產業投資基金發展中的政府作用

□文/李 寧 谷懷玉

產業投資基金在一國的經濟發展中起著重要的作用，西方國家的產業投資基金的發展比較早，同時也比較成熟，而我國的產業投資基金發展則相對滯后和落后，九十年代初，我國開始進行產業基金的研究和試點工作，1992年我國建立第一個產業投資基金——淄博基金，后來這一基金由于多種原因銷聲匿跡了，2006年渤海產業投資基金設立了，對于中國產業投資基金的發展具有里程碑的意義，本文就不同產業投資基金中的政府作用及作用方式作了研究。

一、產業投資基金的內涵

關于產業投資基金的定義，國內學者所持意見并不統一，但是對以下幾點是有著統一認識的:一是其投資對象是實業，而不是股票債券等金融工具；二是它是一種集合投資制度，通過發行基金份額來籌集資金；三是它由專門的基金管理公司來管理；四是根據出資額的多少實行利益共享、風險共擔的制度。國家發展和改革委員會制定的《產業投資基金試點管理辦法》（征求意見稿）中規定:產業投資基金，是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資。

二、產業投資基金中的政府作用

關于產業投資基金中的政府作用，國內學者有著不同的看法，但大體上可以歸為兩類:一是政府在產業投資基金的發展過程中應起主導作用，如褚金蕊（2007）認為，政府在產業投資基金的發展過程中的作用不僅是制定政策法律而且應該在產業投資基金資金籌集、產業投資基金的資金注入及產業投資基金的運營中起重要作用。這類認識主要基于存在市場失靈的現象，例如信息不對稱，產業投資基金和所投資企業存在信息不對稱的問題，這就需要政府來規范。公共產品的問題，由于產業投資基金的一個重要投向是基礎設施，而這類投資需要資金大，回收周期長，只靠市場的力量顯然不夠；二是政府不應起主導作用而主要起引導服務作用，為產業投資基金營造一個好的外部環境，如季敏波（2008）認為，政府的主要作用和參與方式就是制定政策，用以規范和指導各種經濟主體的經濟行為，為產業投資基金的發展營造一個好的外部環境。這類認識主要是基于產業投資基金的運作應該完全市場化，按照市場化的原則去運行，因此政府不能進行過多的行政干預。筆者認為，不能一概而論政府在產業投資基金中所起的作用，而應該根據不同的產業投資基金而加以分析。根據產業投資基金的資金投向是否有限制及限制范圍，可大體分為三類:

1、具有明顯地域性質的產業投資基金，這類基金的資金投向在設立之初便明確規定其投資在某一地區的資金比例。如2006年在天津濱海新區設立的總規模為200億元的渤海產業基金，明確規定投資環渤海經濟區不低于70%、天津濱海新區不低于50%。其將按照國家的產業政策和濱海新區的功能定位。渤海基金初步計劃將資金按5∶3∶2的比例，投資于天津、環渤海地區和國內其他地區的企業。顯然渤海產業基金肩負著發展環渤海經濟圈的特殊使命，渤海產業基金之所以能夠產生，正是借助了濱海地區金融創新的東風，它本身也是濱海地區金融改革配套政策的一部分，因此它不可能完全以市場化的方式自然發起。只能由政府（天津市政府和國務院）來發起，從渤海產業投資基金的出資人也可以看出其出資人為清一色的國有企業。在這類產業投資基金中，由于他們的任務是發展某一地區的經濟，這就增加了較濃的政治色彩與政府背景，其與完全市場化的產業投資基金純粹以盈利為目標多少有些沖突。完全市場化的產業投資基金中，資本以盈利為目的，哪里有合適的盈利機會，便去哪里投資，資本的流動完全以盈利為目的。而在這類產業投資基金中明確規定資金的投資區域與比例，這顯然不是市場化的做法，這樣就會導致私人資本不去參與或參與不足。我們用簡單的例子來說明為什么在這類基金中會導致私人資本不去參與而政府必須起到一個主導的作用。假設市場上只存在兩個產業投資基金A和B，其規模和管理水平等均相同。A產業投資基金是具有區域性產業投資基金，對其投資投向有明確的規定，B產業投資基金沒有任何限制規定。其資金可以投資于任何區域，在其他條件相同的情況下，顯然B基金比A基金具有更大的市場和更多的盈利機會，而A基金的發展會受到市場規模的限制，從而導致其盈利水平低下。其道理如亞當·斯密在《國富論》中所論述的那樣:有些種類的產業即使是最低級的一種也只能在大城市中進行，一個搬運工在其他地方就找不到工作維持生活。一個村莊對它來說范圍太狹小了，甚至一個普通的集市，也很少有大到足以使他維持固定職業的程度。作為一個理性的投資者，則會把基金投向B而不是A，這樣便會導致基金B的資金供給不足，其不足部分當然只能由政府來投資。因此，在區域性的產業投資基金中，政府對這類基金的發展應起到一個主導的作用，而且其主導作用應是全方面的，包括資金的籌集、資金的投向等。

2、具有明顯行業性質的產業投資基金，這類產業投資基金的資金具有明確的產業投向。

在我國，行業投資基金甚至肩負著發展某一行業和進行產業結構調整的使命，如區域性產業投資基金一樣，我國的行業產業投資基金也加入了不少政治色彩和政府背景，但與區域性產業投資基金不同的是，其政治色彩和政府背景要比區域性產業投資基金淡，由于區域性產業投資基金的投向大多局限于某一區域，這使得其投資戰略、甚至具體的投資項目更易受地方政府的操控和干預，而產業性投資基金的投向則是全國各地，因此地方政府的干預必然會少些。正因如此，政府在產業投資基金中的主導作用就要比在區域性產業投資基金中的作用弱些，如果說區域性產業投資基金中的政府作用是全方面主導的話，那么行業產業投資基金則只應該在資金的籌集和資金的戰略性布局上起主要作用，關于其具體的投資方向和平時的運作則完全按照市場化的方式運作，如2007年批準設立的廣東核電及新能源產業投資基金就是一例，該基金為全國范圍的核電和新能源公司提供投資渠道和金融支持，其發起人為平安保險公司、中國廣東核電集團、國家開發銀行和中國人壽保險公司四家機構。可見，其發起人為清一色的國有企業，具有強烈的政府背景。

3、沒有任何限制的產業投資基金。這類基金既沒有明確規定其資金必須投資于哪個地區也沒有明確規定必須投資于哪個行業，其資金的籌集、投向、日常運作則完全可以按照市場化的方式，哪里有合適的投資機會，資金就投向哪里。如2004年成立的中國-比利時直接股權投資基金，其投資策略為:中比基金秉承“安全、穩健”的投資理念，以股權形式投資于中國境內具有高科技內涵、處于成長期的中小企業，尤其是擬上市的中小企業。中比基金對投資的行業（不含房地產行業）和投資的地域沒有特別限制。作為戰略投資人，中比基金在被投資企業中不謀求控股地位，在被投資企業中占股比例為10%～49%，對單一企業投資一般在2，000萬元～1.8億元之間，投資期限通常為3～7年。由此可見，中比基金的投資是非常自由的，沒有地域和行業限制，從而使其受政府干預的可能性大大降低。

三、政府作用于產業投資基金的方式

1、營造良好的政策環境。良好的政策環境主要是指良好的法律環境，科學完備的法律體系是推動和保障產業投資基金健康、有序發展的關鍵。目前，我國有關產業投資基金的文件只有國家發展和改革委員會制定的《產業投資基金試點管理辦法》（征求意見稿），并沒有正式的法律法規，這造成了產業投資基金的設立無法可依。我國現有的產業投資基金，包括渤海產業投資基金以及第二批獲準的產業投資基金都是由國務院特批的，因此當前急需制定、出臺產業投資基金的相關法律法規，金管辦對產業投資基金的發起、設立等方面做出相應的規定，使產業投資基金有法可依。

2、建立完善的退出渠道。產業投資基金的投資項目一般都有一個投資期限，過了此期限，投資就要退出變現，產業投資基金的順利變現是對其持續發展具有至關重要的作用，是其再投資的前提條件，因此基金的退出對于產業投資來說具有非常重要的意義。產業投資基金的退出方式主要有四種:首次公開上市發行（IPO）、場外交易、股權回購和破產清算。股權回購由產業基金與受資企業協商達成交易；破產清算是一種被迫的退出，即產業基金投資失敗；而上市發行和場外交易兩種退出渠道則需要政府對金融制度的設計與規劃。就世界范圍內的情況來看，上市發行和場外交易是產業投資基金的主要退出渠道，因此我國有必要建立多層次的資本市場體系，建立二板市場和場外交易市場，使產業投資基金的順利退出無后顧之憂。

3、直接的股權投資。在區域性和行業性產業投資基金中，政府資金可適時以股權形式投入產業投資業，尤其是政府參股（控股）的形式，為某些特定產業提供資金支持；隨著產業投資基金的發展，機構投資者應當成為產業基金的投資主力，例如社保基金、保險公司、國內企業等，并且除國有資金外，社會資本在產業基金中的比重應當不斷增大，大量的民間資本應逐漸成為推動我國產業優化升級的重要資金來源。

［1］高永崗.渤海產業基金的運行機制分析[J].生產力研究，2008.

［2］劉海嘯，王海洋，趙萌.對我國產業基金發展問題的思考[J].燕山大學學報，2005.6.

［3］季敏波，徐莉芳.促進中國產業投資基金發展的戰略措施[J].財經論叢，2000.4.

［4］季敏波.中國產業投資基金研究[M].上海:上海財經大學出版社，2000.