泰山區農村土地流轉實踐與思考

□文/劉海峰

土地是農業最基本的生產資料，是農民的生存之本。土地問題歷來是“三農”問題的核心。黨的十七屆三中全會把加強土地承包經營權流轉管理和服務作為農村制度建設的一項重要內容，提出允許農民通過多種形式流轉土地承包經營權，發展農業適度規模經營。地處泰山腳下的泰安市泰山區有著較為豐富的自然資源和良好的農業生態環境，農村土地承包經營權流轉工作取得了一定進展，有力地促進了現代農業發展和農民增收。

一、農村土地承包經營權流轉概念與意義

根據我國法律規定，農村土地除明確歸屬國家所有外，均屬農村集體所有。由于農村集體所有權和成員權的相對封閉性和排他性，農村土地一般在所屬成員之間平等分配使用。就土地用途而言，農村土地大致可分為農用地和非農建設用地。一般而言，農村土地承包經營權流轉是指在保持農村土地集體所有制、家庭承包制和農業用地性質“三個不變”的基礎上，農民將農業用地使用權從承包經營權中分離出來，轉移給其他農戶或經營者，其實質就是農村的農業用地使用權的流轉。就泰山區農村實際情況來說，農村土地承包經營權流轉具有以下幾個方面的必然性:

（一）推進農村土地流轉是穩定完善農村土地承包經營制度的客觀要求。以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度極大地調動了農民的生產積極性，適應了農村生產力發展的要求。土地流轉是在明確土地集體所有權和農戶承包經營權前提下進行的，并不觸及土地集體所有和農戶長期承包經營的制度根基，通過流轉既穩定了承包關系，又提高了土地資源配置效率，是對家庭承包責任制的完善和發展。

（二）推進農村土地流轉是提高農業生產競爭力的客觀要求。泰山區人均耕地面積僅0.87畝，土地經營資源并不豐富，土地經營規模小，不利于大型農業機械的使用、不利于農業產業化的發展、不利于提高農業生產率、不利于農產品標準化生產、不利于農產品質量提高。通過土地流轉，可以使土地逐步向種田能手、專業大戶和產業化龍頭企業的原料生產基地集中，擴大經營規模，降低生產成本，有利于增強農產品價格競爭優勢。

（三）推進農村土地流轉是優化資源配置和增加農民收入的客觀要求。農業的根本出路是加快農業和農村經濟結構的戰略性調整，提高農業的競爭力和綜合經濟效益。土地流轉可以優化土地、資金、技術、勞動力等生產要素的配置，促進土地向優勢產業流動，加快農村勞動力轉移，拓寬農民的增收渠道和致富空間。

（四）推進農村土地流轉是加速改造傳統農業和實現農業現代化的客觀要求。加快改造傳統農業，盡快實現農業現代化，是農業和農村工作的重大戰略，也是未來農業發展的方向。推進土地流轉，可以利用土地資源吸引更多的資金、技術投入農業開發，有效改善農業的生產條件，提高農業的物質技術裝備水平，加快實現農業現代化的步伐。

二、泰山區農村土地流轉現狀和特征

近年來，隨著工業化、城市化步伐加快，泰山區抓住有利時機，因勢利導，認真搞好農村土地流轉工作，并取得一定成效。目前，全區已累計流轉土地面積達1.2萬畝，占總耕地面積的9.9%，畝均效益達到4，500元，流轉后的土地平均畝增收入810元。泰山區農村土地承包經營權流轉具有以下特征:

（一）階段性加速發展。泰山區農村土地承包經營權流轉起步較早，發展較快，大致經歷了兩個階段:第一階段是20世紀八十年代后期至1997年，主要圍繞農業勞動力的轉移，為穩定發展糧食生產，不失時機地發展糧田適度規模經營，由此出現了農村土地向種糧大戶流轉集中的現象；第二階段是1998年以后，主要圍繞發展效益農業興起的新一輪土地承包經營權流轉。與第一階段相比，新一輪土地承包經營權流轉速度明顯加快，數量明顯增加，極大地促進了全市規模經營和效益農業發展。

（二）流轉形式和流轉對象多樣化。泰山區在農村土地流轉中，充分尊重和發揮農民群眾的首創精神，農村土地流轉的途徑和形式呈現多樣化，從初期的代耕發展到目前的代耕、轉包、租賃、入股、互換等。在這幾種形式中，首先是代耕和轉包面積最多，達6，980畝，占流轉面積的58.1%；其次是租賃和入股，流轉面積2，610畝，占流轉面積的21.9%。這兩種形式屬于有償流轉，是目前流轉雙方均能接受并能較好地保護農民利益，實現農業增效、農民增收的最好形式；第三是互換和轉讓形式，流轉面積2，400畝，占流轉面積的20%。在流轉對象上，已從初期的農戶之間流轉逐步擴大到農戶與城鎮業主之間、農戶與企業之間、農戶與專業大戶之間的流轉。流轉的對象不僅有本地業主，也有外來業主，既有本地企業，又有外來企業。

（三）市場化運作與政府主導相結合。市場化運作表現在兩方面:一是農村土地流轉原初狀態的自發性；二是土地流轉的市場化導向明顯，流轉雙方當事人通過協商確定土地流轉價格，土地承包經營權價值得到較好體現，目前全區各地流轉的土地經營權價格每畝每年平均在350元以上，高的達1，000元以上。該區積極鼓勵農村土地流轉，通過一系列政策進行規范引導，同時也不斷強化服務和扶持力度，目前全區85%的鄉鎮和71%的村已建立農村土地流轉服務組織，區政府每年安排200萬元專項資金用于扶持農村土地流轉和規模經營。

（四）土地規模經營成效明顯。近年來，隨著國家加大對農業的投入和對產業化、規模化經營的政策扶持，不少業主和企業積極投身農村經濟建設大潮，大規模的土地流轉逐步增加。2009年以來，該區按照標準嚴格核定，確立了花卉苗木、畜禽養殖、農機等各類大戶119個。土地承包經營權流轉有力促進了農業規模經營，在一些鄉鎮已形成了一批專業化、規模化的現代農業園。如，形成了以上高鄉、邱家店鎮為中心的花卉苗木基地；以省莊鎮小津口村、劉家莊村為中心的女兒茶基地；以徐家樓鄉為中心的有機蔬菜種植基地。土地承包經營權流轉有力促進了農業規模經營，為現代農業發展、農民增收等提供了重要保障。

三、泰山區農村土地流轉存在的問題

盡管泰山區農村土地流轉工作取得了一定成效，整體情況較好，但由于這項工作政策性強、涉及面廣、任務重、難度大、各鄉鎮（村）經濟狀況和群眾基礎也不同，在農村土地承包經營權流轉方面存在的問題也比較多。

（一）土地流轉不規范，隱患較多。當前土地流轉多是親戚、同村組之間的自發、無序、口頭形式的流轉，沒有通過村集體經濟組織和街道鎮土地承包合同管理機構的同意和備案，產生的糾紛較多。近年來，由于中央惠農政策落實以及泰山區地處市中區，土地價值不斷提升，流轉土地農戶之間的矛盾糾紛越來越多、越來越突出。因沒到相關機構申請和備案，這些糾紛一時難以解決，合法利益就得不到保障，影響了農村的和諧穩定。目前，農戶土地流轉給企業和合作社存在的問題是:承包農戶沒有向發包方或中介組織出具土地流轉委托書，也沒有簽訂土地流轉合同，運作不規范、流轉程序不合法，致使占有土地的企業和合作社，束手束腳，不能放手發展和擴大經營規模，成為制約農村經濟發展的瓶頸。

（二）農村土地流轉渠道不暢，供求信息閉塞。泰山區地處市中區，隨著經濟的快速發展，需要最大限度地發揮土地潛力，優化土地資源配置，推進土地適度規模經營和發展現代農業。農村土地存在由分散經營向集約經營發展趨勢，泰山區土地流轉不能適應經濟發展的需要。一方面企業和合作社需要土地實現規模經營，卻找不到集約利用土地資源，促進農業提質增效的路子；另一方面擁有土地的農戶分散經營小規模零星土地，效益低下，找不到利用現有土地實現增收的辦法。二者之間缺少一個土地流轉服務平臺，應暢通農村土地流轉渠道，實現供需互動，解決供需雙方的共同需求。

（三）對土地流轉缺乏規范管理和引導。農村土地流轉可以采取轉包、轉讓、出租、入股、互換等形式合理流轉，尤其是入股等流轉方式已經成為當前許多地區集約利用土地，發展農村經濟的有效方式，也受到廣大農民歡迎。泰山區缺乏對土地流轉的規范管理和全面引導，沒有探索建立起一個完善、有效的流轉管理機制，不能讓農戶放心流轉。

四、加快泰山區農村土地流轉對策

土地承包經營權流轉是深化農村改革發展的一項重要內容，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出:要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全農村土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，引導農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

（一）建立土地流轉市場。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，按照市場化機制積極構建農村土地經營權流轉市場。一是搭建開放、公正、規范的農村土地承包經營權流轉交易平臺。以鄉鎮為單位組建統一的農地流轉市場交易平臺，積極探索有效的市場運行機制，及時實現農村土地使用權流轉。二是大力開展中介服務。一方面要進一步完善鄉、村兩級土地流轉服務組織，強化其信息服務、土地儲備和受托轉包等服務功能；另一方面要積極培育資產評估、法律咨詢、土地融資、土地保險等社會中介服務機構，為農用地流轉交易雙方提供地價評估等咨詢和跟蹤服務，完善流轉的中介服務機制、價格形成機制，促進農村土地承包經營權流轉市場的發育完善。三是不斷創新流轉方式。按照“依法、自愿、有償”的原則，鼓勵和引導農戶采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作制等形式流轉土地承包經營權，積極探索農村土地承包經營權流轉的有效實現方式。

（二）完善土地流轉保障機制。一是要不斷完善農村社會保障體系。農村土地天然地具有保障和生產的雙重功能，農村土地流轉將會造成其保障功能的弱化與剝離。因此，要健全農村社會保障制度和公共服務，以社會保障替代土地的保障功能，消除農民對土地流轉的后顧之憂，加快土地流轉。社會保障本質上是一種普惠的社會福利，一些地方實施的“以土地換保障”做法是對農民土地承包經營權的嚴重剝奪，因此要堅決制止；二是要千方百計發展經濟，優化農民就業環境，穩步推進農民非農就業；三是在農村土地承包經營權流轉過程中，要堅決做到不改變土地集體所有性質，不改變土地用途，尤其是要始終堅持農民的主體地位，不得損害農民的土地承包權益。同時，要借鑒歐美發達國家的經驗，對工商資本參與農村土地流轉和規模經營作出適當的限制性措施，避免工商資本的壟斷地位對農民土地承包權益的侵害；四是要深化農村土地產權制度改革，使農民逐步實現完整的農地產權權益。

（三）積極發揮政府的主導作用。農村土地承包經營權流轉是在政府主導下進行的，要合理界定政府與市場的功能，充分有效發揮政府的主導作用。一是加強制度建設，繼續鼓勵、扶持和引導農村土地有序流轉，健全土地流轉的規范化管理，進一步促進農村土地承包經營權流轉的制度化、法律化；二是組建高效的農地流轉管理組織網絡和工作體系，尤其是要完善土地流轉指導協調和糾紛調處機制；三是各級政府要順應新形勢發展要求，不斷強化農村土地承包經營權流轉服務質量和水平。隨著近年來城鎮化快速發展，當前農業勞動力基本實現供需平衡，農業勞動力繼續大規模滲出和轉移的可能性非常小，今后一個時期農村土地承包經營權流轉速度也將會有所放緩。因此，政府在繼續推進土地流轉的同時，更應在提高土地流轉質量效益上下功夫，不斷提升土地流轉的層次水平。受當前宏觀經濟的影響，近期各地不同程度地出現了農民工回流現象，各地要有效解決這部分群眾的利益訴求和生活保障，確保農村土地流轉關系和農村社會的穩定。

（四）實行全方位開放。在穩定土地承包權和不改變土地農業用途的前提下，按照平等、自愿、互利、有償的原則，鼓勵農村土地實行轉包、轉讓、互換、入股、租賃等流轉形式，要在打破地域限制的基礎上，讓本村以外的投資人來轉包土地，在更大范圍內實現土地與資金、技術、勞力的合理配置，逐步建立多形式、多渠道、全方位開放的土地流轉機制。