我國征地補償制度歷史變遷與創新

□文/劉忠原 劉雯波

隨著經濟的快速發展和城市規模的擴張，農用地轉為建設用地是必然趨勢，因此土地征收是各個國家或地區普遍存在的一種制度（張全景、王萬茂，2003）。在征地過程中如何給予失地農民合理的補償、保障他們的合法權益早已成為管理部門和學術界關注的焦點。本文首先回顧我國征地補償制度的歷史變遷，指出我國征地補償制度大致經歷了三個發展階段，進而闡述了始于計劃經濟時期的征地補償制度在市場經濟環境下暴露出的缺陷。最后研究了幾個征地制度改革試點地區的創新探索成果，并以此為基礎，提出關于征地補償制度的若干改革構想。

一、我國征地補償制度歷史變遷

我國征地補償制度的歷史變遷，三個階段的主要政策及其核心內容具體可分為以下三個階段：

第一階段：1953年12月5日中央政府出臺了新中國第一部較完整的征地制度法規——《國家建設征用土地辦法》。規定首次提出了以年產值為標準的補償概念，強調“評議商定”以及“公平合理”。1958年實施的新《國家建設征用土地辦法》，補償標準的年限發生變化，補償范圍有所擴大，對補償費的發放也做了詳細規定，并且提出了安置失地農民的問題。這一階段制度的特點是：補償標準很低，靈活、不具有強制性，符合當時建立計劃經濟體制的要求。隨后的10年文革，土地征收制度的發展基本停滯。（柴濤修等，2008）

第二階段：1982年《國家建設征用土地條例》出臺，明確規定了征地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費，并對各項費用的補償標準和補償主體做出明確規定。1986年6月25日獲得通過的《土地管理法》中關于補償的規定與《國家建設征用土地條例》相同。1998年修訂后的《土地管理法》則提高了補償標準，同時還提出了“使需要安置的農民保持原有生活水平”的補償原則。在這一階段，隨著改革開放號角的吹響，我國的市場經濟開始蓬勃發展，帶有濃厚計劃經濟色彩的補償制度在這種環境下引發了許多問題。

第三階段：1999年國土資源部成立“征地制度改革研究”課題組，新一輪征地制度改革拉開帷幕。2001年、2002年國土資源部先后共確立19個城市（區）開展征地制度改革試點工作。2004年《土地管理法》再次修訂實施，但未對補償標準做改動。2004年10月21日國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中指出“省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價”。2004年11月3日、2005年7月23日又相繼出臺了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》和《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，對《決定》做了補充。2008年9月《土地管理法》修訂工作再次展開。在這一階段，各界已充分認識到“補償標準低、范圍窄”等制度問題，并且積極探索著征地補償制度的改革方向。

征地補償制度從建立伊始至今，在補償內容、標準上都有較大的進步，但仍存在以下幾點問題：首先，“產值倍數法”的弊端體現在多方面，比如作物年產值的不確定性；倍數法無法體現土地的市場價值以及“漲價歸公”的補償思想無法讓農民分享到土地增值收益；其次，補償范圍過窄且分配方式欠妥。土地承包經營權是農民所擁有的重要權利之一，卻未納入到征地補償范圍中。其他一些國家（地區）還對征地過程中產生的諸如鄰接地損失、營業停止等內容進行了補償。（林玉妹，2005）在征地補償費的分配上，據有關專家調查，征地費的約60%為農村集體和農民所得，40%為地方政府所得。（陸紅生、韓桐魁，2005）這使得本身就偏低的補償費真正落實到農民手上時已經所剩無幾；最后，原則的模糊性：我國征地補償制度所遵循的原則是“保證被征地農民能夠保持原有的生活水平”。這一原則出發點是好的，乍看也合乎情理，但在實踐過程中會產生這樣的問題：究竟怎樣才算是生活水平不降低？用什么來衡量？

二、征地補償制度的創新探索

經過幾年的改革探索，國土資源部確立的試點地區不斷完善著其當地的征地補償機制。各地做法呈現出的普遍特點是：補償標準有很大提高，更加注重失地農民的安置和社會保障工作。一些地區開創了創新的補償安置辦法，如嘉興的“土地換社保”、溫州的“留地安置”以及南海、昆山的“第三種模式”。現選取三個地區介紹其征地補償制度改革的創新探索。

1、區片綜合補償及規定統一年產值——溫州。2002年浙江省人民政府發布了《關于加強和改進土地征用工作的通知》，強調要提高年產值以及推行區片綜合價。2003年4月1日《溫州市市區征用農民集體所有土地管理辦法》（舊《辦法》），規定了補償的三項原則：（1）采取片區綜合補償標準，區別不同地段，給予不同補償；（2）區別被征用前的不同地類，給予不同補償；（3）根據不同的地類依法合理確定年產值。2008年新的《溫州市市區征收農民集體所有土地管理辦法》獲得通過，該辦法在征地補償方面有兩方面的改革：第一，區片的劃分由原來的三類改為以黃海標高為界劃分為兩類。實際上，隨著城市基礎設施特別是交通設施的改善，使得原來劃分的三類地區之間差異逐漸減小，而補償標準不一樣的話顯失公平。第二，開始實行統一年產值標準。市區統一年產值標準確定為每畝0.2萬元。一類區片農用地和二類區片耕地的土地補償費和安置補助費均采用法定最高標準，達到10倍和20倍，這樣每畝土地補償費達到2萬元，安置補助費達到4萬元。這一標準綜合考慮了溫州市區經濟發達程度、農村居民人均純收入、土地區位等因素，且均達到法定最高限，提高了對農民的補償。

2、以綜合平均年產值作為計算標準——佛山。廣東省佛山市于2004年6月23日發布的《佛山市深化征地制度改革意見的通知》對土地補償費和安置補助費的測算做出了創新的規定。新的測算方法采用綜合平均年產值作為計算標準，土地補償費和安置補助費不再與各具體地塊的年產值直接掛鉤。通過前面的分析，我們已經知道產值倍數法的不合理性。最重要的是新的規定考慮了土地的區位、各區經濟發展水平等影響地價的因素，使得計算的補償費更加接近公平的市場價格。同時，《通知》還明確要求某些經濟發達的區域按現行《土地管理法》實施高檔次的補償標準，盡可能地提高被征地農民的補償費。

3、征地補償費保障長遠生活——南京。南京市2000年4月20日頒布的《南京市建設征用土地補償和安置辦法》（已廢）規定：“土地補償費用依法歸農村集體經濟組織所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆遷補償安置辦法》改變了這種一次性的支付方式，建立起征地農民的基本生活保障制度。從土地補償費中取出70%，作為被征地農民基本生活保障資金來源的一部分；其余30%支付給集體經濟組織，納入公積金管理，用于發展生產和公益性事業。同時，2005年9月1日，《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》開始實施，其規定政府要將部分土地出讓金納入被征地農民基本生活保障資金專戶。南京市征地補償分配一改以往的一次性貨幣支付方式，充分考慮了農民的長遠利益，還有效避免了各級政府層層截留補償費問題的產生。農民能夠分享到一定的土地增值收益，這不得不說是一個極具創新性的舉措。

三、結論

農用地轉為非農用地是城市化的必然結果，土地征收是政府因此代表國家而實行的權利。我國現行征地補償制度源于計劃經濟時期，在市場經濟條件下暴露出諸多缺陷，被征地農民的權益因此遭受損失。新的《土地管理法》出臺在即，征地補償標準應逐漸向公平的市場價格轉變，做到“同地同價”；同時，應擴大補償范圍，將土地承包經營權納入補償項目。完善的征地制度不僅能夠實現對土地資源的保護和合理利用，還可以保障大批失地農民的生活及其合法權益。這是一個國家法制化建設的重要體現，也是實現社會和諧發展的重要部分。

[1]張全景，王萬茂.我國土地征用制度的理論考察及改革思考 [J].經濟地理，2003.23.6.

[2]柴濤修，劉向南，范黎.新中國征地制度變遷評述與展望 [J].中國土地科學，2008.2.2.

[3]林玉妹.土地征收范圍和補償機制的國際比較及啟示[J].福建省社會主義學院學報，2005.54.1.