論行政區劃中的省管縣體制問題

張超

（中南民族大學法學院，湖北 武漢 430074）

1 經濟發展與省直管縣體制

自從我國加入WTO后，雖然經濟保持強勁發展勢頭，取得了世人矚目的成效，但我國經濟發展的質量并不高，地方主義嚴重，無法形成全國統一大市場，使我國企業在國際競爭中處于不利地位。十一屆三中全會以后，我國政府進行了幾次重大機構改革，即中央向地方分權。分權對于改變過去那種權力過于集中、調動地方政府的積極性具有重要意義。但這種體制內分權并沒有觸及到我國真正的權力格局，即不是在政府與企業、政府與市場、政府與社會之間進行合理的權力配置，只是權力在中央和地方之間流動，分權使“弱中央、強地方”格局產生，導致地方主義、“諸侯經濟”等消極現象產生。為了地方利益，各地方政府“進行地方市場封鎖，進行地方壟斷，嚴重擾亂了全國統一大市場的秩序，嚴重影響了全國統一市場的形成和發展，特別是在我國加入世貿組織之后，其消極后果更大。為了應對經濟全球化的挑戰，我們必須破除地方壁壘，從行政區劃體制入手，實行省直管縣，消除或減弱市（地）政府人為構建的市場壁壘，為形成省際市場創造條件。

2 浙江省事例及省管縣模式的局限性

“省直管縣”當從浙江省說起。浙江省縣域經濟發達，占到全省GDP總量的80%，而浙江省發達的縣域經濟恰恰是和省管縣的改革分不開的。浙江省在財政上實行省直接管縣的體制，在組織體制上實行省管縣（市）黨政正職的體制。在全國普遍實行“市領導縣”體制的情況下，浙江省在事實上實行省直接管縣的行政管理體制。浙江省實行省直接管縣的財政體制最早可以追溯到1953年。當時根據中央取消大區一級財政、增設市（縣）一級財政的決定，浙江省普遍建立了市、縣一級財政。在一些省區把原本實行“省管縣”的財政體制，先后改成“地（市）管縣”財政體制的情況下，浙江省根據自身發展需要，除了“文革”后期的幾年外，一直堅持“省管縣”的財政體制。1982年，中央決定全面推行“市領導縣”的行政管理體制，浙江省也開展了“撤地建市”工作。面對市級層面要求管轄縣級財政的強烈呼聲、以及其他省份紛紛實行市管縣財政體制的情況，浙江省的擔心是“市帶縣”會變成“市刮縣”，最終決定仍然堅持實施“省管縣”的財政體制，并在隨后多次進行優化。

20世紀90年代后，浙江省分別于1992年、1997年、2002年和2006年四次出臺政策，擴大一部分經濟比較發達縣的經濟管理權限。即所謂的“強縣擴權”、“擴權強縣”，基本實現了地級市和縣享有同等的經濟管理權。這一改革大大增強了縣級政區的經濟自主權利，激發了其自我發展經濟的動力，改善了其經濟環境，大大推動了縣域經濟的發展。浙江省的成功經驗得到了中央的回應和肯定，“十一五”規劃中明確指出，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。浙江省的成功經驗和中央的肯定促使其他省區紛紛效仿。截至目前，在財政體制上實行“省直管縣”的省區已經達到18個，再加上4個直轄市，全國一共22個地區實行了這項改革的試點。一場轟轟烈烈的運動式的“省直管縣”改革在全國范圍內呼之欲出。這場正在進行中的改革呈現出兩個大的趨勢:一是進行改革試點的省份在增加；二是改革的內容不斷擴展，由財政體制的改革到經濟管理權的改革、甚至到行政管理體制的總體改革。

具體而言，當前省管縣體制改革的局限性主要體現在兩個方面:

（1）沒有處理好管理層次與管理幅度之間的關系，沒有實現政府層級由形式上扁平化向實質上扁平化轉變。以強縣擴權為突破口的省管縣體制改革的宗旨就是要減少管理層次、降低行政成本、提高管理效率、壯大縣域經濟實力。但在現行行政區劃體制下，省級政府本身就存在管理幅度過寬、管理難度過大的問題。省直管縣財政體制實行后，省級政府管理的單位數量將急劇增長，管理幅度將進一步變寬，管理難度將越來越大，管理效率會越來越低。

（2）沒有理順省市縣三級政府間的關系，沒有進行相應的行政管理體制改革，強縣擴權過程中的縣級政府事權與財權不對稱問題日益突出。當前我國大多數地方僅在財政上進行的強縣擴權，并且僅將部分而非全部原屬地級市的經濟管理權及財政權由省直接賦予經濟強縣，而不涉及行政權、司法權、人事權等其他事權。市級政府仍然統領縣級行政權、司法權、人事權和其他行政管理事權，從而形成了省、市、縣三級政府間的財政體制與行政管理體制、財權與事權不對稱，在人、財、物等方面的管理權限不匹配，相互之間不銜接的局面。

3 省管縣體制改革的理論研究綜述和理性推進省管縣的思考

省管縣體制改革嘗試近年來逐漸形受到了國內理論界和新聞媒體的普遍關注。從“中國學術期刊網”上的國內相關成果檢索來看，以“強縣擴權”進入篇名的文章，2002年以前一篇都沒有，而2002年至2007年，已有67篇。

從研究主題和研究方法上看，學界一方面從政治學、行政學、管理學及經濟學的相關理論、原則出發進行演繹推理，并最終推導出我國應該怎樣推行強縣擴權和實現省管縣。另一方面，學界從全國各地試點改革的現狀出發，系統總結了當前各地試點改革的實踐經驗，對改革中存在的問題及導致這些問題產生的原因進行了深入分析，并試圖在此基礎上歸納出切合實際的能有效指導我國省管縣體制改革的理論和思想。

在對各地省管縣體制改革的實踐經驗和學界對相關問題的研究成果進行歸納總結、綜合分析的基礎上，可以提出以下幾點關于理性推進省管縣體制改革的思考:

（1）省管縣體制改革本質上只是一種制度回歸而非制度創新。根據我國現行憲法第三十條規定，中華人民共和國的行政區域劃分如下:全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。該條還規定:直轄市和較大的市分為區、縣；自治州分為縣、自治縣、市。從這些條款之規定可見，我國地方行政管理層次主要是省（自治區、直轄市）、縣（市）、鄉（鎮）三級；除直轄市和經國務院批準的較大的市外，其他任何地方的市和縣是兩個平行的行政主體，兩者間在法律上不存在任何隸屬和管轄關系。但在現實政治生活中，為了解決條塊分割和城鄉分割的問題，我國在除直轄市和經國務院批準的較大的市以外的其他地方也實施了市管縣體制，行政區劃的層級由憲法規定的省、縣、鄉鎮三級轉變為現實存在的省、市、縣、鄉鎮四級。由此可見，省管縣在我國制度框架中并不是什么新鮮事物，現階段各地以強縣擴權為突破口的省管縣體制改革本質上只是一種制度回歸而非制度創新。

（2）強縣擴權是省管縣前的漸進過渡和增量改革。過去幾十年發生在我國經濟領域的改革是“摸著石頭過河”式的漸進式改革，也稱為增量改革。這種改革模式的特點是:在改革阻力較大，舊體制（存量）改不動的情況下，先在外圍發展和培育新體制和新的經濟成分，隨著新體制和新的經濟成分的不斷發展和壯大，經濟結構必然發生根本性的變化，體制環境也將得到有效的改善，舊體制（存量）最終將得到全面改革。國內著名政治學學者俞可平教授則進一步指出，包括政治改革在內的所有中國社會改革，實際上都是，或者說應當是增量改革。不管是制度創新，還是制度回歸，省管縣體制改革也是一個步步試錯的、漸進的、增量的過程。其改革進程都不可避免地受到行政區劃、民族問題、司法制度以及市管縣體制等舊體制（制度）的存量因素的制約。在這種情況下，只有以經濟和財政領域的強縣擴權為突破口，在省管縣體制改革外圍發展和培育新體制，從而通過對新體制的不斷發展和壯大推動我國地方政府縱向結構發生變化和政治行政體制環境得到改善，最終促使省管縣從經濟財政領域走向政治行政領域。

（3）行政區劃調整是省管縣的前提。國內有學者明確指出，當前我國省級行政區劃過大，形成了地方坐大，中央指揮不靈。這一問題背后實質上就是一個省級政府管理幅度過大的問題。推行省管縣就是要對地方的權力進行再分配，其目的就是要取消地級市對縣的領導和管理權，逐步建立省和縣（市）兩級政府，從而實現減少行政層次的目的。但在未改革現行行政區劃的前提下，行政層次的減少必將進一步拓展省級政府的管理幅度。省管縣后，由于直接管理的縣市數量增多，省級行政單元的管理幅度將進一步變寬，管理難度將進一步加大，管理成本也將呈現明顯上升的趨勢。因此，必須通過省級行政區劃調整來對省區管理幅度加以合理化，并在此基礎上建構省管縣的公共行政體制。關于縮小省級政府管理幅度的行政區劃調整有“明削”和“暗削”兩種方案:所謂“明削”就是通過增設直轄市、分省等措施直接增加省級一級區劃數量，從而達到縮小現有省級行政區劃規模的目的；所謂“暗削”則是在不改變現有行政邊界的條件下剝奪省級政府的經濟管理權或者公共事務權，把原屬省公共事務的管理權下放到（市），從而強化縣（市）的自治能力。盡管兩種方案都要突破現有行政利益格局，都會遭遇各種各樣的阻力，但“暗削”這種方案由于具有的隱蔽性，其改革阻力和改革成本相對要小得多。

（4）“因地制宜、適時推進”是各地省管縣的戰略選擇。國務院總理溫家寶指出，具備條件的地方，可以推進“省直管縣”試點。由于實施省管縣體制改革所處的自然、經濟、政治、社會體制環境相差很大，各地在實施省管縣體制改革的過程中要根據自身的具體情況，因地制宜地選擇自己推行省管縣體制的模式、時機和路徑:（1）從各地民族分布情況來看，在實施省管縣體制改革的過程中，要區別對待新疆、西藏、內蒙古、寧夏和廣西等主要少數民族聚居地區。我國在這些地區實行區域自治，設立自治機關，行使自治權，因而不宜過早在這些民族自治地區推行省管縣的改革嘗試。（2）從各地經濟發展狀況來看，在實施省管縣體制改革的過程中對經濟發達、欠發達和不發達地區要區別對待。浙江、江蘇、廣東等進行強縣擴權試點較早，且市場經濟發達的省份可以在財政上改由省管縣，并在財政省管縣體制不斷完善和取得階段性成果的基礎上向行政體制上的省管縣過渡。中西部市場經濟欠發達和不發達的條件不成熟的省份應該繼續保留現有的地區行政建制，先在經濟領域對經濟強縣放權，在條件成熟后再逐步擴大強縣擴權的范圍，賦予經濟強縣更大的權限，逐步實現財政上和行政體制上的省管縣。（3）從省的管理半徑和管理能力來看，我國絕大多數省級政府本身存在著管理幅度過寬、管理能力不足的問題。從目前各省區所轄地域來看，全國平均每個省級行政單位下轄89個縣。最多的如四川省下轄180個縣，河北省下轄172個縣，河南省下轄159個縣。對于本身管理幅度就很寬的四川、河北、河南等省份而言，可以實施強縣擴權，但不宜在省管縣上操之過急。

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