淺論地下管線建設與管理

□文/馬 強

城市地下管線是城市基礎設施的重要組成部分，被稱為城市的“血管”和“生命線”。因此，做好城市地下管線建設管理，關系到城市的安全運行，已成為當前和今后城市持續健康發展的必然選擇。

一、城市地下管線建設管理現狀

城市地下管線是城市的重要生命線，是現代化城市高效率、高質量運轉的根本保證。近年來，國內各城市結合道路改建擴建，不斷加大地下管線設施建設力度，城市綜合服務功能大大提升。以濟南市為例，目前濟南市共建有供電、供水、供暖、供氣、通訊、排污、消防、照明、寬帶等20多種地下管線，管網遍布整個城區，總長度約1萬公里，其中城區供排水、供暖、供氣管線的長度就達5，000多公里。這些管線涉及城建、電力、信息、廣電、鐵路、公安、軍事等多個部門，基本上由各權屬單位和各行業部門進行鋪設和管理。

濟南市和國內大多數城市一樣，都沒有建設像歐美城市那樣先進的地下綜合管廊（共同溝），各種管線都是平鋪直埋，密密匝匝像“蜘蛛網”一樣遍布整個城市，由于在地下管線建設方面缺乏統一規劃管理，因而導致道路隨意刨掘和“拉鏈工程”屢見不鮮，特別是野蠻施工造成地下管線受損事故頻繁。據不完全統計，2008年濟南市僅供水和燃氣管線受損事故就近600起，直接經濟損失約500萬元，間接損失高達數千萬元。如清河北路工程施工中，曾造成一直徑1，200mm的供水主管線“下折漏水”，致使周圍10km2范圍內停水或降壓，近1.2萬用戶停水。地下管線受損事故頻繁發生，嚴重影響了城市生產和居民生活，也嚴重損害了政府威望，社會各界對此反響很大。更為嚴重的是，地下管線受損還將給城市安全帶來巨大隱患。由于地下各種管線相互鄰近，其中一種管線受損，極有可能影響到另一種管線的安全，特別是電力、燃氣等高危性管線一旦發生事故，勢必出現連鎖反應，不僅財產損失巨大，而且還會嚴重危及到人民群眾的生命安全。2009年3月27日濟南市歷下區漿水泉路一根直徑300mm的中壓天然氣管道被施工單位挖斷，直接影響了城市東部城區5，200多戶居民用氣，離事故泄漏點約30m處就有一個加油站，如果燃氣著火，其后果將不堪設想，這條管線在一個月內被同一家施工單位先后兩次挖斷。

二、城市地下管線建設管理中存在的問題

在城市快速發展過程中，地下管線受損有時是難以避免的，世界上任何一個大城市無一例外地都發生過此類事故。但地下管線受損事故頻繁發生則需要引起高度重視。從實際情況看，造成城市地下管線受損的主要原因，除了部分施工企業野蠻施工外，更深層的原因是城市管理問題，凸顯了在城市建設和管理上還存在著“重地上、輕地下”的觀念。

1、地下管線施工現場管理不到位。按照相關規定，在道路或管線施工前，其他管線產權單位都派專門監護人員到場，同時提供管線具體圖紙，但施工現場管理不到位的問題十分突出，有的施工單位擅自移動挖掘位置、擴大挖掘面積；有的施工單位不嚴格按照規劃定點和圖紙設計進行挖掘鋪設，變更后不按規定辦理變更設計手續；有的施工單位偷工減料，管線覆土深度遠遠低于規劃要求和施工標準，為其他管線的施工埋下安全隱患；還有部分施工單位為搶工期，采取“歇人不歇馬”的做法，輪班操作挖掘機的施工人員對管線鋪設情況不相互告知，導致地下管線受損事故頻繁發生。

2、對野蠻施工事故的賠償處罰機制不健全。從目前情況看，野蠻施工造成的地下管線受損，雖然影響范圍大、造成的損失重，但在處理中卻缺乏相關適用的具體法規和措施。現有的《城市地下管線工程檔案管理辦法》等，也僅僅只是規定了施工企業損壞地下管線給他人造成損失的，應依法承擔賠償責任，但卻沒有具體的賠償標準和相應的處罰機制。目前，因施工造成的管線受損事故，通常都是由管線產權單位與施工企業雙方協商處理解決，但賠償數額遠遠低于所造成的直接經濟損失。如，2008年濟南市燃氣管線受損造成的直接經濟損失超過100萬元，但賠償數額不足10%，至于間接損失和相應處罰往往是不了了之。正是由于這種對事故處理手段不強的做法，導致野蠻施工屢禁不止。

3、對地下管線建設缺乏統一管理。由于地下管線投資主體不同，產權單位隸屬關系復雜，而城市又缺乏一個專門的部門對地下管線建設實施統一管理和協調，因而往往是各管線產權單位各行其是，管線建設隨意性較大，“隨建隨報”現象十分普遍，造成了同一條道路在較短時間內被多次挖掘，給城市管網的安全運行埋下巨大隱患；還有不少建設單位以所謂重點工程為由，自行簡化報建手續，施工前對地下管線不查詢、不勘測、不辦理規劃定點和建設工程許可，甚至“建而不報”，因而出現了“今天你挖斷我的電纜、明天他刨漏你的水管”的問題。

4、地下管線信息管理滯后。目前，由于缺乏對管線產權單位向城建檔案部門報送竣工資料的強制措施，加之這些單位隸屬關系復雜難以協調，致使城市地下管線資料歸檔率低，許多城市地下管線檔案資料殘缺不全，地下管線信息資源無法做到共享利用，嚴重制約了城市建設發展。部分管線產權單位管理粗放，許多“竣工圖”實際只是一種“示意圖”，僅能反映管線大致走向和方位，缺少垂直定位，甚至有的管線產權單位連自己的管線具體位置都不知道，給后續管理帶來很大難度。

三、完善城市地下管線綜合管理機制

1、加強地下管線建設管理立法。為確保城市建設和城市安全，必須依法對地下管線規劃建設進行管理。進一步加快城市地下管線管理法規的立法進程，明確城市地下管線的管理體系和執法主體，進一步規范地下管線的規劃審批程序、建設要求和管理內容，特別是要對管線竣工測量和報送城建部門備案等要求作出明確規定，強化法律責任和保障措施，使地下管線建設管理步入制度化、規范化和法制化的軌道。同時，研究制定地下管線共同溝的具體實施規范、技術標準、使用管理制度，積極開展試點建設，為共同溝技術推廣積累經驗。

2、逐步形成城市地下管線統一管理機制。城市地下管線的管理實際上是對地下空間資源的一種管理，是一項政府行為。針對各種地下管線產權單位各自為政、多頭管理的問題，各城市應成立城市地下管線規劃建設管理辦公室，統一行使協調職能，負責制定全市地下管線發展規劃和年度建設計劃，對地下管線的開挖施工進行協調管理，承辦管線工程的申請、查勘、初審、發證及挖掘回填作業的監督檢查和驗收，負責地下管線事故的監察處理和仲裁。今后，凡是沒有管線發展規劃和年度建設計劃的管線項目，一律不再給予審批，堅決杜絕“隨建隨報”行為。

3、加強城市地下管線規劃環節管理。將各類地下管線發展規劃統一到城市總體規劃范圍內，在規劃中要明確各類管線的建設時序，使各類管線的建設時序與城市道路發展規劃相一致。同時，要對各類管線規劃執行情況加強監督檢查，對發現不按既定規劃要求進行管線建設與管理的，要采取必要的措施加以糾正。加強城市道路管理綜合規劃工作，指導各管線權屬單位合理利用城市地下空間資源，避免各類管線之間及與相關建（構）筑物之間的矛盾，為各類管線的工程設計、施工及管理提供條件和依據。

4、強化城市地下管線建設環節管理。嚴格要求管線建設單位按照有關要求履行報批手續，進一步加強對管線建設行為的監督管理，對不履行報批手續、不按照批準的方案施工、隨意改變管線方位的行為加大處罰力度，把施工企業的不良行為記入單位信用檔案，并視情節、性質及危害程度，分別予以通報、經濟處罰、評標扣分、限制市場準入、責令停業整頓、降低企業資質等級或吊銷資質證書、營業執照以及有關責任人的執業資格證書等處罰；對因野蠻施工情節特別嚴重、造成公共安全事故的，司法機關要嚴格依法追究施工單位和直接責任人的刑事責任。

5、嚴格地下管線竣工測量和歸檔管理。地下管線工程屬于隱蔽工程，如不進行竣工測量、編制管線工程竣工圖，將嚴重影響今后新建改建管線的規劃、設計和建設，也會給城市安全留下事故隱患。今后地下管線工程覆土前，建設單位必須委托具有相應資質的工程測量單位進行竣工測量，編制符合國家標準的管線工程竣工圖，報城建部門歸檔管理，有關部門必須強化監督、加強管理。對于不按規定查詢地下管線的，規劃部門不得對其管線工程進行規劃定點審批；對于不辦理規劃定點和建設工程許可的，要堅決予以查處。

6、開展地下管線普查工作。地下管線資料是城市規劃建設管理不可缺少的基礎性信息資料。地下管線普查的直接目的是查清地下管線的現狀，并在此基礎上，建立起城市統一的地下管線信息共享平臺，為城市規劃建設管理奠定基礎。鑒于國內各城市地下管線基礎資料欠賬太大，已嚴重影響和制約了新一輪城市規劃、建設和發展，各城市應成立專門的地下管線普查工作領導機構，開展全市地下管線普查補測工作，并依據普查數據資料，建立起綜合地下管線動態管理系統，實現數字化管理。

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