論我國(guó)現(xiàn)行城市房屋拆遷制度存在的問(wèn)題及完善途徑

黃煒城，潘振宇，王鵬鯤

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

城市房屋拆遷是城市建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它可以促進(jìn)舊城區(qū)改造和改善人民群眾的住房條件。然而，在城市房屋拆遷過(guò)程中亦不斷出現(xiàn)糾紛。其根本原因在于我國(guó)城市房屋拆遷制度還不夠完善，難以有效保障被拆遷人的合法權(quán)益。隨著《物權(quán)法》的施行，如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善城市房屋拆遷制度，成為我國(guó)理論界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文正是在此大背景下完成的。

本文首先闡述了城市房屋拆遷的本質(zhì)和實(shí)施現(xiàn)狀，接著指出城市房屋拆遷中存在的種種問(wèn)題，最后針對(duì)現(xiàn)行房屋拆遷制度的不足從三個(gè)方面提出了完善措施。

1 城市房屋拆遷的本質(zhì)與實(shí)施現(xiàn)狀

城市房屋拆遷是指拆遷人依法在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置的行為。[1]城市房屋拆遷補(bǔ)償制度是城市房屋拆遷活動(dòng)及對(duì)由拆遷活動(dòng)引起的被拆遷人所遭受的損失合理補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

1.1 城市房屋拆遷的本質(zhì)是對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的回收

我國(guó)土地屬于公有制，城市市區(qū)土地為國(guó)有，城市郊區(qū)和農(nóng)村土地屬于集體所有。集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地是土地征收，城市房屋拆遷則是對(duì)國(guó)有土地上房屋的征收。但是拆遷的真正目的，并不是要取得被拆遷人的房屋及其地上附屬物，而是為了取得所需用地的土地使用權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行新的開(kāi)發(fā)建設(shè)，其核心是政府對(duì)城鄉(xiāng)土地和空間資源進(jìn)行的再次分配與利用。[2]

1.2 城市房屋拆遷制度實(shí)施的現(xiàn)狀

城市房屋拆遷在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，帶來(lái)一系列棘手的社會(huì)問(wèn)題。近些年來(lái)見(jiàn)諸報(bào)端的房屋拆遷案件已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。2003年南京市被拆遷人翁彪在玄武區(qū)鄧府巷拆遷指揮部辦公室點(diǎn)燃自己澆滿(mǎn)汽油的身體，造成一死七傷的慘劇。2003年安徽省青陽(yáng)縣農(nóng)民朱正亮因拆遷補(bǔ)償不合理在北京天安門(mén)金水橋前，往自己身上潑灑汽后點(diǎn)燃被燒成重傷。2004年湖南省嘉禾縣政府為進(jìn)行珠泉商貿(mào)城開(kāi)發(fā)，由縣委書(shū)記親自任拆遷總指揮，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中濫用行政權(quán)力、動(dòng)用公檢法等部門(mén)強(qiáng)制推進(jìn)房屋拆遷。[3]當(dāng)前，城市房屋拆遷已經(jīng)演化成為中國(guó)最容易激發(fā)矛盾與引發(fā)沖突的領(lǐng)域之一。

2 我國(guó)城市房屋拆遷中存在的問(wèn)題

1991年3月22日國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一部有關(guān)城市房屋拆遷管理的行政法規(guī)，它的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度初步確立。2001年6月6日國(guó)務(wù)院第40次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了新修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，“本次修改最重要的一點(diǎn)是明確了可以采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑⒖紤]了土地使用權(quán)的因素，對(duì)保護(hù)房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益起到了非常重要的作用。”近二十年來(lái)，我國(guó)在城市房屋拆遷補(bǔ)償方面取得了較大進(jìn)步，但仍然存在以下幾方面的問(wèn)題。

2.1 拆遷安置補(bǔ)償不合理

根據(jù)現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，房屋拆遷補(bǔ)償范圍僅限于房屋及其附屬物，而對(duì)土地使用權(quán)不予補(bǔ)償。可見(jiàn)，現(xiàn)行拆遷安置補(bǔ)償回避了土地使用權(quán)價(jià)值這一問(wèn)題，而實(shí)際上單純房屋的補(bǔ)償是無(wú)法給被拆遷人以公正補(bǔ)償?shù)模@使得房屋拆遷糾紛不可避免。

另外，房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面也有問(wèn)題。主要體現(xiàn)在兩方面：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)含糊；二是根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，補(bǔ)償金額是根據(jù)地方政府規(guī)定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)作出最后的估價(jià)。這樣可能會(huì)產(chǎn)生兩方面的后果。一方面，政府部門(mén)的定價(jià)與市場(chǎng)上實(shí)際的房?jī)r(jià)可能有一定差距。另一方面，拆遷人委托房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，使得其對(duì)評(píng)估價(jià)格的確定更有主動(dòng)權(quán)，而被拆遷人則基本喪失了對(duì)自己財(cái)產(chǎn)定價(jià)的權(quán)利。[4]

2.2 公益拆遷與非公益拆遷難以區(qū)分，政府自身職責(zé)不分

公益拆遷，是指為了滿(mǎn)足公共利益的需要而進(jìn)行的拆遷，例如國(guó)防、公共交通、公共教育、公共博物館、醫(yī)院、環(huán)境保護(hù)等以滿(mǎn)足公共需求為目的的公共建設(shè)項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。非公益拆遷，是指出于純營(yíng)利目的而進(jìn)行的拆遷。例如高檔小區(qū)、別墅區(qū)、高爾夫球場(chǎng)、賽馬場(chǎng)、高級(jí)辦公建筑、商業(yè)街等都是以營(yíng)利為目的的商業(yè)性開(kāi)發(fā)。這些項(xiàng)目在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中如果發(fā)生拆遷問(wèn)題，就是屬于非公共利益拆遷的范疇。[5]

公益拆遷以一種犧牲特定少數(shù)人的方式促成不特定多數(shù)人的利益，應(yīng)堅(jiān)持無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收的救濟(jì)程序。在非公益拆遷中，法律關(guān)系的主體是拆遷人與被拆遷戶(hù)，雙方是平等的民事主體，雙方簽訂的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議屬于民事合同范疇，受民法和合同法的調(diào)整。[6]

實(shí)踐中，由于缺乏判斷公共利益的大致標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)兩種形式的拆遷進(jìn)行實(shí)質(zhì)性區(qū)分，從而為拆遷人以公共利益之名踐踏私人財(cái)產(chǎn)提供了便利。所以，十分有必要在立法上給予公共利益一個(gè)判斷的原則，使得在實(shí)踐中對(duì)公益拆遷按照拆遷安置補(bǔ)償制度進(jìn)行，必要時(shí)，可實(shí)施強(qiáng)制拆遷。而對(duì)于非公益拆遷，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)交易的方式取得產(chǎn)權(quán)，不允許此類(lèi)拆遷進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，以保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)。

2.3 拆遷程序不夠健全

房屋拆遷實(shí)際上是不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人在行使各自物權(quán)時(shí)發(fā)生的現(xiàn)象，因?yàn)樯婕暗讲煌睦嬷黧w，所以需要政府部門(mén)加以協(xié)調(diào)與管理。“但是，管理作為一種政府為民眾服務(wù)的手段，不是也不應(yīng)當(dāng)是立法的目的，尤其不應(yīng)當(dāng)是立法的首要目的。”[7]現(xiàn)行城市房屋拆遷制度更多是從行政管理角度出發(fā)，拆遷程序不完備，被拆遷人參與力度不夠，被拆遷人的參與權(quán)沒(méi)能得到關(guān)注和保護(hù)。

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的規(guī)定，當(dāng)拆遷人與被拆遷人不能達(dá)成拆遷協(xié)議時(shí)，可以申請(qǐng)行政裁決；如果未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶(hù)數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門(mén)在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。但問(wèn)題是此時(shí)規(guī)劃、立項(xiàng)、征地早就已經(jīng)完成；房屋拆遷許可證已經(jīng)頒發(fā)；拆遷公告也已對(duì)外發(fā)布；整個(gè)項(xiàng)目都已經(jīng)啟動(dòng)，那么聽(tīng)證還有什么實(shí)質(zhì)意義呢?面對(duì)已經(jīng)發(fā)放生效的房屋拆遷許可證和已經(jīng)公布的拆遷公告，聽(tīng)證除了做出接受裁決、宣布房屋拆遷合法的決定之外，還能怎樣呢？[8]有人戲稱(chēng)拆遷裁決聽(tīng)證為“馬后炮式”的聽(tīng)證[9]，的確如此，此種形式的聽(tīng)證可以說(shuō)是毫無(wú)意義的，純粹是走過(guò)場(chǎng)。

3 我國(guó)城市房屋拆遷制度的改革與完善

從前面的陳述中我們不難看出，現(xiàn)行城市房屋拆遷制度存在不足之處。要建立系統(tǒng)完善的城市房屋拆遷制度，筆者認(rèn)為至少應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面。

3.1 完善拆遷安置補(bǔ)償制度

拆遷補(bǔ)償不能回避?chē)?guó)有土地使用權(quán)收回的問(wèn)題。土地具有保值增值性，增值后的土地?zé)o論是無(wú)償收回還是按照原始價(jià)格收回，都是有失公平的。所以，本文認(rèn)為拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括房屋拆遷時(shí)點(diǎn)的土地使用權(quán)價(jià)格。具體而言，補(bǔ)償范圍應(yīng)包括：被拆除的房屋、房屋的附屬物、期限內(nèi)的臨時(shí)建筑物、房屋拆遷時(shí)點(diǎn)的土地使用權(quán)價(jià)格，被拆遷人其他的利益損失和費(fèi)用等。

另外，拆遷補(bǔ)償應(yīng)該是公正補(bǔ)償，而且是按照公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算。2004年《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定房屋拆遷評(píng)估價(jià)格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，從而確立了以市場(chǎng)價(jià)格（即估價(jià)方法為市場(chǎng)比較法）為主導(dǎo)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)評(píng)估方式應(yīng)當(dāng)依法得到使用與推廣。

3.2 界定“公共利益”，明確公益拆遷與商業(yè)拆遷

我國(guó)2004年憲法修正案明確實(shí)行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是房屋拆遷補(bǔ)償?shù)那疤帷５牵覈?guó)對(duì)“什么是公共利益”并沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致公共利益被一部分人隨意濫用，造成較大的社會(huì)危害性。因此，盡快界定“公共利益”的涵義就顯得尤為重要。

立法方面可以借鑒韓國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，用列舉加概括的方法加以界定。例如梁慧星教授在《中國(guó)民法典草案建議稿》第25條第1款就采納了這種方式：“基于社會(huì)公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國(guó)家可以征收自然人和法人的財(cái)產(chǎn)。所謂公共利益指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、公共水源及引水地區(qū)保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及法律規(guī)定的其他公共利益。”盡管簡(jiǎn)單的規(guī)定可能無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，但有一個(gè)大致的范圍總要好一些。[4]

在遇到爭(zhēng)議的時(shí)候，可以通過(guò)“個(gè)案聽(tīng)證”的確認(rèn)程序來(lái)辨別公共利益。具體來(lái)講，在城市房屋拆遷項(xiàng)目規(guī)劃之初，通過(guò)啟動(dòng)公共利益的聽(tīng)證程序，在保證聽(tīng)證程序合法性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，對(duì)拆遷項(xiàng)目個(gè)案是否屬于“公共利益”拆遷項(xiàng)目給出明確答案。[5]這種方式將公共利益的判斷權(quán)利交給了民眾，可以在一定程度上緩解當(dāng)前城市房屋拆遷中存在的矛盾。

3.3 明確政府在拆遷補(bǔ)償中扮演的角色

在房屋拆遷過(guò)程中，雖然拆遷人與被拆遷戶(hù)之間表面上是一種合同關(guān)系，但《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)又規(guī)定，如果雙方達(dá)不成協(xié)議的，可以申請(qǐng)建設(shè)行政部門(mén)裁決。房地產(chǎn)管理部門(mén)的裁決是一種行政裁決，雙方當(dāng)事人不服可以提起行政訴訟。這樣，這種民事關(guān)系又進(jìn)入了行政領(lǐng)域。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)裁決。可見(jiàn)，拆遷人與被拆遷人之間并非一種單純的民事關(guān)系，因?yàn)殡p方有關(guān)拆遷補(bǔ)償協(xié)議的爭(zhēng)議必須通過(guò)行政途徑來(lái)加以解決。[10]

由于房屋拆遷行為屬于對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制剝奪，沒(méi)有公權(quán)力的參與，私人無(wú)法順利進(jìn)行。因此，政府在城市房屋拆遷中扮演著重要的角色。政府有針對(duì)公民憲法上享有的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的不作為義務(wù)和保護(hù)義務(wù)。一方面，政府自身不能做出對(duì)被拆遷戶(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行非法侵害的行為；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地保護(hù)被拆遷戶(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止其受到拆遷人非法行為的侵害。[10]

4 結(jié)語(yǔ)

城市房屋拆遷在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，帶來(lái)了一系列棘手的社會(huì)問(wèn)題，成為當(dāng)前備受社會(huì)各界關(guān)注的一大熱點(diǎn)問(wèn)題。現(xiàn)行城市房屋拆遷中存在著諸多問(wèn)題：拆遷安置補(bǔ)償不合理；公益拆遷與非公益拆遷難以區(qū)分，政府自身職責(zé)不分；拆遷程序不夠健全等。因此，必須盡快改革和完善我國(guó)城市房屋拆遷制度：完善拆遷安置補(bǔ)償制度；界定“公共利益”，明確公益拆遷與商業(yè)拆遷；明確政府在拆遷補(bǔ)償中扮演的角色。以此來(lái)保障城市房屋拆遷中利益主體的合法權(quán)益，最大限度地減少房屋拆遷中的矛盾和沖突，從而達(dá)到和諧拆遷的最終目的。

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