我國社會保險稅費之爭理性選擇

□文/林 琦

一、稅費之爭

21世紀，我國所面臨的人口老齡化問題日益突出，隨之引發的社會保險籌資方式的問題成為我國社會保障制度被討論的焦點，也即社會保險的“稅費之爭”。

目前，世界范圍內的社會保險籌資方式主要有兩種：一是“社會保障稅”模式下的籌集方式；二是“社會保險費”模式下的籌集方式。在社會保險的“稅費之爭”中，主要有兩種觀點；一是主張不宜費改稅。包括兩個方面：1、社會保險稅的籌資方式不管是現階段還是未來均不符合我國實際情況，我國社會保險基金的籌集方式應以征收社會保險費為妥。2、我國現階段不宜推行社會保險費改稅，考慮到未來條件成熟后改革的趨勢，社會保險費改稅也應當緩行慎行；二是主張費改稅。強調現階段我國推行費改稅的必要性、可行性和可操作性。

針對我國的“稅費之爭”，理論界大都傾向于主張對我國社會保險進行費改稅，并給予了相應的理由，如朱建文、張勝民、李永成、彭繼旺、吳俊培等。但筆者認為，社會保險費是符合我國現階段基本國情的選擇，它的存在有其一定的合理性。雖然社會保險費制度在其發展過程中確實存在亟待改進的缺陷和弊端，需要社會各界對此進行逐步的健全和完善，但就此仍尚未達到需要進行制度改革的地步，這也是本文提筆的初衷。

二、稅費之分

稅收：稅收作為國家財政收入的首要來源，具備較高的立法層次和法律效力，其強制性、固定性和無償性等特性，保障了財政收入的可靠性和穩定性。與此同時，稅收取之于民，用之于民的性質，要求其進行公平、普遍地收取和分配，在全社會范圍內普遍征收，同時也要平衡負擔，兼顧公平。

繳費：相比較于稅收的法定性，繳費較為政策性，在強制性、固定性、普遍性等特性的要求上，均不及稅收來的高。但是，繳費的靈活性卻比稅收要高，能夠及時根據宏觀經濟或者當地經濟的發展變化做出調整，因地制宜，使政策最大限度地契合當地實際情況，最大限度地促進當地經濟發展。

應該注意的是，在我國的稅費之爭中，實際上的社會保險稅，抑或社會保險費，均與名義上的稅或費的定義存在一定的差別。社會保險費不同于一般財政收入中的繳費，也不同于一般意義上的稅收。但是作為政府收入的兩種方式，社會保險稅或者社會保險費亦難以脫離稅或費的形式而單獨存在，因此大體上也具備了稅或費相應的性質和特點。

三、社會保險不宜費改稅

（一）社會保險資金籌集方式的改革未必能夠改善資金籌集情況。針對理論界提出的利用稅收較高的法律效力以及強制性和固定性特點，強化社會保險基金的征收，解決統籌繳費中的欠繳問題，并實現社會保險資金籌集固定化、規范化、社會化目標。我國社會保險費征收難的問題并非緣起于繳費的征收方式，而是我國經濟發展初級階段的法律環境、經濟狀態以及歷史債務等因素綜合影響的結果，且在我國目前的稅收法制現狀下并不能夠對社會保險稅模式下的高征收效率抱有太大希望。

我國社會保險繳費征收方式不規范，征收成本高、籌集資金不穩定，費源流失、欠費情況嚴重，是目前我國社會保障體制運行中不爭的事實。但是利用稅收的強制性、固定性及法律效力來提高社會保險基金征收效果的方法仍有待考究。稅收強制性的強弱，并不決定于“費”與“稅”的名稱，而是取決于法律規范、執法力度和當時當地的經濟發展狀態與環境。如果沒有健全的法律和執法法規來規范社會保障稅的征繳行為，稅費改革就難以取得實質性的意義。我國目前稅制建設仍需要不斷完善和改進，稅收工作仍存在不少問題，在此情況下將社會保險納入稅收范疇內，并不能夠保證社會保險基金的征收可以取得良好的效果。而且，我國目前偷逃稅款現象在大范圍內存在，難以確保在社會保險費改稅后不會出現偷稅漏稅的情況。相反，新稅種的頒布往往因尚未經過實踐的考驗而存在諸多問題，客觀上為偷逃稅款提供了更大的可能。而對于執意偷逃社會保障費的繳款方而言，征收方式的轉換并不能夠改變他們偷逃費款的態度和行為。此外，在欠繳企業中，有相當一部分并非有意拖欠繳款，而是沒有能力進行繳款，對此類拖欠情況，改變征繳方式于事無補。

（二）社會保障稅理論上的可行性和實踐中的可操作性相沖突，普遍性、公平性原則實施困難。理論上言，稅收受益、征收對象的普遍性和社會化有利于擴大社會保障覆蓋面及社保資金來源范圍，且社會保障稅比社會保險費在實現社會保險的宏觀調控和社會公正分配方面更具優勢。但在筆者看來，上述觀點并不存在可操作性。

1、社會保障稅普遍性原則實施困難，經濟二元化難以協調。社會保障稅一旦開征，必然要求其面向包括農民在內的全社會勞動者普遍征收。我國是個農業大國，區域經濟發展極不平衡，貧富差距大，尤以農民群體人均收入偏低，且分布分散，在此情況下將農民納入社會保障稅征收主體范圍必然會增加農民負擔，在實際操作中也難以對其進行征收管理。

2、量能負擔原則和公平原則在實施過程中的沖突使各利益主體產生利益矛盾，社會保障稅公平收入分配功能有待商榷。（1）富人與窮人的利益矛盾。富人的自我保障能力強，繳稅的積極性不高；窮人的收入水平有限，繳稅會大大影響其生存狀態，他們對社會保障的需求高卻抵制自身繳納或者沒有能力繳納；（2）納稅人和受益者的利益矛盾。稅收的普惠性造成一部分人不繳或者少繳也能享受一定或者同等的待遇。當納稅人預期自己的貢獻與受益明顯不對稱，容易產生抵制情緒。此外，富人繳納的較高的社會保障稅與其自身較高的自我保障能力相錯位，社會保障基金的互濟性使富人所享受的利益很可能與其所承擔的義務不相匹配，而窮人在此過程中享受到的利益通過互濟則很可能大于其所承擔的義務。且在筆者看來，研究領域內對低收入者設置減免額或起征點或者對高收入者設置免征額的解決理論并不存在可行性。

（三）稅制要求的固定性、穩定性和統一性與需要不斷調整完善的社保制度帶來的變動性、漸進性、地區差異性相互矛盾。有觀點認為，統一的社會保障稅率可以彌合原來各地方企業社會保險負擔上的差距，消除原來因為繳費水平不同而造成的社會保險轉賬障礙，促進勞動力在全國流動，因而在全國層面立法確定稅率，能夠為整合地方社會保險政策，建立統一的社會保險制度提供良好的契機。但是，據本文分析，該觀點與我國社會保障制度的發展要求產生沖突。

我國各地區經濟發展水平參差不齊，相應的社會保障制度保障水平存在很大差距。1、經濟發展極不平衡，收入差距大，兩極分化嚴重，不僅在全國范圍內經濟水平由西自東呈階梯狀分布，同一地區不同群體收入水平也存在不小落差；2、不同地區社會保障水平差異顯著，不同群體或者相同群體享受的社會保障待遇差異化。通過剛性立法或政策一次性制定合理稅率來實現公正、平等的目標顯然不具備可行性。在此情況下，寄希望于在全國范圍內統一稅率來平衡負擔，彌補差距，促進勞動力跨地區轉移，顯然存在巨大的困難。

同時，社會保障稅必然要求社會保障覆蓋面從現階段的城鎮職工延伸到農民工，社會保險稅納稅人需要逐步調整和納入，而如前文所述，將我國農民工群體納入社會保障稅納稅人范圍在很長一段時間內并不具備可操作性。此外，稅收的統一性促使社會保障制度各項標準統一化，統籌層次也會因此得到提升，容易忽視地區實際情況，導致保險待遇與地區經濟水平不相適應，激化地區之間的矛盾。因此，以社會保障稅形式籌資適合高層次的統籌，而以繳費形式籌資靈活性較強，不同地區可以因地制宜合理確定適當費率，適合較低層次的統籌。

（四）擴大社保基金的籌資渠道和融資通道存在壁壘。根據國際經驗，社會保險基金的缺口問題和資金保值增值問題可以通過擴大融資渠道，投資資本市場來解決，比如通過減持國有資本，發行政府債券，將積存的社會保障資金投資于國內資本市場、甚至國際資本市場，利用所獲得的增值收入籌集社會保障資金等。但是，以我國目前的投資環境來看，尚難以滿足社會保障資金籌措渠道多元化的要求。社保資金的可持續籌集離不開一個完善健全的資本市場，我國投資市場雖處在不斷完善過程中，但仍未擺脫操作不規范、投機性大、泡沫多、風險高、渠道選擇少的缺陷，距離一個理性、穩健的投資市場尚存在很大一段距離，基金保值增值的目標實現困難，甚至有可能貶值縮水。因此，以我國目前的投資環境來看，并不能夠寄托于資本市場來實現社會保險基金保值增值的目的。

（五）稅費改革后的稅負轉嫁問題有待解決。當前，我國的勞動就業總的來說供大于求，勞動力供給彈性較小，客觀上為稅負轉嫁創造了十分有利的條件。按照稅負轉嫁一般規律，無論社會保障稅的分擔份額在企業和職工之間怎樣劃分，企業承擔的社會保障稅，作為勞動力要素的成本，總存在著通過壓低工資轉嫁給職工的途徑。因此，企業職工繳納社會保障稅，企業和職工的稅負分擔，存在較大的操作性。

目前，隨著事業單位改制議程的進行，倡議社會保險費改稅無疑進一步加重了企事業單位以及職工的負擔，社會保障稅的征收會進一步增加企業稅收負擔，削弱企業競爭力，阻礙企業的開拓創新，或者由企業將稅負轉嫁給職工，加大職工收入壓力，無益于金融危機下尤其是民營經濟的復蘇發展以及社會保障實施的初衷。

（六）稅務機關代征社會保險費試點具備實踐價值，征收角色的轉換將導致額外成本負擔。目前，我國已有19個省市的地方稅務部門通過統征社會保險費試點表明，由稅務部門征繳社會保險費，通過合理、充分利用稅務部門現有的征管網絡、物質人力資源、執法程序和經驗以及監督管理機制，能夠保證社會保險費的追繳力度，降低成本，提高征管效率和效果。隨著社會的發展，該項工作必將得到更大的完善和進步。此外，由于前期社會保險費征管統一由地方稅務局負責，對地稅系統而言，已經掌握了相應的繳納程序并配備了業務人員，同時各繳納主體業已對征繳流程形成統一固定的繳納模式。社保費劃歸中央稅由國稅管理后，若沒有一套合理的轉換機制作為及時的補給，征納人員角色轉換以及因繳納地點改變而給繳納者帶來的不便勢必會造成管理的混亂和低效。鑒于此，除非事實表明有必要進行征納機關的轉換，且國稅部門已經具備一套健全的轉換機制，能夠順利地完成角色轉換的任務，社會保險費由地方稅務機關征管的方式沒有必要進行改革；否則，新稅征收繳納的低效無疑將引發民眾情緒，勢必阻礙社會保險稅征收工作的開展。

（七）社會保障稅的歸屬無法確定。對于社會保障稅的歸屬方，學術界并未得出統一結論。若社會保障稅作為中央稅，則必定要求在全國范圍內實現統籌，保證稅制的統一性和穩定性。而這種要求，據前文所述，不符合我國區域經濟狀況分化嚴重，收入水平差異大，社會保障水平差距明顯的基本國情，在實踐中難以付諸實施；若社會保障稅作為中央得大頭的共享稅，雖然地方可根據當地基本情況，在合理范圍內據實作出適當調整，靈活運用，但是由于區域性差異顯著，必然導致稅制在不小范圍內不統一、不固定，違背了稅制制定的嚴謹性，也動搖了稅制穩定性的基礎；若社會保障稅作為地方得大頭的共享稅，固然能調動地方征稅的積極性，拉大地方保障水平，但容易導致地區之間相互攀比，追求業績，忽視實際。由于保障水平受地方經濟發展狀況的制約，長期下去，容易造成窮愈窮、富愈富，勢必阻礙勞動力的合理流動和經濟的可持續發展。且社會保障稅作為地方稅由地方在中央規定的浮動幅度內制定稅率，本質上與費的性質相差無幾，改革并無多大實質意義。

（八）稅費改革后歷史積累的隱性債務導致政府財政附加壓力。開征社會保障稅后，對參保人交納的社會養老金，政府對其有未來支付的義務，包括對未繳足規定年限養老保險的離退休人員，從而形成政府的隱形債務。開征社會保障稅后的稅收收入，是僅負擔制度轉型后新發生的養老金，還是又考慮到負擔一部分、甚至是全部過去遺留下的隱性債務，直接關系到政府的財政壓力。社會保險費改稅后，社會保障作為一種公共產品由政府提供，其使用的非排他性，要求政府對參與社會保險的公民一視同仁，達到稅法要求的橫向公平和縱向公平，勢必會增加政府的財政支出從而加大財政負擔，現行的社會保險費制，雖然也有政府參與，但是主要還是由企業、個人負擔。相比較為靈活的費制，稅制將使政府陷入財政預算的被動立場。

（九）納稅意識有待提高，法治環境不夠完善。我國納稅人的納稅意識一直以來均有待于完善和提高，雖然通過普法宣傳等手段可以在一定程度上提高納稅人的納稅意識，但是效果卻十分局限。對于低收入者而言，在收入得不到保障的前提下，寄希望于他們納稅意識的提高從而增加稅收收入，顯然太過牽強；對于執意偷逃稅款的高收入者而言，宣傳也未必能有多大的見效，只要社會仍然在大范圍內存在偷稅漏稅情況，僥幸心理下個人利益終歸會戰勝集體利益。因此，單純依靠宣傳手法增加公民的納稅意識顯然勢單力薄，必須同步跟進執法和裁決的力度，堅決維護法律的公正性和嚴肅性；完善輿論監督環境，建設輿論監督體系；縮小貧富差距，改善低收入者的生存環境。在此基礎上，宣傳的效果才能在法制社會互利平等、相互監督中充分地顯現出來。

[1]朱建文.我國社會保障稅制的設計構想[J].稅務研究，2005.10.

[2]張勝民.我國社會保險費改稅應分別設計[J].涉外稅務，2002.10.

[3]李永成，孫芳蘭，周世新.我國社會保險費改稅的理性思考[J].金融與經濟，2004.12.