上海發展代建制模式中的問題及建議

□文/張志杰

一、代建制的概念和意義

代建制是指通過設立專業的建設代理機構代理建設單位負責有關工程項目建設的前期和實施階段的工作，其工作性質為工程建設管理和咨詢，其單位性質是企業，其盈利模式是收取代理費、咨詢費，從節約的投資中提成，其風險是承擔相應的管理、咨詢風險，不承擔具體的工程風險。

政府投資項目“代建制”，通過具有法律效力的代建合同，做到了“投資、建設、管理、運營”四分開，有效地加強了政府對投資項目的管理，規范了投資建設程序，建立了投資責任約束機制，通過市場化運作，選擇有經驗、講信譽的專業化隊伍用法律和經濟手段確立了投資者和建設者間的相互關系，有效保證了資金的使用效率和施工質量。此外，“代建制”對于轉變政府職能，使政府從微觀管理、具體項目管理上轉移到宏觀管理和規范市場等方面都具有重要意義。

二、代建制上海模式的發展

為了順應市場經濟的發展，加快政府機構改革和政府職能的轉變，進一步推動上海建設管理體制的改革，本著“投資、建設、管理、運營“四分開的原則，上海市在2001年底提出了在部分政府投資項目中試行代建制的改革方案，自2002年3月上海市建委確定13家單位為首批政府投資項目代建制公司以來，“代建制”建設模式在上海已經蓬勃發展起來。先后有上海市委黨校一期工程、莘閔線工程、共和新路高架工程、明珠線（二期）工程、大連路越江隧道工程、上海市城市規劃展示館工程、滬青閔公路、外環線隧道、復興路隧道、磁懸浮、北外環及共和新路改造工程等一大批項目成了“代建制”的項目。按照改革前的設想，在政府投資建設的項目中，項目管理公司對工程項目實施了積極而有效的管理，工程建設得到了有力保證，工程投資得到了有效控制，建設水平有了較大提高。

三、代建制在上海發展中存在的問題和建議

雖然代建制在上海取得了一定的成效，但由于其是個新生事物，從理論上和實踐上都有很多不成熟的地方，也還在完善過程中。

（一）業主的觀念沒有完全轉變，“建設”和“運營”沒有真正分離。實行代建制的目標之一就是要解決“建設、監管、使用”多位一體的矛盾，但在代建制的實施過程中，有些項目的“建設”和“使用”并沒有實現真正的分離。一些業主單位為了部門利益，原本就不希望將項目交給代建單位管理。因此，在項目實施過程中有些業主仍然對一些本來屬于代建單位應做的工作進行干預，這在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。下面對其中三家代建制公司進行分析:某自來水建設公司這個問題表現的比較突出，該公司雖然是上海市首批指定的代建制試點單位，但這是由原來的水務系統的工程施工總承包公司改制而來的，在其承擔的水務系統建設任務中，很多建設單位的基建處本身就有很強的建設管理能力，國家強制要實行代建制，業主沒有積極性，只好把一些低層次的、效益比較差的部分項目象征性地代建一下，其他的大部分還是由自己來進行管理；上海某教育建設管理咨詢有限公司是由原來上海市教育中心基建處成立的一個代建制公司，他們承擔業內項目的時候“建設單位”對其干預不是很大。一是本身他們就是從教委基建處剝離出來的，兩者的利益在一定程度上是統一的；二是“業主”本身已經沒有進行全方位項目管理的能力，干預能力弱。所以，該公司代建制實施起來就比較順利；代建制實施比較成功的一個例子是上海某大橋建設有限公司，其代建的上海復興東路隧道是真正的“四分開”項目。代建制單位受業主（市政局）的委托對項目實施代建，投資單位是純粹的民間投資公司，投資目的是靠收取隧道建成后20年的運營費用來收回投資和獲取收益，投資者除了關注投資控制以外，不會像業內人士的業主那樣過多干預代建制單位的工作。因此，代建單位權力比較大，整個項目代建非常成功。

（二）政府對“代建制”的管理應進一步規范和完善。由于對代建工作實施監管的具體主管部門不明確，因此就無法對代建項目的招投標、簽訂合同等工作進行必要的監控。比如，有的“業主”明明有5億元的建設項目，為了部門的利益只把其中2億元的項目進行招標代建，其余3億元的項目由自己直接進行管理，造成了表面上整個項目是招標代建了，符合法定程序，但實際上卻逃避了政府監管。而且，如果在項目具體實施過程中出現問題，政府也無法及時發現和糾正，不利于將來項目的順利實施。另外，代建制單位在施工過程中，項目法人地位體現不出來，在竣工驗收時不能體現代建制單位的法律地位，在竣工驗收單上，只有四家單位（勘察、設計、施工、監理）簽字蓋章的地方，沒有代建制單位的地方。而且代建制單位的業績無法登記，給以后項目管理公司的考核、定級、升級和管理帶來不便。為此，政府行業主管部門一定要適應全國推行“代建制”這一新形勢的要求，轉變管理觀念，改造管理流程，創造出一整套適應“代建制”發展的新型的政府管理流程和管理模式，為“代建制”在上海的健康發展創造一個良好的條件。

（三）“代建制”單位處于弱勢地位，責任、權利、義務不對等。由于競爭激烈，“代建制”單位簽訂的代建合同普遍是承擔義務多，收費少、管理責任大，權力小。由于絕大多數地方在實施代建制的相關文件中沒有明確設置代建費取費下限和嚴格的標準，導致各代建單位在投標中出現無序競爭的現象，使代建管理費用一降再降。在上述三家公司中，代建制管理費普遍較低。上海某自來水建設公司成立以后共承擔16項工程的代建任務，工程總投資額達到21.6億元，而其收到的總代建管理費僅為1，072.37萬元，平均取費率為0.49%，其他公司相對好一些，但平均取費率也只有0.7%。但在簽訂代建合同時，業主把大量的責任都推給了代建單位，形成了這種雖然代建費用低，但凡是出了問題全部找“代建單位”負責的怪現象。這種代建行業的惡性競爭，造成了非常嚴重的代建單位“責、權、利”的不對等，已影響了代建制項目管理公司的正常發展。因此，采取相應的措施規范代建制取費標準勢在必行。項目代建費不宜直接套用《基本建設財務管理規定》中的“建設單位管理費”，而宜依據工作內容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主體確定。可以考慮的具體方法有:在代建單位招標過程中明確要求投標單位在投標書中詳細列示費用明細及取費依據，并請評標專家就代建費做出專項評審。但同時，要注意規范和凈化市場，堅決杜絕惡劣競爭，防止低于成本中標的現象發生。

（四）代建單位的項目管理水平還需要進一步提高，代建范圍需要進一步拓寬

1、從代建制公司內部的角度來看，代建單位在項目上的人員配備不足，即便是配備了足夠的人員，但人員素質和能力不能滿足要求。特別是對于建筑功能的專業性要求較高的代建項目，如學校、醫院等，雖然配備了一些有經驗的管理人員，但也是因循守舊，新的項目管理手段、管理方法創新能力差，更談不上提高代建制單位的管理水平。

2、從代建制公司本身來看，上海專業的代建制公司比較多，綜合型的能承擔各種行業的綜合代建工程管理的公司比較少，路橋代建制公司只能承擔路橋的代建項目。水務系統的代建單位只能承擔水務方面的代建工程，不能承擔其他專業性比較強的工程代建任務，代建制公司狹窄的服務范圍一定程度上制約了代建制在上海的發展，也無益于形成廣泛的行業競爭，對代建制市場的健康發展不利。

3、從代建制單位外部來看，管理水平低。涉及的代建項目范圍窄也勢必會影響上海的代建制企業和國外同類型企業的競爭能力，特別是外國的建設管理咨詢企業進滬以后，這種管理水平上的差距將更加明顯。通過企業自身的不斷學習和行業內部培訓，提高項目管理人員的素質，努力拓寬企業代建制服務的范圍是下一步代建制單位提高行業競爭力，贏得市場的必由之路。

（五）“代建制”的市場化程度有待于進一步提高。雖然上海在2002年就開始實行政府投資項目代建制，但調查顯示，大部分實行代建制的單位還沒有完全實現真正意義上的“政企分開、產權明晰、自主經營、自負盈虧”，很多代建制公司在一定程度上還留有政府的痕跡。從行業性代建制公司所承攬的工程來看，主要是以行業內為主，對行業外的工程承攬的積極性不高，也不具備競爭能力。要使“代建制”單位真正的企業化，打破行業壟斷，實行跨行業競爭這一目標，還需要政府、社會和代建制企業做很多工作，還有很長的一段路要走。

（六）社會環境不配套，行業協會的作用有待加強。和推行總承包遇到的問題一樣，代建制在推行的過程中同樣也遇到保險和擔保體制不健全的問題。制定《政府投資非經營性項目代建制實施細則》和《代建制合同示范文本》等指導文件來規范“投資、建設、管理、運營”四方的行為，特別是建設者的行為，明確業主、投資商、代建制單位、監理單位、施工單位的責任、權利和義務是代建制單位迫切需要有人來解決的問題。這也是行業協會等中介組織需要加強的工作之一。

［1］張華平.代建制:改革政府投資項目的管理.城市管理，2004.1.

［2］胡昱.政府投資項目管理的新模式-代建制.北京建筑工程學院學報，2003.9.

［3］劉松橋.政府投資項目代建制初探.中國工程咨詢，2004.1.