國有企業“小金庫”的危害及其對策

□文/胡玉紅

“小金庫”是指游離于正式賬簿記錄之外的、不受監督的、可供自由支配的賬外資金。當今社會經濟的日益繁榮及經濟來往的多元化、復雜化，一定程度上為“小金庫”的滋生提供了環境和土壤。國有企業“小金庫”的普遍存在，不僅使國家遭受了資本經營損失和財政稅收的流失，擾亂了社會經濟秩序，也在職工中造成了惡劣的負面效應。如何預防國有企業資金流失，杜絕“小金庫”現象，是國有企業和政府管理部門的一個長期值得研究的工作。

一、國有企業“小金庫”的危害性

（一）國有企業“小金庫”引發的職務犯罪

1、“小金庫”誘發的內部犯罪，主體多為本單位的核心人員。“小金庫”的存在為本單位人員貪污、挪用公款提供了便利條件，從而誘發本單位內部掌握“小金庫”的核心人物犯罪。比如，某國有企業分公司領導，在職期間私設小金庫，數額高達上百萬元，他利用招待客戶、給客戶回扣、發獎金等名義虛報支出，用白條從小金庫中支出50余萬元揣進了自己的腰包。個別上級主管領導知情而故意放縱、甚至袒護，造成了部分企業負責人在私設小金庫這個問題上有恃無恐。

2、“小金庫”誘發的外部犯罪，主體主要是政府職能部門人員。“小金庫”客觀上為權錢交易提供了物資質礎，極易誘發外部犯罪。國有企業私設“小金庫”的用途之一是利用小金庫的錢去拉關系，為企業謀取正當或不正當的利益，從而誘發本單位以外的人員，主要是一些政府職能部門的工作人員犯罪。比如，某國有企業在一次稅務檢查中，被查出有偷稅漏稅的行為，為了使企業減免本應受到的巨額的經濟處罰，該企業領導就從小金庫中支出幾十萬元送給了負責調查該企業偷稅漏稅的稅務干部，結果國有資產流失了，那名稅務干部也被小金庫送進了監獄。

（二）國有企業“小金庫”造成國有資產的流失

1、擾亂企業的正常經營，造成經營利潤的流失。違反企業財務管理制度，致使出現“兩本賬”、“多本賬”、甚至假賬，“小金庫”的資金游離在財務、審計監督之外，一定程度上擾亂了企業經營秩序，甚至造成企業財務會計信息失真，影響企業對成本控制決策和經營管理。現在“小金庫”的數額越來越大，有的“小金庫”的數額已上十幾萬、百萬、甚至千萬，“小金庫”的資金來源主要是對企業各種收入的截留或轉移，國有企業存在的“小金庫”致使企業效益縮水，這給國家財產和集體利益帶來了巨大的損失。

2、造成國家稅收的流失。“小金庫”的形成主要是減少收入，增加費用，必然會導致利潤的減少，從而導致企業少繳企業所得稅。在商品體外循環的過程中，流轉稅也會漏繳，如營業稅、增值稅以及相應的附加稅費等。

（三）“小金庫”的存在助長了鋪張浪費、奢侈腐化之風。“小金庫”雖小，但其危害性卻不小，是滋生腐敗的溫床。“小金庫”不僅為少數領導者違規使用資金提供了條件，而且往往成為貪污挪用或集體私分的對象，導致某些部門單位腐敗問題層出不窮，“小金庫”一旦形成，就會被少數人掌握，成為滋生腐敗的“溫床”，有的領導者將“小金庫”視為私人的錢袋，一些純屬私事的開支也往里面塞；有的“小金庫”方便了公款吃喝和公款行賄；而有的領導者建立“小金庫”就是為了貪污挪用或者集體私分。為吃喝玩樂、請客送禮大開方便之門，嚴重腐化了社會風氣，毒化了人們的心靈。

二、國有企業“小金庫”的防治對策

“小金庫”的產生有兩個條件:一是動機，二是機會。動機與機會一結合，“小金庫”就完成了。轉換機制，強化制度，加強監控就是為了減少和堵截產生“小金庫”的機會。有效防治“小金庫”的手段有以下幾個方面:

（一）抑制產生“小金庫”的動機

1、加強教育宣傳，使領導干部不想設“小金庫”。要使領導干部，特別是國有企業的主要負責人在思想上認清“小金庫”的嚴重危害性。道理要講透，危害要講夠。搞“小金庫”不僅違紀而且違法，也違反企業規章制度。一旦搞了，“小金庫”就像一顆隨時可能爆炸的炸彈，隨時都有可能卷入違法違紀的案件，損害的不僅是企業的利益、集體的利益，還有個人及家庭的悲歡榮辱。

2、改革國有企業的人才管理制度和分配制度，建立科學、合理的國有資產經營責任制。對企業領導人的任免是國有企業出資者實施對國有資產管理的重要方式，選拔優秀的企業領導人，組建好的企業領導班子，往往是企業生存與發展的關鍵。按照黨管干部與《公司法》要求相結合的原則，以能力和業績為導向，拓寬渠道，廣納賢才，廢除領導行政級別制度，建立能者上、拙者下的靈活用人機制。要建立科學、可量度的國有資產經營責任制指標體系。這個體系的建立要體現企業的效益、發展與個性相結合。只要企業領導人的心思放在管理上了，覺得管有所得，就不會挖空心思想著如何設立“小金庫”來獲取利益了。

3、加大監督處罰力度，使領導干部不敢設置“小金庫”。一方面在加強財務監督和審計監督的同時，推行廠務公開，建立健全一系列公開制度、監督制度，加強企業員工內部鉗制和相互制衡；另一方面是預防“小金庫”，除了完善相關財務制度，推行財務公開，發揮群眾監督，加大財務檢查，盡量杜絕財務漏洞外，還需要對私設“小金庫”現象予以嚴厲打擊。當大家都認為私設“小金庫”是一種犯罪行為，而不是一般違紀違規的時候，想要私設“小金庫”者，就會掂量掂量是否值得，而不敢去設“小金庫”。

（二）消滅產生“小金庫”的機會

1、建立健全法律法規。加強對財務收支全過程的監控和稅務、銀行、審計等部門的監管。（1）稅務部門需加強稅收和發票的監管，不能只是收了稅就隨意開具發票，這樣可能收了小稅漏了大稅。對于企業發票的購買領用及要求代開票的行為，應該嚴格按照《發票管理辦法》管理監控，審查其勞務合同、業務性質等；（2）加強金融部門的金融監管的責任和法規建設，同時加大處罰力度。銀行不能為了拉存款，違反規定隨意為企業開立賬戶。銀行的失職為“小金庫”的成立提供了便利。根據《銀行賬戶管理辦法》，存款人只能在銀行開立一個基本存款賬戶，且必須向中國人民銀行分支機構申報，企業只有基本存款賬戶才能辦理日常轉賬結算和現金收付。有的企業隨意在不同銀行、甚至同一個銀行開立賬戶，而且都能轉賬、支取現金，就為“小金庫”的形成和使用打開了“方便之門”。同時，還要加強對個人銀行賬戶監管，要切實嚴肅銀行結算紀律，嚴格執行銀行賬戶實名制，從制度上堵住以個人名義進行公款私存，私設“小金庫”的漏洞。

2、健全財務制度，嚴格遵循企業會計制度的相關規定。主要措施包括:（1）支票的應用及賬務處理。支票的領用建立備查登記簿，賬務處理時一定要將銀行進賬單、轉賬單等原始憑證做附件，有的企業利用開具鴛鴦支票的方式，企業會計憑證后的存根聯記錄的是轉給甲單位，實際支票開具支付的單位是乙單位，資金就流向“小金庫”了。因此，對于支票的記賬一定要有轉賬單作附件；（2）費用的核算實行預算管理。對于非正常或不合理的大額支出特別關注，內部審計要經常進行不定期檢查其費用發生相關的經營事項、合同、相關內部記錄憑證等；（3）往來賬定期與客戶進行對賬，同時保留對賬記錄。對于往來款的清收單位領導應高度重視，組織人員組成清理、催收小組，該收回的催收，對長期欠款的單位和個人采取一定的必要措施，以及運用法律手段收回，并將責任落實到人；對確實無法收回的，按規定程序報經批準后予以核銷，同時建立備查賬，做到賬銷案存，由有關責任人員造成的損失應視情節責令其賠償。

3、加強審計。內部審計和外部審計相結合，推行財務主管定期輪崗，推行財務公開，接受群眾監督。推行財務主管定期輪崗，是對下屬企業的有效監管手段之一。財務崗位的人事獨立于經營單位，財務人員可以不用因怕丟飯碗而“就范”，保證財務人員能最大限度地保證資金的安全。同時，做到內部審計與外部審計相結合，內部審計了解企業特點卻無法跳出常規，很難保持獨立，外部審計可以在所有防范措施做到位后，對制度的執行情況的審計檢查可以采用以下方法:

（1）突擊盤存法。不定時地突擊盤查庫存現金。核實庫存現金實存額與賬面數是否一致，對保險柜中的收支單據及發放清單也要引起高度重視，特別對財務室的其他可以存放物品的地方如抽屜、柜子、紙箱子等，都不能放過，這些不易被察覺的地方，往往保存著記錄收支情況的記錄本等重要物證。

（2）收入核實法。全面了解被查單位的經營范圍及外聯運營情況，盡量掌握其各種收入的來源，以利于查找是否全部計入財務收入，核對報表與收入總賬、明細賬是否相符，要掌握賬外和經營活動情況，重點排查投資分利、房屋租賃收入，出售低值易耗品、材料、廢料收入。審查有無非法收入或用不合法票據收費，有無截留某項經營收入。

（3）支出追查法。通過審查各項開支，檢查是否有虛報冒領款項轉做“小金庫”的情況，特別注意審查白條抵庫、自制票據的真實性，必要時延伸到供貨單位。盤查實際支出，賬面列支數額與實物的單價、數額是否相符，看有無報支發票而無物資，有無以購代領虛列支出。尤其對支付給沒有開票資格的單位時在稅務局代開的發票，要確認是否真實發生該項經濟業務。對發票留心觀察，防止有的單位自己購買發票自己開具，尤其是對發票號碼連號的發票多加注意。

（4）賬戶核對法。審查從轉賬支票存根、進賬單、電匯憑證開始，注意審查通過銀行轉入、轉出資金的每一個銀行賬號，審查每一筆資金是否都記錄在銀行日記賬上。如果發現銀行存款余額等于已提供的幾個銀行開戶的存款余額，未發現沒有提供的被轉出的銀行賬號資金進出及余額，單位則可能出現用另一個銀行賬號來私設“小金庫”。

（5）清查票據法。檢查票據購買登記簿，清點所提供的票據存根是否完整；審核票據編號是否連續，填寫項目是否齊全，大、小寫金額、復寫字跡是否一致，有無涂改現象，作廢的票據是否加蓋“作廢”戳記。

（6）外圍查證法。有重點地向經手人、知情人詢問。與有關人員座談，選擇與被查單位資金結算頻繁、經濟往來密切的單位進行調查，找出線索，打開缺口。

“小金庫”是個社會現象，具有普遍性、隱蔽性的特點，問題由來已久，屢禁不止，可以說是一個“頑癥”。要想從根本上解決“小金庫”的問題，必須堅持標本兼治、堵疏結合、懲防并舉、綜合治理的方針。緊密聯系實際，逐步建立健全適應企業在市場經濟條件下從事經營管理活動的教育、制度、監督并重的懲治和預防“小金庫”體系。

[1]張立輝.內部控制與公司治理.中國稅務出版社，2006.1.

[2]何紹恩，相繼云.國有企業“小金庫”的產生及治理措施淺議.山東企業管理，2001.10.

[3]郝臣.控制國有資產流失或轉移路徑求解.當代經濟管理，2006.3.