效率和公平。以香港為例,香港的房屋管理委員會為了資助興建公屋和管理龐大的資本開支,采取了兩個措施:一是按市值出租公共房屋附屬的商業設施和非住宅設施,如商場、街市鋪位及停車場,每年通過出租商業樓宇可獲得十幾億港元的盈利;二是通過各種自置居所計劃出售房屋。自1978年起,房委會通過居者有其屋計劃、私人機構參建居屋計劃和混合發展計劃,以及租者置其屋計劃等各項資助自置居所計劃,共推出超過42.2萬個房屋單位,以折扣價出售給符合資格的家庭及人士。后來,香港房委會在面臨資金短缺時,又決定分拆出售旗下大部分商場及停車場,成立領匯房地產投資信托基金,并計劃把該基金在香港聯交所上市。房委會預計從分拆出售中可獲得總收益為320億港元,有助于短期內應付公屋運作赤字,為房委會從長遠方面推行各項節省成本措施、改善財務狀況贏得時間。可見,香港房委會在籌集“公屋”的資金來源時充分借鑒其他市場手段“為我所用”,取得了不錯的保障效果。我國目前對于廉租房法律調整手段的多樣性和創新性也有認識,各地在進行廉租房的實踐探索時也不時出現一些創新的亮點。①例如,同樣是在廉租房的融資領域,我國也有與香港地區類似的探索和創新。2005年兩會期間,全國工商聯住宅產業商會的一個提案引起了各界的重視:“發展房地產投資信托基金(REITs),建立廉租房體系,解決低收入群體住房需求,防范房地產金融風險。”提案首次提出要用金融工具解決廉租房問題,為我們進一步探索廉租房融資提供了參考。參見巴曙松、張旭、王淼:《中國廉租房的融資特征及其發展路徑研究》,《西南金融》2006年第8期,第10頁。因此,在進行廉租房法律調整時,應當為調整手段的創新留下空間,體現其法律調整的動態性和靈活性。

廉租房的動態保障功能表明廉租房能夠最大限度的利用國家財政支出和其他資金投入,并通過收取定量租金等方式來實現廉租房建設資金的流動性和保值增值。在未來相當一段時間,我國的城市化進程將繼續迅猛發展,城市生活資源特別是土地和住房資源的稀缺性將更為明顯,在此情況下,利用廉租房的動態保障機制來實現對現有稀缺資源的優化配置,擴大住房保障的覆蓋面,合理確定和變更保障標準,既契合整個社會經濟的發展水平又立足具體保障對象的收入情況,從而達到住房保障的公平性以及實現保障效益的最大化,將是我國住房保障制度的合理選擇。筆者認為,我國的住房保障法律制度的建立應當體現這一思想,將廉租房作為我國住房保障的主要形式。

[1]符啟林,羅晉京.對我國廉租住房立法的建議[J].甘肅社會科學,2008(2).

[2]符啟林.房地產法(第三版)[M].北京:法律出版社,2004.

[2]李升.香港公屋制值得借鑒[EB/OL].2006-05-02.http:∥www.ycw b.com.

Abstract:The low-rent and the economically suitable housing are two fundamental housing safeguard modes of our country,w hich have many differences in the mechanism to realize the safeguard function. By contrast,the low-rent housing safeguard mechanism has the dynamic safeguard characteristic obviously,and this kind of dynamic safeguard function show s that the low-rent housing must become the main form of our country housing safeguard.A t the same time,the dynamic safeguard characteristic w hich low-rent housing has also sets special request to the legal adjustment pattern.

Key words:low-rent housing;dynamic safeguard;legal adjustment

[責任編輯 楊 敏]

On Dynam ic Safeguard Function of Low-ren t Housing and Its Influence on legal adjustmen t

XU Jun
(School of Civil and Economical Law,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

D922.182

A

1009-1734(2010)05-0084-05

2010-05-30

徐俊,在讀碩士研究生,從事法律研究。