試論調節居民收入差距的財稅對策

□文/郭 楠 宋 佳

一、財稅政策與收入分配理論簡述

（一）收入分配存在差異的客觀必然性。現階段適度收入分配差距的存在是由社會發展的一般規律和我國的國情決定的，其合理性在于：社會主義要實現共同富裕的目標是一個漸進的發展過程，不可能一蹴而就。在這一發展過程中，要倡導一部分地區和個人通過合法經營和誠實勞動先富起來，先富起來的地區和個人又可以以巨大的社會示范效應，激發全社會范圍的勤奮勞動，由此可以推動社會經濟的進步，讓一部分地區和個人先富起來，從而有利于中等收入階層的形成，進而促進社會的穩定。由此可見，從我國的國情角度而言，適度拉大收入分配差距，是實現經濟加速發展、實現共同富裕的捷徑。

存在適度收入差距的必然性在于：首先，勞動者每個人擁有的生產要素的質量與數量是不同的，且其生產要素在生產過程中發揮的效用也不同，這就決定了勞動者個體間分配差距的存在；其次，我國正處于社會主義初級階段，各地區間的資源稟賦不同，生產力發展水平不一致，經濟狀況差異較大，因此必然會出現先富和后富的問題，這就導致了區域之間分配差距的存在；再次，從行業發展來看，由于國家的支柱產業、基礎設施必然要優先發展，這就產生了行業的優先發展問題，造成了行業間分配差距的存在。

（二）重視財稅政策在收入公平分配中的作用。收入分配的差距是客觀存在的，但分配差距必須保持在一個合理的限度內。如果這種差距過大，會對經濟社會發展產生極大的消極影響，嚴重的還會引起國家政局不穩定和民族矛盾的激化。由于造成收入分配差距的原因是綜合性的，既有歷史、自然的原因以及市場機制的作用，也是政府在一定時期實施非均衡經濟發展政策的結果。因此，縮小分配差距、實現公平分配的目標，需要進行全社會范圍的綜合治理，政府必須承擔對收入差距進行調節的責任。政府的公共干預政策包括多種宏觀政策和微觀政策，其中財稅政策是宏觀經濟政策中促進收入公平分配的重要手段之一。

財稅政策不僅可以對經濟增長以及經濟波動起到調節和“熨平”的作用，而且對促進社會公平分配也具有重要意義。財稅政策主要通過三個方面的政策工具來發揮促進收入公平分配：1、政府利用稅收手段，一方面調節初始收入所形成的分配差距；另一方面聚積可供再分配的財政資金，逐步實現社會公平分配。2、政府通過建立和完善社會保障機制，保證公眾在就業、醫療、教育、養老等方面的基本生活得到保障。3、政府利用轉移支付的措施來影響社會分配，通過財政補貼等手段提高劣勢地區和個人的收入水平，促進收入的公平分配。

二、我國財稅政策在調節居民收入差距方面存在的問題

（一）稅收的調節功能存在缺陷。個人所得稅作為調節收入分配的主要稅種，其調節功能還存在很多缺陷：1、居民收入日趨多元化，政府卻未能根據現實情況的變化，建立起一套有效的收入監控體系，特別是對一部分灰色收入，更是顯得無能為力；2、稅制本身存在著制度缺陷，對高收入階層缺乏基本的調節和監控，使得我國出現了窮人稅負重而富人稅負輕的“逆向調節”局面；3、征稅模式不合理。我國目前采用的分類所得的課征模式，不能反映納稅人的綜合收入，也不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，難以體現公平稅負、合理負擔的征稅原則；4、調節收入分配的稅收制度不完善。對于不動產、金融資產收益以及遺產與贈與，應當通過房產稅、利息稅以及遺產與贈與稅等財產稅稅種來調節，但由于我國市場經濟發展尚處于初級階段，個稅所處的制度環境不成熟，國際上一般采用的與個稅搭配使用的財產稅在我國被忽視。

（二）社會保障制度有待完善。我國雖然已初步建立了社會保障體系，但仍存在許多問題，主要表現為：一方面社會保障的覆蓋面小。由于經濟轉型時期存在的歷史欠賬，現有的社會保障財力進一步擴大覆蓋面的壓力巨大，僅2008年我國的基本養老保險基金累計空賬額就已達到146，113億元；另一方面農村社會保障體系建設滯后。我國農村人口比重很大，但受二元經濟結構的影響，我國的社會保障僅僅局限在小部分城鎮勞動者中實施，農村勞動者的養老、醫療等社會保障都沒有完整的制度設計，社會保障制度設計上的缺陷制約了財稅政策促進社會公平分配作用的發揮。

（三）轉移支付制度中存在不合理因素。主要表現在三個方面：第一，受到經濟水平和財政資源總量的限制，我國的轉移支付在具體實施中往往遵循“效率優先、兼顧公平”的原則，將有限的財政資源更多地轉移到發達地區，很多貧困地區卻沒有得到應有的關注，從而影響了地方財政對低收入者的轉移支付；第二，轉移支付總量偏少、結構不平衡。我國的個人所得稅收入早已超過千億元，但直接用于低收入者的轉移支付總量明顯偏少，顯然與其不成比例；第三，轉移支付的形式過于繁雜。當前我國的轉移支付形式包括：稅收返還、專項撥款、結算補助、體制補助和過渡期轉移支付等多種形式，這些轉移支付形式繁雜，且各自依據不同，缺乏統一的協調機制，功能弱化，極大地限制了轉移支付政策調節收入分配效力的發揮。

三、運用財稅政策調節居民收入差距的思路

（一）完善個稅的調節功能

1、合理分類，簡化稅率。綜合所得稅制比分類所得稅制在調節居民收入差距方面有更大的作用，但在我國完全取消分類所得稅制可能會導致稅源失控、稅款流失。因此，應著重完善以綜合稅為主、分類稅為輔的混合所得稅模式，即對不同所得進行科學合理的分類，并參照國際經驗，在稅率結構方面向低檔次、降低稅率、拉大級距方向改進，針對不同類別的應稅所得設立一級或幾級稅率，以此體現對低收入者免稅、對中等收入者輕稅和對高收入者適度重稅的原則。

2、制定合理的費用扣除標準。我國目前采用的是籠統的“一刀切”的定額扣除費用的辦法，存在著很大的不合理性。個人所得稅應以純所得為課稅對象，對個人獲得的工資薪金收入應扣除贍養、納稅人本人及家屬的生計費用和其他必要費用；合理確定費用扣除標準，使法定扣除標準與納稅人實際生活負擔相接近，逐步實行以家庭為單位的扣除，考慮家庭人員的不同構成以及基本生活需求的實際情況，同時增加教育支出等專項扣除，使其更有利于低收入階層。

3、建立輔助個稅的財產稅體系。當前，我國實行的財產稅主要有房產稅、契稅和車船稅，而遺產稅和贈與稅、證券交易稅等仍在規劃中，這也恰恰是拉大我國居民收入差距的主要稅種，遺產稅和贈與稅直接面對高收入階層，可以有力地防止居民通過非個人努力取得的財富積累而暴富，有利于縮小代際之間的收入差距，應盡早推行該類稅種，充分發揮稅收調節收入分配縮小收入差距的作用。

（二）健全社會保障體系

1、多渠道籌集社會保障基金，加強基金的使用管理。應當多渠道籌集和積累社會保障基金，合理確定保障的標準和方式，將社會保障基金的籌集納入法制化軌道，開征社會保障稅以保證資金來源的穩定性和可靠性。建立健全與經濟發展水平相適應的分層次的社會保障體系，以此加強基金使用管理，提高統籌層次，同時應探索建立預算管理尤其是支出預算管理制度，規范基金使用辦法。

2、擴大社會保障的覆蓋面，增大對貧困地區的保障力度。應逐步將各類企業、事業單位和行政單位職工都納入社保稅的征收范圍，從而均衡各類單位支出，縮小職工收入差距。同時，社會保障也應覆蓋到農村居民，要逐步完善農村養老、醫療保險和最低生活保障制度，增加對低保和貧困人員的保障力度，逐步建立針對全體公民的社會保障機制，保障城鎮貧困階層和農村貧困人口的基本生活；要加大對低收入者的財政支持力度，以共同富裕為目標，擴大中等收入比重，提高低收入者收入水平。

（三）完善轉移支付制度

1、加大轉移支付力度，統一轉移支付標準。依法調整當前的財政轉移支付形式，統一轉移支付標準，擴大因素法的使用范圍，以“因素法”代替“基數法”，以此作為確定轉移支付數額的尺度，并加大中央對地方轉移支付的規模和力度，尤其是加大對貧困縣及城鎮的轉移支付，加大對其基礎設施、基礎教育、衛生醫療、生產項目等的財政扶持。另外，要縮小稅收返還和專項轉移支付規模，同時擴大均等化轉移支付規模。

2、完善轉移支付體系，促進地區均衡發展。當前，轉移支付的目標應為逐步調整各地區之間的橫向不平衡、縮小地區間經濟發展的差距，促進區域間的均衡發展。國家可以通過規范和有效運用地區間的轉移支付以及階層間的轉移支付有效調節過低收入，還應加大對西部地區的轉移支付力度，加大對中西部地區和經濟落后地區的優惠政策傾斜，加強西部地區基礎設施建設，增強西部地區的經濟實力，以經濟發展帶動西部居民收入的增長，縮小與東部發達地區居民收入的差距。

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