基于政府主導的農村基本公共品供給多中心治理模式

□文/王鵬飛

一、多中心體制中的政府、市場、公共部門與私人部門的關系

多中心一詞最早由邁克爾·波蘭尼在《自由的邏輯》中提出。在這本書中，邁克爾·波蘭尼區別了組織社會任務的兩種秩序：單中心秩序和多中心秩序。單中心秩序是指設計的或者指揮的秩序，它為終極的權威所協調，該權威通過一體化的命令結構實施控制。

埃莉諾·奧斯特羅姆在此基礎上提出了由多中心秩序構成公共服務的體制，她的努力被認為是開辟了一個新的政府治道變革的方向—由單中心的政治統治走向多中心的自主治理。所謂多中心，也就是在公共服務產業里，特指由分級的、上下互動的公共服務產業的參與者構成的一種秩序或者體制。

在公共品供給效率機制的政策選擇上，一個市場或一個政府的替代，都不可能有效地解決公共品供給效率問題。

在公共品供給過程中，政府與市場、公共部門與私人部門均存在失靈問題。有效率的制度安排或選擇應當是政府與市場的復合調節，公共部門與私人部門的混合競爭生產。其制度選擇應該是：公共品特別是混合品的資源配置，首先應由市場調節和由私人部門來配置，在市場和私人部門配置失靈時，再由政府及其公共部門來補充。也就是說，公共品供給制度的安排應立足于政府與市場以及公共部門與私人部門的職能互補，而不是相互替代。

在難以有效解決政府及其公共部門內部的激勵機制和約束機制的條件下，把大量的公共品直接生產的職責交給私人部門，不僅可以將國內的私人資源乃至外國資本引入公共品生產領域，從而增加公共品的供給量，緩解居民日益增長的公共品需求與相對短缺的公共資源所能產出的公共品供需之間的矛盾，而且還因供給主體和產權主體的多元化以及由此而引起的公與私的競爭而提高資源配置效率。

二、構建我國以政府為主導的農村基本公共品多中心供給體制

1、政府主導地位的必要性分析

（1）多中心治理模式下的“無中心”傾向。如果缺乏有效的協調、溝通合作機制，多中心的自主治理會產生無中心的傾向。這時治理會變成了一種討價還價和仲裁調節的過程。政府要發揮其在多中心治理中的主導性作用，防止無中心狀態、無秩序狀態的出現。

（2）制度變遷的路徑依賴。按照制度變遷的速度及其對社會的影響，制度變遷可以分為漸進式制度變遷和激進式制度變遷。

我國的農村市場經濟改革，新農村建設都是以保持社會穩定為前提的，是一個漸進式的改革。建立在此基礎上的農村公共品供給制度變遷也應該是漸進式的制度變遷。所以，農村基本公共品的多中心供給體制的建立也是一個漸進式的過程。完全改變政府的主導地位，還需要一段比較長的時間。

（3）現實原因。由于我國農村地區間的發展不平衡，我國的農村市場經濟還不完善，多中心的供給體制要借助良好的市場機制才能充分發揮其作用。所以，還必須發揮政府的主導作用理順各種關系，建立各種市場法律法規，逐步地完善各種制度，使得多中心體制能順利地發揮其作用。因此，一方面我們要保持多中心在公共事務治理體系中的合法性；另一方面要強調政府在多中心體制中仍應發揮主導功能。由以政府為核心的單中心治理模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉變。但這絕不意味著政府的退出和讓渡。相反，政府要發揮其在多中心治理中的主導性作用。因為政府作為公共利益的代表，有責任在農村基本公共品的提供和管理中發揮更大的作用，有責任促進農村基本公共品的改善和公平分配。所以，我們必須堅持理論與實踐相結合的原則，要結合我國的實際情況來思考問題。目前，多中心供給模式應以政府為主導來展開。

2、政府的主導地位分析

（1）制度構建中的政府主導地位。我國的市場經濟還不發達、市場秩序、法律法規還有待健全，顯然，在一系列多中心的制度建構與完善中，政府的主導作用是不容置疑的。目前，尤其缺乏的是農民對農村基本公共品的需求表達機制，農村公共品的供給激勵機制。

（2）協調各方關系中的政府主導作用。多中心體制中多個治理主體之間也會產生沖突。應著手制定有關法律法規體系，特別是加速司法獨立的進程。但是，法律法規體系不可能覆蓋社會的各個層面，并且制度建設有時是滯后于社會發展的，對于社會發展中新出現的問題更是如此。所以，當現有的法律法規解決不了這種沖突時，就有待于政府的協調處理能力來解決。

（3）資金供給的政府主導地位。雖然改革開放以來，我國各地都不同程度地出現了公共品供給途徑、資金籌集方式的多樣化。但與廣大農村對基本公共品的需求的差距很大。要想縮小這種差距，建立社會主義和諧社會，那么中央政府必須加大財政的轉移力度，加大支農力度。所以，目前我國農村基本公共品的多中心供給模式中還必須以政府為主導來提供農村基本公共品。

3、建立農村基本公共品多中心供給模式政策建議

（1）加強基層民主法制建設，完善村民自主自理的民主制度。農村基本公共品的多中心供給模式是以農村政權的多中心治理模式為基礎的。要建立有效的農村基本公共品多中心供給模式，首先必須真正落實村干部的選拔機制，村干部由本社區農民通過選舉產生，上級政府不能以各種理由干涉選舉過程，更不能隨意改變選舉結果。其次，要推進農村基層民主制度建設，以村民代表大會和鄉人民代表大會為組織依托發揮農民在農村治理中的決定性作用。

（2）完善農村市場經濟建設，明晰農村基本公共產品產權關系。完善的市場運行機制、價格機制、競爭機制是多中心體制有效運行必不可少的條件。市場經濟中的等價交換原則、契約原則、自由競爭原則、成本效益原則、優勝劣汰原則等等都是多中心體制有效運行的保障。一方面市場經濟要求農村基本公共品的供給多中心化；另一方面多中心模式也只有在健全的市場經濟體制下才能有效地運行起來。

產權界定與產權轉讓的明晰是市場機制有效配置資源的前提。產權作為一種強制性的制度安排，只能由政府來界定。政府必須從制度建設著手，明晰集體與私人產權的界限。只有明晰各類公共品的產權關系，保證公共品投資者的利益，才能調動各方面的積極性，多中心模式也才能真正有效地運行起來。

（3）進行農村戶籍制度改革。要建立農村基本公共品的有效供給模式，必須下決心打破二元結構，其中的關鍵是進行戶籍制度的改革。要加速人口的流動，加強小城鎮建設，這樣有利于產生人口規模效應，形成各種農村公共品消費集團；有利于農村各種自治組織的建立；有利于形成農村市場；有利于分擔農村基本公共產品的成本及提高農村公共產品的利用效率。

[1]邁克爾.麥金尼斯主編.毛壽龍，李梅譯.多中心體制與地方公共經濟［M］.上海三聯書店，2000.

[2]張軍，蔣維.改革后中國農村公共品的供給理論與經驗研究 [J].經濟學研究，1998.1.

[3]葉興慶.論農村公共產品供給體制的改革[J].經濟研究，1997.6.

[4]熊巍.我國農村公共品供給分析與模式選擇[J].中國農村經濟，2002.7.

[5]毛飛.多中心制度安排：解決鄉村關系問題的新思路 [J].成都行政學院學報，2003.11.