城鎮(zhèn)化中的失地農(nóng)民問題

□文/王成龍

失地農(nóng)民是指在城市化進(jìn)程中，基于城市建設(shè)用地需要，因耕地被征用而失去土地，但仍然保持著農(nóng)民身份，或者即使轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)人口身份但并未真正融入城市的農(nóng)民。據(jù)調(diào)查，全國(guó)1999～2001年被征用的耕地已超過1，887萬畝，造成近3，000萬農(nóng)民失去土地。照此速度發(fā)展，2030年我國(guó)失地農(nóng)民將由現(xiàn)在的3，700萬人增加到1.1億人，失地農(nóng)民已經(jīng)成為一個(gè)迅速擴(kuò)大的社會(huì)新群體。

一、失地農(nóng)民現(xiàn)狀

由于目前土地征用制度的不完善以及失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失等原因，全國(guó)各地因征地問題引發(fā)的拒征、上訪甚至流血沖突等事件時(shí)有發(fā)生。失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為國(guó)家和政府以及社會(huì)各界都十分關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。

（一）征地補(bǔ)償?shù)停苯永媸軗p。對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》中有著明確的規(guī)定，征地補(bǔ)償由三部分組成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的6～10倍（最高不超過15倍）補(bǔ)償；二是青苗及其地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，按成本或市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償；三是對(duì)勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)，按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的4～6倍補(bǔ)償，而且土地補(bǔ)償和勞動(dòng)安置補(bǔ)償費(fèi)之和最高不得超過前三年平均產(chǎn)值的30倍。但這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中，至少暴露出以下兩個(gè)問題：一是征地補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)低于土地的出讓收益。一般在征地后，政府必須對(duì)其進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的投資與開發(fā)，每畝的投資成本約6～7萬元，加上征用補(bǔ)償之后，其價(jià)格一般在10～15萬元之間，但出讓價(jià)格一般平均在20～30萬甚至上百萬元。這種按國(guó)家規(guī)定價(jià)格征用，而以市場(chǎng)供求價(jià)格出讓的交易方式，使得征地補(bǔ)償與出讓收益差距懸殊，無形的剝奪了農(nóng)民的應(yīng)得利益；二是補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)低于土地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格。征地補(bǔ)償只是對(duì)農(nóng)民原來在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的補(bǔ)償，它并不與土地的非農(nóng)業(yè)化價(jià)值以及土地非農(nóng)化后級(jí)差收益的增值相關(guān)聯(lián)，征地過程中對(duì)農(nóng)民土地的價(jià)值進(jìn)行了低估。同時(shí)，征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于作為一個(gè)城市居民的生活保障，失地農(nóng)民往往不能正確估計(jì)到當(dāng)自己轉(zhuǎn)為城市居民后的生活和社會(huì)保障費(fèi)用。于是，被征地農(nóng)民群體往往在事后才發(fā)現(xiàn)，他們所得到的補(bǔ)償費(fèi)不足以維持正常的城市生活開支和保障，于是形成了聚眾鬧事等不穩(wěn)定現(xiàn)象。

（二）安置辦法欠缺，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障。對(duì)征地后“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的安置，各地采用的方法主要有兩種：貨幣安置和招工安置，這兩種措施在實(shí)踐中都存在弊端。

貨幣安置是指政府或用地業(yè)主通過支付一定貨幣量，置換農(nóng)民使用的土地，讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和生活出路問題。貨幣安置基本上是低水平的生活安排，無法兼顧農(nóng)民的就業(yè)問題，再加上市場(chǎng)機(jī)制的不完善以及對(duì)農(nóng)民工的歧視現(xiàn)象等，給農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的就業(yè)帶來了很大困難。

招工安置是指地方政府或用人單位依據(jù)征地?cái)?shù)量安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的就業(yè)。于是出了一些單位先招收一批補(bǔ)征地農(nóng)民，拿到政府的補(bǔ)貼，然后不久就宣告破產(chǎn)，以及出現(xiàn)投資不到位等原因而使土地閑置多年，安置就業(yè)承諾就成為泡影。有的即使安置了就業(yè)，但也由于文化素質(zhì)和知識(shí)技能低下又缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，失地后很容易陷入失業(yè)的困境，其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒有保障。

（三）征地缺乏透明度，違規(guī)違法操作嚴(yán)重。征地過程中違規(guī)違法操作現(xiàn)象主要有以下幾種表現(xiàn)：1、未征得農(nóng)民同意，有關(guān)政府部門或用地單位擅自強(qiáng)行征地；2、低價(jià)征收，高價(jià)出售。一些地方政府把征地獲利看作是重要的財(cái)源之一，他們以各種理由將有升值潛力的農(nóng)用地以低價(jià)征收，然后再以市場(chǎng)價(jià)格高價(jià)出售，從中牟取暴利；3、截留、挪用、拖欠補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)象嚴(yán)重。盡管我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用。”在實(shí)際操作中，屢屢出現(xiàn)農(nóng)民理應(yīng)獲得的本來就非常低的征地補(bǔ)償費(fèi)不能真正落實(shí)，而且常出現(xiàn)農(nóng)民并不了解補(bǔ)償真相的情況；4、征地手續(xù)不合法。按照規(guī)定，征地應(yīng)當(dāng)是先規(guī)劃后征地，而一些地方政府常常是先征地建設(shè)，后完成報(bào)批手續(xù)，結(jié)果就常出現(xiàn)鏟除青苗的事件。正是由于存在諸多違規(guī)、違法操作現(xiàn)象，所以造成了失地農(nóng)民合法權(quán)益難以保障的后果。

（四）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全。目前具有城鄉(xiāng)二元體制特征的中國(guó)社會(huì)保障制度很不完善，與就業(yè)緊密相連的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度不僅難以覆蓋因失地而進(jìn)城打工的農(nóng)民，也難以覆蓋到轉(zhuǎn)為城市戶籍的失地農(nóng)民。同時(shí)，正在探索過程中的農(nóng)村社會(huì)保障制度也不能保障失地農(nóng)民的生活、就業(yè)以及子女教育等問題，失地農(nóng)民成為社會(huì)保障這張安全網(wǎng)的“網(wǎng)”外人。可見，目前我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大，利益受到損害，沒有社會(huì)保障權(quán)利；也就是說，失地農(nóng)民存在嚴(yán)重的社會(huì)保障問題。必須加緊建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

二、政策建議

失地農(nóng)民問題是我國(guó)城市化、工業(yè)化過程中關(guān)涉到社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要的社會(huì)問題，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于政府，因?yàn)檎鞯厥钦袨椋园仓檬У剞r(nóng)民、保障失地農(nóng)民的權(quán)益也是政府不可推卸的責(zé)任。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)從以下兩個(gè)方面來解決失地農(nóng)民問題：

（一）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。由于失地農(nóng)民的特殊性與復(fù)雜性，在失地農(nóng)民社會(huì)保障體系安排上，應(yīng)當(dāng)遵循分類處置的原則，有針對(duì)性地制定適合不同對(duì)象和不同情況的保障政策。根據(jù)實(shí)際情況，可以將失地農(nóng)民分為以下幾類：第一類是失去全部土地后可以直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦模坏诙愂鞘ト客恋睾蟛荒苤苯愚D(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦模坏谌愂鞘ゲ糠滞恋睾笕詾檗r(nóng)村居民的。在考慮失地農(nóng)民的類型的同時(shí)，還必須同時(shí)考慮兩種情況：一是征地的目的，公益性的還是非公益性的，征地的直接受益者是誰；二是村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r如何。在綜合考慮以上諸多因素的前提下，分層分類推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)。

第一，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。最低生活保障是保障那些生活一時(shí)或一直低于國(guó)家公布的最低生活保障水平的人群。首先，需要界定基本生活保障對(duì)象。失地農(nóng)民基本生活保障對(duì)象不是全部失地農(nóng)民，而是失地農(nóng)民中基本生活無保障人員，包括缺少勞動(dòng)力、低收入農(nóng)民；災(zāi)難、重病及殘疾等致貧的農(nóng)民；喪失勞動(dòng)能力、無其他生活來源、無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人和殘疾人等。其次，需要確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。要從維持基本生活的物質(zhì)資料要求、當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值和人均純收入、地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來考慮。最后，建立多元化資金籌集機(jī)制。我國(guó)失地農(nóng)民最低生活保障資金由地方府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)集體經(jīng)濟(jì)組織以及失地農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，各級(jí)政府要及時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)低保資金的投入，同時(shí)還必須輔之以社會(huì)化幫扶的渠道募集資金。

第二，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其對(duì)象是達(dá)到法定勞動(dòng)年齡的失地勞動(dòng)者，特別是那些沒有參加任何形式養(yǎng)老保障的勞動(dòng)者。對(duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商并參加城鎮(zhèn)各種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)下形成的征地制度，可以一次性預(yù)繳若干年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)或給予一次性補(bǔ)助等方式解決，資金來源主要是失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與運(yùn)作可參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行。有條件的地區(qū)還可以由集體或用地單位為失地農(nóng)民購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，以切實(shí)排除失地農(nóng)民的老年保障之憂。

第三，建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。溫家寶在政府工作報(bào)告中表示，各地要從實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)，逐步建立由政府組織和引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，確保農(nóng)民群眾受益。政府應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支部分資金，通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院難的問題。

第四，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制。保障大批失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，讓失地農(nóng)民過上更好的生活，使社會(huì)保障更具現(xiàn)實(shí)意義，因此必須為失地農(nóng)民搭建創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，增強(qiáng)失地農(nóng)民適應(yīng)社會(huì)的能力。首先，為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)、技能培訓(xùn)和素質(zhì)教育，提高農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力；其次，提供再就業(yè)崗位引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)。努力拓寬失地農(nóng)民再就業(yè)空間，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，對(duì)開展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，進(jìn)行政策引導(dǎo)，創(chuàng)業(yè)資金扶持和后援技術(shù)支持；最后，完善就業(yè)市場(chǎng)服務(wù)體系，為失地農(nóng)民提供迅速、準(zhǔn)確、完整的信息，使失地農(nóng)民能盡快地找到適合自己勞動(dòng)技能的職業(yè)，同時(shí)在信息咨詢、法律保障等方面提供更加優(yōu)越的服務(wù)。

另外，當(dāng)失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，盡可能地為他們提供法律援助，使失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到侵害時(shí)具有平等的接近法律尋求保護(hù)的能力；對(duì)于其子女到城鎮(zhèn)讀書，可免繳教育贊助費(fèi)、借讀費(fèi)等等，以切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益。

（二）改革現(xiàn)有的土地征用制度。誠(chéng)然，加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)在維護(hù)失地農(nóng)民的保障權(quán)益方面會(huì)起到很重要的作用，但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，僅局限于社會(huì)保障制度建設(shè)本身是難以根本解決問題的，要解決失地農(nóng)民的問題，還必須改革現(xiàn)有的土地征用制度。

首先，逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，應(yīng)該以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。這些補(bǔ)償費(fèi)用從構(gòu)成上看，至少包括：形成城市生存能力前的基本生活費(fèi)、獲得城市生存能力的就業(yè)培訓(xùn)基金、進(jìn)入城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物化資本的一部分。

其次，引入市場(chǎng)機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測(cè)算的，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。所以，在土地征用過程中，結(jié)合每一區(qū)片的土地基準(zhǔn)價(jià)、極差價(jià)、市場(chǎng)浮動(dòng)價(jià)、土地用途、土地出讓收益等實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。

再次，研究實(shí)施分類征占補(bǔ)償辦法。兼顧國(guó)家、市場(chǎng)征占主體和農(nóng)民利益：（l）對(duì)純公益性項(xiàng)目用地由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但國(guó)家應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；（2）對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地，如有收益權(quán)的高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場(chǎng)、污水及自來水廠等，還應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益，避免土地被“買斷式”征占；（3）對(duì)開發(fā)性項(xiàng)目用地，引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)或一級(jí)半市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民逐步直接參與市場(chǎng)交易。

另外，要加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償安置款的監(jiān)督，改革現(xiàn)行征地過程中不合理的土地收益分配制度。首先，改革目前政府拿大頭、集體得中頭、失地農(nóng)民拿小頭的分配格局。今后立法可以考慮在農(nóng)村征地過程中，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一談判環(huán)節(jié)，直接與農(nóng)民打交道，確立農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償中的直接客體地位，讓農(nóng)民直接行使自己的權(quán)利；其次必須保障監(jiān)督的獨(dú)立性和法律效力。可以成立由農(nóng)民協(xié)會(huì)或村民委員會(huì)，政府、村一定比例構(gòu)成的失地農(nóng)民權(quán)益委員會(huì)，負(fù)責(zé)保證土地安置補(bǔ)償費(fèi)的合理分配和使用，監(jiān)管政府土地增和使用，監(jiān)管失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和保障的落實(shí)情況等。

三、結(jié)語

總之，我們要改革土地征用制度，同時(shí)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)社會(huì)保障，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，逐漸將進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的部分失地農(nóng)民和農(nóng)轉(zhuǎn)非的被征地人員納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障安全網(wǎng)。在我國(guó)工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的歷史進(jìn)程中，農(nóng)民做出了重大貢獻(xiàn)，也為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出了巨大犧牲，要全面建設(shè)小康社會(huì)，就不能再漠視失地農(nóng)民的權(quán)益。只要各級(jí)政府與社會(huì)各界都能從廣大失地農(nóng)民的利益出發(fā)，結(jié)合本地實(shí)際情況，失地農(nóng)民社會(huì)保障問題就一定能得到解決。

［1］姚從容.城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民——制度安排與利益沖突.人口與經(jīng)濟(jì)，2006.3.

［2］郭春華，朱米均.我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民問題的理論與實(shí)踐探索.土地問題，2006.1.

［3］張慧芳.論有限政府視野下我國(guó)征地制度的理性構(gòu)建.中國(guó)行政管理，2004.