我國旅游價格規制模式演變與制度創新

□文/陳衛華

一、我國旅游價格規制模式演變

規制的歷史是政府行為的重點和焦點不斷變換的動態過程，相應的規制制度和被規制市場也會發生變化。在改革開放之前，商品經濟關系被排斥在旅游活動之外，沒有形成現代意義上的旅游市場，旅游價格也是與實際供求關系相脫離的。因此，本文對我國旅游價格規制的階段劃分從1978年改革開放開始，以社會主義市場經濟為前提條件。

（一）1978～1993年的規制模式:以創匯為導向的加強規制。這一階段的旅游價格規制具有以下幾個方面的特征:

一是以創匯為導向。這一階段，對旅游價格進行規制的直接動力來源于旅游產品供給的嚴重不足和對建設資金的需求。為了“吸收大量外匯，為四個現代化建設積累資金，促進國內各項事業的發展”，我國開始大力發展入境旅游，涉外旅游價格成為規制的重點內容，國家旅游局、國家物價局也在1985年發布實施了《中國國際旅游價格管理暫行規定》。

二是具有鮮明的行政管理特征。1984年國務院在批轉國家旅游局的報告中，提出要求旅游價格管理實行“統一領導，分級管理”的原則，逐步確立了由國家物價局和國家旅游局制定旅游價格的具體原則和作價辦法，各省市物價局和旅游局根據地區旅游資源、接待條件和客源情況，制定本地區旅游價格的旅游價格規制體系。在這個體系中，從價格的制定到執行，行政管理扮演著重要角色。

三是旅游價格規制涵蓋了吃、住、行、游、購、娛等諸要素，形成高度集中性的旅游價格規制體系。以門票價格管理為例，國家物價局將旅游景區分為國家級特殊游覽參觀點和一般游覽參觀點，前者門票價格由國家物價局會同有關部門審定（最初只有6個，后來擴大到15個），后者由地方管理，并區分外賓和內賓，實行甲、乙票價雙軌制。其他的規制行為還有:對境外自費旅游者實行綜合服務費管理；全面調整旅游交通票價；對旅游賓館客房價格實行中央集中管理；建立旅游商品和餐飲價格管理制度等?？梢哉f，這些旅游價格的規制制度雖然很不完善，帶有計劃經濟時代的鮮明烙印，但對推動當時我國旅游業的快速發展，起著重要的作用。

（二）1993～2005年的規制模式:以市場為導向的放松規制。這一時期，我國旅游業真正步入產業化發展軌道，成為第三產業中的支柱產業，展開了由計劃主導下的價格機制向以市場形成價格為主的價格機制轉變的一系列改革，包括:（1）國際旅游價格由國家全包式集中管理體制，逐步過渡為部分項目由地方或企業管理，政府進行宏觀指導和協調的格局；（2）初步建立了地區間旅游價格管理和協調機制；（3）1999 年、2000 年國家計委兩次頒發了《游覽參觀點門票價格管理方法》，建立了分級管理、分類指導的門票價格管理體制；（4）為推進國民待遇原則，20世紀九十年代后期，國家計委頒發了《關于游覽參觀點甲乙門票價格并軌的通知》，取消了旅游景點門票的內外賓差別；（5）旅游商品價格基本放開由市場調解；（6）根據我國外匯體制改革的要求，制定頒布了旅游企業標價、計價結算管理辦法。

通過改革，我國基本形成了以經營者定價為主，國家實行分類指導、協調的管理格局，逐步形成了政府定價、政府指導價和市場調節價三級并存的價格規制體系。在旅游價格構成諸要素中，除游覽參觀景點門票價格與旅游交通價格仍有實行政府定價與政府指導價外，旅游飯店、餐飲、娛樂、購物等項目的價格已經主要交由經營者自主定價。

這一階段的主要特征還體現為市場經濟手段的引入。1998年5月我國頒布了《中華人民共和國價格法》和與之相配套的《價格違法行為行政處罰規定》，使得旅游價格規制有法可依，改變了過去單純依靠通知、規定、條令等行政指令進行規制的局面。2002年的《政府價格決策聽證暫行辦法》明確把主要旅游景點門票列為需要聽證的商品和服務。

（三）2005年至今的規制模式:以職能轉變為導向的規制變革。2005年對我國旅游價格規制來說，是一個承前啟后的一年，表現在兩個方面:一是政府職能的調整，實施《行政許可法》之后，旅游價格規制各部門要轉變政府職能，逐步形成“大旅游、大市場、小政府”的態勢；二是自2005年底開始，我國要兌現開放旅行社市場的加入世貿承諾，隨著全方位的對外開放，旅游業的經營主體將日益多元化，這將加大我國旅游價格規制的難度，從而給旅游價格規制帶來新的挑戰。

按經濟和發展組織（OECD）旅游委員會的界定，目前我國的旅游業已由啟動階段過渡到發展階段，政府對旅游市場的作用應由先驅或催化劑階段過渡到規制與服務階段，政府的角色需要實現從“當局者”向“旁觀者”轉變，由管理的第一線逐漸隱退，更多的規范和服務職能要通過市場機制去落實和起作用。因此，在這一階段的主要特征表現為規制的變革，既根據我國市場化改革進程對政府職能轉變提出的客觀要求，與從“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的政府職能轉變相結合，逐步實現政府的角色從“當局者”向“旁觀者”轉變，將更多的規范和服務職能交由市場機制去落實和起作用。這樣，政府發揮作用的機理才能與市場經濟內在法則相吻合?！芭嘤糜问袌鰴C制、建立旅游市場規則、維護旅游市場秩序”成為本階段規制的主要目標。

二、我國旅游價格規制的制度創新

對旅游價格規制的改革是一個破立結合的過程，應按照國際競爭規則的要求，對現有旅游價格規制制度進行調整，加速規制體系的完善與創新。規制制度一般由確切的規制目標、實現目標的手段也就是規制工具、規制機構的設置等幾個部分組成，對旅游價格規制的制度創新應從以下三個方面著手:

（一）旅游價格規制的目標創新。旅游價格規制的目標不外乎以下幾方面:為消費者提供一系列滿意的服務；在不讓企業得到過多租金的情況下，盡可能地促進生產效率的提高；在不同的消費者或地區之間進行再分配。這三個目標分別代表了旅游價格規制博弈中不同參與者的利益訴求。可以看出，政府對旅游價格規制的三個目標不可能同時滿足，一方面是因為目標本身之間存在著一定程度的互斥性，更主要的是因為在規制博弈的過程中規制機構和旅游企業之間存在的非對稱信息、規制機構的有限承諾能力和易被產業所“俘虜”等原因。這意味著在不同情況下，政府必須在這三個目標之間進行衡量取舍，而最終的結果將取決于規制博弈參與人之間的討價還價能力和策略互動關系。規制機構所考慮的企業利益與消費者利益的權衡可以用以下社會福利函數表示:

S=αV（p，q，s）+β∏（p，q，s，c）

其中，S 為總社會福利，αV（p，q，s）為消費者凈剩余，β∏（p，q，s，c）為企業凈利潤，p、q、s、c 分別代表產品或服務的價格、產量、質量、生產成本等影響消費和生產過程的參數，α、β 為權重系數，0≤α，β≤1，分別反映了消費者剩余和廠商利潤在社會總福利中的重要程度。

從我國過去對旅游業的管理行為看，由于政府本身就是利益主體之一，對利益的追求就成為政府干預旅游業發展的內在驅動力，優先發展生產，政府的利益和旅游企業的利益是相一致的，規制機構所考慮的社會福利中是以企業利益為重的。隨著我國經濟發展水平的提高和旅游業的發展，如果再以旅游企業的利益為重而不考慮廣大消費者的利益，將有悖于我國發展經濟的最終目的。因此，旅游價格規制機構如果以旅游者利益為重，在加總社會福利函數的時候就必須賦予α更大的值，既α≥β。

（二）旅游價格規制工具的創新。政府對旅游價格的干預，主要是針對旅游業運行中市場機制的缺陷而實施的。從政府和市場兩種調節方式關系上，在市場經濟體制仍不完善的當前，采用適當的行政措施干預是必需的，但政府干預機制和市場機制有機結合，決定了政府對旅游價格的干預應當主要采用經濟的手段。

我國現有的價格法律規范普遍存在著缺乏可操作性的問題，如零負團費問題本質就是低價傾銷的違法行為，構成了對消費者的欺詐，但《反不正當競爭法》和《消費者保護法》的規定過于籠統，難以適用到旅游服務產品；國家發改委頒布的《關于制止低價傾銷行為的規定》只適用于低價銷售商品的行為，沒有規定可以適用于服務，難以約束旅行社之間日益激烈的價格戰行為；旅游者與旅行社間的合同關系受制于一般化合同法的原則規定，而旅游產品是一項組合型的服務產品，有時當旅游者因購物問題與旅行社發生糾紛時就連訴訟主體都難以確定。而這些都會使法律空置化和無用化，從而降低了政府規制的效率，進而影響規制的公正和公平，也會給政府機關中具體從事價格規制的官員創造尋租腐敗的機會。因此，要細化《價格法》中的原則性規定，而且要深入執法一線進行廣泛調研、充分論證，將這些細化的原則性規定，變為更具有針對性、操作性和實用性的配套法規。特別是要加強對《禁止價格欺詐行為的規定》、《價格違法行為行政處罰規定》的修訂、補充工作，盡快制定出臺一些能切實面對旅游市場新狀況、處理旅游市場新問題的價格法規與規章，使旅游價格監督檢查工作真正做到有法可依。

（三）旅游價格規制的機構創新。旅游價格規制是一個涉及規制執行機構、立法機構和司法機構相互作用的十分復雜的博弈過程，因而對規制機構的創新就顯得尤其重要。國際經驗告訴我們，旅游價格規制本身不能創造一個公正和自由的交易環境，要進行旅游規制，必然要建立起一個完整的組織制度體系和與之相配套的執行機構，規劃不同時期的旅游價格規制。從目前看，由于體制改革和機構改革還未完全到位，我國旅游價格規制機構還存在著許多不足之處:一是沒有形成國家立法通過的相互獨立的旅游規制機構和規制執行機構，使我國的旅游價格規制存在著突出的弱權威特征；二是地方旅游局在業務上與上級旅游部門聯系，但行政上仍受地方政府管轄，從經濟和政治利益上都難以做到在全行業視角上的公平和有效；三是旅游價格規制機構與被規制者還有未完全脫鉤的環節和方面。許多地方省市根據當地的經濟發展水平和旅游業發展狀況，在這方面做出了可喜的嘗試，形成了具有地方色彩的規制模式。

總之，旅游價格規制的變革是一個不斷試錯、改錯的過程，在這個過程中市場失靈逐漸減少，產業逐漸發展完善，政府和市場的功能都得到很大的提高。

［1］張輝，秦宇.中國旅游產業轉型年度報告（2005）[M].旅游教育出版社，2006.

［2］曲振濤，楊愷鈞.規制經濟學［M］.復旦大學出版社，2005.

［3］柳學信.信息非對稱條件下中國網絡型產業規制問題研究［M］.首都經濟貿易大學出版社，2006.